普惠金融背景下數字人民幣農村應用的現實困境與制度保障

張莉莉，邵浩然

（河海大學法學院，南京 211100）

1 農村應用數字人民幣的可行性

小微企業、農民、城鎮低收入人群等弱勢群體是普惠金融的重點服務對象，數字人民幣是普惠金融背景下將數字技術連接農村經濟的得力工具，能夠助推農村經濟發展，改善金融環境。在農村應用數字人民幣具有一定的現實基礎和社會效益。

1.1 推行數字人民幣的現實基礎

《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》強調，要大力推進數字鄉村建設，促進信息技術與農機農藝融合應用，加強農民數字素養與技能培訓，加快推進數字鄉村標準化建設。隨著普惠金融政策的實施，農村金融基礎設施建設和支付環境也得到明顯改善，農村金融機構網點逐年增加，金融服務產品種類豐富，為數字人民幣在農村的推行奠定了基礎。

1.1.1 用戶群體穩定 一是農村地區銀行活躍賬戶和電子支付的可觀比例側面反映出，存在涉農數字人民幣潛在用戶群體。二是涉農數字人民幣重點關注的客戶群體是不會使用甚至不信任、不敢使用［1］移動支付的農村老年人和貧困人群，國務院印發的《關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》正體現出數字人民幣對助老適老的積極作用。三是第三方支付平臺與農村經濟的融合，為涉農數字人民幣培養了用戶群體，根據農村群體消費習慣增設數字人民幣功能板塊，可以更好地適配農村群體使用。

1.1.2 農村用戶觀念更新 農村普惠金融逐漸普及，消除了農村群體對新興事物的排斥，第三方支付提前介入提升了農村群體對涉農數字人民幣的接納度，消解了數字人民幣應用于農村后農村居民對該電子支付方式的疑慮與芥蒂，為進一步開拓農村應用場景和人群使用范圍提供了先行條件。

1.1.3 基礎設施配備率提升 數字人民幣二元發行體系相對解放了金融機構的能動性，金融機構優勝劣汰，推陳出新，以穩定客戶群體。普惠金融的深度開展保障了農村地區金融機構的增設，為涉農數字人民幣提供了先行條件。

1.2 推行數字人民幣的社會效益

涉農數字人民幣作為農村普惠金融的工具，能夠加速農村地區各資源更新與新技術引進，改善村民生活條件，刺激農村經濟發展。

1.2.1 更新網絡設施，擴展金融服務群體 數字人民幣應用需要具備足量網絡基礎設施，金融機構得以借此配置并更新所必需的網絡設備，為農村人口提供數字人民幣關聯服務，如信貸、金融投資理財等。涉農數字人民幣的使用進一步擴展了金融服務主體范圍，推動農村普惠金融和互聯網深度融合，實現農村地區特色經濟發展。

1.2.2 提升認知程度，加強社會保障 與城鎮相比，農村人群對信息技術的了解及使用相對匱乏，完備的教育資源尚未普及，因此在農村推行數字人民幣，要注重農村用戶應用反饋，據此改進方便用戶使用。數字人民幣作為農村金融產品服務的拓展，為農村弱勢群體提供了更為全面的社會保障，也豐富了該群體接觸社會新鮮事物、獲取救濟信息的途徑。

1.2.3 改善支付環境，刺激消費欲望 農村地區在普惠金融背景下的經濟發展雖取得了一定成效，但在商品購買力和支付實現方式方面與城鎮地區相比仍存有顯著差距。數字人民幣的普及能夠在適配農村地區的同時反向督促金融機構改善應用環境，以作用于農村經濟消費，通過新型支付手段和多樣化服務改善農村支付環境，激發農村消費欲望。

2 數字貨幣應用于農村的實踐考察

2.1 中國農村應用數字人民幣的發展困境

2.1.1 社會層面 盡管農村金融機構網點增設和第三方支付提前對接為涉農數字人民幣推行提供了可行性條件，但農村網絡基站建設、交通運輸能力、生活服務網點方面仍有欠缺。第一，涉農數字人民幣需要網絡服務支持［2］。偏遠農村地區的移動運營商基站建設較為遜色，如鳳山縣橋音鄉懷里村和相鄰村莊僅依靠一個4G信號基站，網絡信號狀態多為2G、3G［3］，如此分散的網絡環境無法為涉農數字人民幣提供進一步應用環境［4］。第二，農村交通運輸能力仍待提高。目前中國仍有近4萬個建制村未通公路，約1萬個鄉鎮、30萬個建制村未通瀝青水泥路，砂石路占70%以上。交通資金短缺、管理維護不力和交通統計分析工作不到位［5］都導致交通運輸不理想。第三，生活服務網點欠缺。交通設施不便阻滯農村地區商品經濟發展，造成快遞站點、購物市場、運動文化場所等遠離農戶居住區，無法充分提供農民日常生活所需各類服務。涉農數字人民幣作為支付手段需要經濟交易，生活服務網點欠缺滯慢了農戶消費需求，造成涉農數字人民幣應用困境。此外，農村地區教育師資力量不均衡，受城市入學制度限制，辦學條件、教學設備方面仍處于落后水準，導致無法吸引足夠新晉年輕教師，依舊以高年齡化師資的傳統應試教學方式為主［6］，學生無法享受新媒體教學和豐富課余活動，也無法及時認知社會新晉事物［7］。教育和認知的延時更新抑制了適齡人群對新事物的接納，易對更新換代支付方式產生信任失衡。

綜上所述，農村地區生活基礎設施缺失、教育資源不足造成金融排斥［8］，涉農數字人民幣推行面臨阻礙。究其根本，是數字人民幣相關法律制度的缺失，既無法穩固數字人民幣消費群體，更無法激發助農金融機構建設的積極性。以法明數字人民幣之詳是普惠金融進一步實現的關鍵所在。

2.1.2 制度層面 數字人民幣發行權和法律地位的不明晰、信息財產安全保障制度的不完善以及權利救濟層面的不足都無法吸引并穩定農村地區消費者。第一，數字人民幣法律規范不明確。法律層面的缺失阻滯農村人群對涉農數字人民幣的信任度，雖然數字人民幣在中國多地區試點卓有成效，但就發行權、安全保障、權利救濟相關性問題仍脫離《中國人民銀行法》《人民幣管理條例》等制度的調整范圍，《<中國人民銀行法>修訂草案（征求意見稿）》中所提及人民幣的數字形式也并不明確。發行權問題和法律地位的不明晰，也造成數字人民幣法律適配模糊。第二，信息和財產安全保障制度尚未完善。金融機構主導的數字人民幣支付服務通過交互鏈條實現數據與個人信息傳導，如存在技術漏洞，將會危及農村消費者的個人信息和財產安全。而目前數字人民幣的信息和財產安全保障制度基本處于空白狀態，普惠金融也未能針對數字化形成一套完備的監管法規政策體系，金融業務交叉性也因缺乏有效動態統一監管而無法實現農村消費者保護和農村經濟促進。第三，權利救濟層面尚有不足。基于現金現存監管和救濟制度，數字人民幣特性無法全然適用，中國互聯網金融傳統救濟在公信力、解決范圍、管轄爭議、解決途徑銜接等方面缺乏明確規定［9］。同時，現有金融機構按規則為消費者提供協商解紛服務時要么與公共利益相悖，要么與消費者利益相悖，要么與商業倫理相悖［10］，易因維護自身利益而損害欠缺數字技術認知的農村消費者的合法權益。此外，無論是線上還是線下，農村第三方糾紛解決機構設立都處于劣勢，無法為農民及時提供權利救濟。數字人民幣應用后，大量糾紛案件會造成極大的司法壓力，農戶更難在短時間內通過司法途徑維護自身權益。

2.2 相關國家和地區涉農數字貨幣應用的制度實踐

2.2.1 政府主導、機構合作的模式為涉農數字貨幣的應用提供了制度基礎 為防范農村地區金融排斥影響涉農數字貨幣推行，肯尼亞、日本、美國和巴西等國家采用了以政府為主導，金融與非金融機構合作參與的模式來應對金融排斥現象。肯尼亞移動運營商Safaricom推出近似ATM的M-Pesa手機銀行支付平臺，以實現存取款、轉賬等功能。隨著平臺完善，用戶范圍從肯尼亞當地居民擴充至全非洲地區［11］，農民、婦女和藍領工人因此受益，推動了肯尼亞普惠金融發展［12］。日本政府推動建立了包含政策性、合作性金融及完善農業保險的農村金融服務體系，運用公庫長期低利率資金支持和農業貸款、保險補貼為農業發展分擔風險；同時還推行保險與信貸協同發展，確保涉農資金安全并緩解農民風險和“融資難”問題。美國聯邦中期信用銀行同土地銀行及合作社聯合，農民家計局、商業信貸公司和小企業管理局等組成農村普惠金融體系［13］保障美國農業高效穩定發展。美聯儲通過稅收優惠鼓勵商業銀行發放涉農貸款，運用適時法律政策改進農業保險機制，保證農戶金融權利，維系涉農數字貨幣應用環境。明確銀行管理數字貨幣業務，依照《銀行保密法》等規定審查金融機構反洗錢體系框架構建和交易記錄、報告等合規性，通過ADR糾紛解決機制化解農戶金融紛爭。

2.2.2 特色銀行的設立為涉農數字貨幣的應用提供了良好的適用條件 以代理銀行和鄉村銀行為代表的特色銀行是普惠金融發展的成果。巴西金融機構受地理因素影響，授權農村地區非金融機構（如藥店、郵局、超市等）代理銀行部分業務并對其全權負責，在代理網點安裝POS機、電腦、ATM等基礎設施提高金融覆蓋率。政府出臺政策在放寬限制基礎上規范該制度，15萬個代理銀行已覆蓋全國所有城鎮，業務范圍與機構數量仍在持續增加。

印度與孟加拉國的鄉村銀行帶動兩國鄉村金融市場改革。印度政府為治理農村高利貸和私人貸款，設立國家農業和農村開放銀行監管農村金融機構，為農戶和農業信用機構提供信貸與融資服務。商業銀行被強制要求開設農村服務網點，土地開放銀行和信貸合作社提供農戶貸款。通過政策支持和農業資金幫扶［14］，由國家農業農村發展銀行、商業銀行、儲備銀行和農村合作銀行構成農村普惠金融體系。

孟加拉國鄉村銀行（格萊珉銀行）成立之初便致力于為貧困人群提供貸款、儲蓄等金融服務。銀行以貧困家庭婦女為客戶目標，通過周期償還和整貸零還方式提供小額資金支持，通過中心會議及時了解客戶動態信息，傳播金融科技知識，不斷提升借款人經營能力。除特殊客戶群體選取，該銀行還推出了小組責任制的短期聯保貸款產品，每組限定5戶家庭，成員相互擔保監督資金使用，資金能否及時償還與該組成員后續借貸掛鉤。

2.2.3 監管沙盒制度為涉農數字貨幣的應用提供了試錯保障 英國、新加坡等國建立了為數字貨幣提供適度試驗和監管環境的監管沙盒制度和創新加速器機制［15］，數字貨幣運營機構向監管當局提交詳細項目說明，由監管當局對項目創新程式、研發進展和推行成果進行評估，決定項目能否進入測試程序。測試結束項目由監管機構復審，對試驗進程和結果進行驗收，最終由企業自行決定是否統一產品服務流入市場。該模式可幫助企業預先發掘項目不足，為數字貨幣應用農村進行提前預演和風險識別，避免實際應用的危機再現，并為立法指明方向。

以上各國農村普惠金融背景下的數字貨幣推行和應用經驗可以為中國提供有益借鑒。第一，堅持政府主導。通過國家助農和福利制度改善弱勢群體生存困境，運用優惠政策與補貼機制調動金融機構入農投資積極性。第二，網絡設備的普及和多機構合作模式實現了農村市場開拓、支付環境改善和用戶群體綁定。第三，推行金融保險制度和多糾紛解決路徑，將互聯網融合解紛，以高效地維護金融機構資金運營和農戶金融權利。第四，因地制宜發展金融，代理銀行制度能對農村群體和服務策略進行合理設計，低成本高速率實現實體金融服務。監管沙盒制度作為“可試錯模式”，可提前預演農村地區應用人群和路徑，對涉農數字貨幣實際應用產生積極效果。

3 數字人民幣應用于農村的制度保障

3.1 明確涉農數字人民幣地位

3.1.1 明確數字人民幣基礎性法律規定 第一，承認數字人民幣的國家法幣地位和國家法償性。保障數字人民幣二元體系框架運營，僅央行擁有數字人民幣發行權。第二，數字人民幣同現金一樣擁有絕對支付效力和保密性，非認可機構和人員不得研發提取數字人民幣數據［16］，任何篡改、竊取、假冒數字人民幣行為均是違法行為［17］，通過強制性規范防備農戶因缺乏個人信息保護意識而淪為金融詐騙、非法融資等犯罪行為的主要受眾。第三，以特殊財產定義數字人民幣，普遍交易情形適用“占有即所有”規則，當糾紛出現或流轉基于非法律行為，凍結交易并由金融機構先行處理，惡意當事人嚴重情節應追究刑事責任。鄉村振興戰略和普惠金融的實施助力數字鄉村建設，數字人民幣在農村第三產業發揮極大作用，在構建農產品零售平臺、農產品電子商務一體化和鄉村旅游具備便利快捷支付優勢，金融機構可直接通過此方式向農戶發放信貸，提供投資理財、保險等金融服務。

3.1.2 修訂《中國人民銀行法》，規定人民銀行對涉農數字人民幣金融機構有審查管理權限 設定金融機構義務，明晰農村地區網絡基礎設施覆蓋率和發射量要求，以補貼和稅收優惠等政策刺激金融機構入農積極性，增加網絡入農覆蓋率。明確金融機構對代理機構的服務支持和實時監管，同時規范數字人民幣項目開發，根據農村人口特點設計大字版、簡潔版等更為清晰友好的支付界面，為不能或不愿使用人群提供支付卡、可穿戴設備、生物識別技術等支付方式。

3.2 完善涉農數字人民幣信息安全體系

數字人民幣數據編碼較現金編碼更具追溯性，以便于央行對數字人民幣的生命周期管理和監管，但大量數據記錄加重了信息泄漏風險，急需更新填補風險漏洞。

3.2.1 明確個人信息范圍，完善配套法律 數字時代個人信息畛域有所擴展，“可識別”類信息也納入規制范疇，農戶在數字經濟中處于弱勢地位，個人信息界限擴充能保護該群體交易過程中的個人尊嚴、自由和平等。此外，協調涉農數字人民幣與《個人信息保護法》《關于金融服務“三農”發展的若干意見》《刑法》《行政處罰法》《消費者權益保護法》相關內容，從多角度完善涉農數字人民幣信息安全保障體系，以民事責任和行政責任為主體，刑法規制作為最終保障。

3.2.2 明確個人信息權屬和參與主體權利義務 保證農戶對自身信息的所有權、訪問權、更正權、撤銷權等，重新考量網絡平臺“同意規則”的適用，防止農戶因模糊了解而泄漏個人隱私。指定運營機構應依法履行告知義務，貫徹合法、正當、必要原則［18］，在農戶自愿明確同意指定范圍內使用個人信息。個人信息種類繁多，敏感程度也有所不同，政府與央行應更為嚴格地管控高敏感度個人信息，明確數字人民幣安全個人信息收集標準，防止金融機構在涉農數字人民幣推行時過度收集農戶信息，并通過被架空“用戶授權同意”超范圍使用。

3.2.3 完善涉農數字人民幣監管法律制度 明晰農村金融機構準入與退出、激勵與約束制度，制訂數據流通交易規則，推進流通環節風險評估，鼓勵金融機構設立數據保護職位。借鑒涉外監管沙盒模式經驗，時間上提取數字人民幣全生命周期關鍵數據，空間上圖構涉農數字人民幣運營狀況，對涉農數字人民幣應用風險提前預警和處理。

3.3 構建涉農數字人民幣權利救濟體系

多方位救濟體系的構建能夠增加農民救濟認知，制約金融機構解紛主導地位，遏制金融機構為維護自身利益侵害農民權益。多解紛途徑設置能緩解司法壓力，節約司法資源，破除涉農數字人民幣應用滯礙。

3.3.1 完善相關配套法律制度《民法典》《消費者權益保護法》《反洗錢法》等均需就數字人民幣的消費者權利予以規定。明確數字人民幣消費者權利與實體人民幣權利等同，所有權人享有要求停止侵害、消除危險等救濟權利，特定情形下返還原物請求權因編碼記錄特殊性也可以實現。同時，明確金融機構應貫徹金融消費者傾斜保護原則，履行系統性安全保障義務，保障農村用戶資金和個人信息安全，實時更新數字人民幣交互系統。

3.3.2 多救濟機構線上線下參與 涉農數字人民幣救濟應高效快捷，需要多機構共同努力。一是金融機構內部解決。金融機構內設客戶投訴受理渠道和協商處理平臺，專設部門負責登記立案，對數據建庫適時更新檢查。線上平臺搭建更加便利用戶解紛，通過視頻通話、線上聊天、短信等方式交換意見，可以作為涉農數字人民幣救濟機構的第一選擇。二是引入金融監管部門、行業自律組織調解糾紛并將其作為司法程序前置程序。避免金融機構為維護自身利益與涉農數字人民幣用戶解紛時將消費者置于不利。可通過網站設立、同律所和法律資訊網站等合作，吸引更多專業人員參與涉農數字人民幣用戶權利救濟。三是專設數字金融糾紛仲裁機構，優先雙方意思自治，一裁終局且不實行級別和地域管轄。四是考慮到農村地區資源和地理位置劣勢，可設立智慧法院以突破地域、時間限制，通過錄入事件發展、時間地點、糾紛主體等多方位數據，實現證據固定、隱私保護、文書精簡等功能。此外，人工智能訴訟平臺研發可以處理簡單的法律關系案件，快速處理糾紛。