上海自由貿易試驗區金融開放創新舉措及其可復制性研究

丁 梁 陳加輝

（江西財經大學國際經貿學院 江西南昌 330013）

自由貿易試驗區（簡稱自貿區）建設是黨中央、國務院以開放促改革、促發展的一大戰略部署。加快自貿區建設是我國適應經濟全球化發展潮流的客觀要求，也是進行新一輪對外開放的重要舉措，更是國家全面深化改革、擴大開發以構建開放型經濟新體制的必然選擇。2013年9月19日，上海自貿區正式掛牌成立，其作為新時代改革開放的新高地，在我國的自貿區建設中扮演著“領頭雁”的角色。之后，我國分批設立21個自貿試驗區，已初步形成東西南北中協調、陸海統籌的全方位和高水平區域開放新態勢，推動了我國新一輪的全面開放發展。

金融開放創新是對外開放領域和金融業發展的重要議題。自成立以來，上海自貿區在金融開放創新方面積累了多項對接國際標準的先進政策經驗。2021年2月國務院發布《國務院關于推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》，要求在全國范圍內復制推廣上海自貿區金融行業改革試點經驗。上海自貿區自正式運營以來，始終堅持以制度創新為核心，在金融開放創新領域先行先試，通過簡政放權、放管結合和優化政府服務，推動自貿區在貿易、金融、投資等領域進行積極探索與大膽創新，積累出一批可復制、可推廣、可操作的創新經驗，以推動上海乃至全國的經濟發展。研究總結上海自貿區金融開放創新舉措、先進經驗及其可復制性條件和推廣路徑，對于我國各自貿區金融行業發展具有重大意義。

上海自貿區金融開放創新舉措與成效

上海作為我國現代化高標準金融改革示范區和金融開放高地，未來有望成為全球金融中心。上海自貿區建設方案總體目標指出，要加快探索資本項目可兌換和金融服務業全面開放，加快金融制度創新，深化金融服務功能。上海自貿區金融開放創新需堅持以服務實體經濟、促進貿易和投資便利化為出發點，不斷完善金融開放制度體系，助推人民幣國際化進程，激發金融市場活力，加快建成面向全球的金融市場體系，通過自貿區金融開放創新舉措推動上海建成領先亞太、輻射全球的頂級世界金融中心。

（一）創新舉措

完善金融開放創新制度體系。自上海自貿區成立以來，金融監管部門出臺了系列政策框架及若干細則，著力構建科學完善的制度體系，為上海自貿區的金融開放創新建設奠定了較為完善的制度基礎，以加快上海自貿區金融業創新開放。

2013年9月，中國人民銀行、銀保監會、證監會先后出臺51條指導意見及舉措支持自貿區金融改革與創新；2015年中國人民銀行等6部門聯合上海市人民政府發布“金改40條”，以激勵金融支持自貿區建設；2017年3月，國務院發布《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，推動上海自貿區改革進一步深入；2020年5月，上海銀保監局、上海證監局等多部門聯合發布《全面推進中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區金融開放與創新發展的若干措施》，標志上海自貿區金融開放邁進新階段。如表1所示。

表1 上海自貿區金融開放創新政策（部分）

搭建全方面多功能國際化金融平臺體系。近年來，上海匯集了中國所有品類的金融要素市場，上海自貿區亦搭建完成一系列國際金融交易平臺，如圖1所示。2013年11月，上海期貨交易所下設的能源類大宗商品交易平臺——上海國際能源交易中心在自貿區內掛牌成立；2014年7月，中國外匯交易中心在上海自貿區啟動“國際金融資產交易平臺”；2014年9月開通的上海黃金交易所“黃金國際板”業務為上海自貿區內首個推出的國際化金融類資產交易平臺；2015年11月，中歐國際交易所在德國法蘭克福正式成立，由上海證券交易所、中國金融期貨交易所與德意志交易所集團共同出資，合作運營建設離岸人民幣金融工具交易平臺；2016年6月，上海保險交易所成立，為全球第一家世界級保險交易所。

圖1 上海自貿區部分金融市場交易平臺

構建高效活躍便利化金融市場體系。上海自貿區金融市場體系建設自成立以來取得重大突破，現已形成品類齊全、交易活躍的市場體系，同時與境外市場互聯互通日益加強，市場參與結構逐步優化，市場營商環境位居全球前列。2020年上海營商環境總體得分為94.93，位居全國之首，第29期《全球金融中心指數（GFIC）》報告顯示，上海以總得分742蟬聯全球第三，僅次于紐約及倫敦國際金融中心，且金融科技得分達722，位列全球第二。中國人民銀行上海總部于2014年發布相關政策，在自貿區率先放開小額外幣存款利率，同時為進一步探索外幣利率定價機制指導成立利率市場秩序自律委員會，為自貿區利率市場化夯實基礎。2015年以來，通過試點跨境雙向人民幣資金池、出臺系列深化外匯管理體制改革措施、完善結售匯管理、支持銀行發展人民幣與外匯衍生品服務等舉措促進貿易投資便利化，使自貿區金融開放更好服務于實體經濟。2016年以來，通過銀行間債券市場逐步對外開放、推出自貿區金融機構和高管準入簡化制度、支持設立合資證券和基金類金融機構、逐步減少金融行業負面清單內容并發布首張金融服務業開放負面清單等系列舉措，擴大金融市場及金融服務業對外開放，激發金融市場活力。

（二）創新成效

在國家相關部門及社會支持下，上海自貿區積極開展金融改革創新開放先行先試，致力營造優良的金融營商環境，加快促進國際金融中心建設，現已發展成為國際金融市場體系最完備城市之一、中外資金融機構重要匯聚地、中國內地金融對外開放最前沿、金融改革創新先行區以及金融發展環境高地。在自貿區金融政策紅利支持及其金融開放舉措影響下，上海市金融業發展亦取得長足進步。如圖2所示，近十年來上海金融業增加值持續攀升，于2020年突破7000億元，尤其在自貿區成立之后兩年，上海金融業增長率達到峰值，年增長最高達22.9%。

圖2 2011-2020年上海市金融業增加值及其增長率

從金融市場交易總量來看，上海金融市場成交額總體呈震蕩上升趨勢，于2020年達峰突破2000萬億元，金融市場成交總額增長率則于2015年呈現指數上升，增長規模高達600萬億元，如圖3所示。可見，上海自貿區金融政策及金融開放舉措對上海金融業發展大有裨益，在上海自貿區金融市場的示范效應下，其他自貿區亦應采取有效舉措促進地方金融開放及金融業快速發展。

圖3 2012-2020年上海市金融市場交易總額及其增長速度

上海自貿區金融開放創新舉措的可復制性分析

《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》指出，建設上海自貿區是在新形勢下推進改革開放的重大舉措。國務院近年來多次發布關于上海自貿區可復制改革試點經驗通知，旨在將上海自貿區積累的先進經驗總結提煉、推廣至全國。商務部現已召開三批共逾百個自貿區創新成果復制推廣最佳實踐案例，上海市相關部門、金融機構亦已召開第十批金融創新案例發布會，為上海自貿區創新舉措的復制推廣籌謀劃策。上海自貿區先進經驗復制推廣是建設上海自貿區的應有之義，其中金融行業創新舉措則是上海自貿區發揮鯰魚效應的典型代表，于全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗等方面意義重大。

（一）可復制性條件

上海自貿區金融開放眾多舉措的有效實施，建立在堅實的地方政策支持及市場基礎上，而上海自貿區金融開放經驗的推廣實施亦有賴于其他自貿區相應基礎條件支持。整體而言，其他地區金融開放對上海自貿區經驗復制需要公共部門（政府）、中間部門（行業）及市場部門（企業）協同支持。

公共部門的政策扶持。地方金融扶持政策是自貿區金融開放的重要支持，為金融市場發展注入持久動力。自貿區金融開放政策涵蓋資本賬戶開放、人民幣國際化、外匯管理等多方面，覆蓋行業包括銀行、保險、證券、基金等多領域。地方政府可通過對標國際先進規則，提升開放型經濟體制，形成一套完整切實可行的自貿區金融開放制度體系。部分地區金融政策實施可實行試點制，通過以點帶面全線推廣，確保地方性政策有效實施。

中間部門的機構聚集。自貿區金融機構高聚集度是保障金融開放的先決條件，金融機構聚集可有效防范金融交易中逆向選擇和道德風險、降低地區金融交易成本、發行較大流動性的間接金融工具及減少金融風險。機構聚集旨在形成地方金融機構體系，為金融市場平穩運轉保駕護航。金融機構體系涵蓋政策性專業銀行、商業銀行、其他非銀行金融機構及金融監管機構。此外，要加快引進融資租賃擔保、資產管理等地方類金融機構，以此促進金融服務實體經濟；引進消費信貸、消費租賃等消費金融機構聚集，通過消費金融助推消費升級；發展智能支付、智能投顧、數字化融資等促進金融服務數字化發展。

市場部門的企業活力。地方金融業市場規模、企業活力、金融創新等市場部門發展程度是決定自貿區金融開放的關鍵因素。自貿區金融市場應積極服務境內外企業開展跨境金融業務、積極探索推出促進人民幣國際化創新業務、助力企業增強跨境金融風險防范能力，最終營造優良的金融市場營商環境，提升金融企業活力。同時，自貿區金融市場龍頭企業應主動向區內其他行業提供多樣性跨境金融創新、全球資產配置和財富管理等服務，拓展金融開放服務業務。

（二）復制推廣潛存問題

我國自貿區地理跨度很大、成立時間不一，且不同自貿區之間存在經濟水平、開放程度、市場偏好、政策體制等方面差異，構成了上海自貿區金融舉措復制推廣到其他地區的潛在影響，包括復制質量、風險防范與復制碎片化問題。部分內陸自貿區金融開放程度不高、金融市場發展尚不充分、金融業平臺機構不夠成熟，缺乏強力的金融市場要素保障創新舉措復制推廣的落地質量；金融開放涉及較多領域對國家或地方經濟安全產生影響深刻，因此其他自貿區對先進政策的適用必然以確保經濟市場安全為前提；碎片化問題則是指上海自貿區創新舉措未能在其他自貿區全面推廣，或推廣舉措過于單一而未涉及多數金融領域。此外，由于金融市場創新進程受宏觀經濟環境及中觀行業風險雙重影響，因此上海自貿區金融創新復制推廣既取決于其他自貿區建設成功與否，亦與金融體系市場化轉型及國際化競爭息息相關。

（三）推廣現狀及路徑

作為全國金融改革開放“試驗田”，在拓展金融創新舉措同時，上海自貿區當發揮自貿試驗區的示范引領作用，將先進經驗總結形成可復制、可推廣的金融創新成果并使之在全國各自貿區內實施有效推廣。目前，上海自貿區已從多方面總結創新經驗、歸納實踐措施，在多地進行自貿區金融創新推廣。人民幣跨境使用方面，中國人民銀行已將經常項下人民幣結算業務、跨境人民幣集中收付業務、宏觀審慎境外融資制度等十余項措施在全國復制推廣；外匯管理改革方面，國家外匯管理局將取消境外融資租賃債券審批、跨國公司外匯資金集中運營管理等政策在全國復制推廣；銀行業監督管理方面，銀監會將銀行業金融機構和高管準入簡化、自貿試驗區風險評估指導意見等細則在其他自貿區實施不同程度推廣；保險業監督管理方面，保監會將相關保險業簡政放權、鼓勵開展跨境投資等指導意見在其他自貿區實施復制推廣。

根據2016年國務院發布的《國務院關于做好自由貿易試驗區新一批改革試點經驗復制推廣工作的通知》，現行自貿區改革試點經驗復制推廣路徑主要包括樣本推廣復制模式、全國推廣復制模式、特定區域復制推廣模式及上海本區域復制推廣模式。上述推廣路徑均為“以點帶面”復制模式，即以上海自貿區金融開放舉措經驗為基礎，推廣復制到其他區域。此外，可采取“點對點”模式，將上海自貿區金融開放某項舉措針對性推廣到滿足可復制條件的其他自貿區，實現高效復制、實質推廣，并充分發揮其他自貿區比較優勢，促進金融市場發展。同時，在部分地區采取“梯度對接”模式，由上海自貿區對接國際高標準金融政策、先行先試，其他自貿區則逐步承接上海自貿區金融試點經驗，并結合本地實情模仿創新，將較為成熟的復制經驗進行全國大范圍推廣，以此實現由上海自貿區到其他自貿區再到全國范圍的梯度對接。

復制推廣案例構想

（一）自由貿易賬戶在北京自貿區的復制推廣

自由貿易賬戶（FT賬戶）是一套以人民幣為本位幣、賬戶規則統一、兼顧本外幣風險差別的可兌換賬戶，其作為推進上海自貿區金融改革的重要基礎設施，于2014年6月經由中國人民銀行上海總行批準正式啟動。目前已有56家上海各類金融機構提供自由貿易賬戶服務，在資本項目可兌換和人民幣國際化方面發揮關鍵作用。北京自貿區于2020年9月正式掛牌成立，區內金融開放舉措發展尚有較大創新空間，在發展金融行業具有先天優勢和內生使命。《中國（北京）自由貿易試驗區總體方案》指出，北京自貿區應深化金融領域開放創新，包括擴大金融領域開放、促進金融科技創新及強化金融服務實體經濟。最新《全球金融中心指數（GFIC）》報告顯示，2020年北京位居全球第六及中國第二大金融中心，金融發展及金融科技呈穩步發展態勢。

北京自貿區可復制上海自貿區率先實施的自由貿易賬戶制度，依據“一線審慎放開、二線有限滲透”原則，在自貿區賬戶內部及自貿區賬戶及境外賬戶之間、本外幣兌換、跨境投融資等方面對接國際慣例完全放開，在自貿區賬戶與境內其他賬戶之間遵循跨境業務管理。提供經常項和直接投資項下跨境大額存單、跨境匯兌、跨境同業拆解等業務支持，啟動自貿區分賬核算單元機構理財業務，拓寬全球化資產配置功能。支持區內自由貿易賬戶開展跨境人民幣業務，推動人民幣國際化進程。依托自由貿易賬戶體系系列功能，降低企業交易融資成本，更好服務于實體經濟，擴大金融對外開放。同時，進一步拓展自由貿易賬戶服務范圍，發揮北京自貿區特有優勢，探索在現有政策框架下更加優化的實施方案。

（二）供應鏈票據平臺在江蘇自貿區的推廣

2020年7月30日，上海地方金融監督管理局與上海銀保監局、上海證監局等六部門共同舉辦上海自貿區第十批金融創新案例發布會，其中包括供應鏈票據平臺設立，該創新平臺于2020年4月由上海票據交易所成功試運行。供應鏈票據平臺依托電子商業匯票系統（ECDS）同各類供應鏈平臺對接，為企業提供電子商業匯票簽發、承兌、背書、融資、交易等功能。自2019年成立以來，江蘇自貿區依托傳統制造業優勢與政策支持，在推動實體經濟發展和制造業轉型升級方面取得長足進步。2021年江蘇貿易總額突破2.3萬億元，位居全國各省區第二。2020-2021年度中國自貿區制度創新指數顯示，江蘇以76.96位列全國第十二，處于中等水平。《中國（江蘇）自由貿易試驗區總體方案》指出，江蘇自貿區應大力提升貿易便利化水平，同時要深化金融領域創新發展，強化金融對實體經濟的支撐作用，穩妥有序開展供應鏈金融業務。

江蘇自貿區可復制上海交易所供應鏈票據平臺舉措，通過現代供應鏈金融技術手段，將核心企業同上下游企業物流、信息流、資金鏈等進行整合。創新實現等分化簽發，賦予企業使用票據靈活支付的能力，有力提升貿易便利化程度；開發企業票據業務新渠道，使企業用票更加便捷；通過供應鏈票據平臺改善自貿區內供應鏈生態系統，在企業有效壓降應收賬款方面紓困解難；實現全流程線上完成供應鏈票據等分化簽發轉讓；提升中小企業融資能力，降低全鏈條融資成本。同時，結合江蘇自貿區內制造業優勢與市場情況，探索供應鏈票據于全行業多領域的應用推廣并逐步擴大票據簽發、企業融資等業務規模。

結語

上海自貿區是中國自貿區發展戰略的開山之作，從最初的對標國際投資到最終自主規劃，其作為中國對世界范圍內開放的準繩和標桿，在推動人民幣匯率市場化、資本項目可兌換、拓寬人民幣對外跨境使用范圍等方面均取得了重大突破，并于多項金融開放領域先行先試，形成了系列可復制推廣的改革試點經驗。基于金融開放系列舉措推動，上海自貿區經濟、金融、貿易發展日趨成熟，上海已然成為國際高水平金融中心。上海自貿區金融開放先進經驗復制推廣已取得顯著成效，而其推廣路徑及復制舉措有待持續優化發展。在滿足公共部門、中間部門及市場部門可復制性條件下，上海自貿區金融舉措推廣可實現點對點及梯度對接模式，充分發揮各自貿區比較優勢，為我國高水平對外開放提供金融支撐。