階梯理論視域下“十四五”時期社會公眾參與檔案事業的路徑研究

趙君航 孫大東

摘? 要：依據階梯理論分析“十四五”時期社會公眾參與檔案事業的發展路徑，既可為評價檔案事業公眾參與的程度提供依據，又可為在不同參與階梯層次下提出相應的策略提供依據。文章從政策保障下的非虛假參與、協同治理下的非表面參與、共同決策下的深層次參與三個方面入手，提出了法規制度化的權利保障、信息技術中的渠道拓展、雙向流動下的交互溝通、分級參與下的共同協作等社會公眾參與檔案事業的實現路徑。

關鍵詞：階梯理論;“十四五”;社會公眾參與;檔案事業

Abstract：? Analyzing the development path of public participation in archival undertakings in the '14th Five-year Plan' period based on the ladder theory can not only provide the basis for evaluating the degree of public participation in archival undertakings， but also provide the basis for proposing corresponding strategies under different ladder levels of participation. From the false participation of policy guarantee， cooperative governance under the surface， deep under the decision of participation in three aspects， and puts forward the regulation institutionalized， channels of information technology in the development， protection of the rights under the two-way flow of interactive communication， such as grading to participate in the work together under the social public participation in the implementation of the archival cause path.

Keywords： Theory of ladder; 'the fourteenth five'; Public participation; Archives

1 引言

社會公眾的參與是使檔案事業發展模式由“單項溝通”變為“雙向交流”的重要途徑之一。新《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）強調：“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展。”[1]《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》）中也將鼓勵和引導社會公眾參與檔案事業視作重要任務之一。

階梯理論由美國的謝里·安斯坦于1969年提出，其將公眾參與按照參與程度劃分為三個階段共八個階梯：第一階段包含操縱、治療兩個階梯，屬于虛假性參與;第二階段包含告知、咨詢和勸解三個階梯，屬于表面性參與;第三階段屬于深度參與，包含合作、授權、公眾控制三個階梯。[2]當前，階梯理論在政治學、教育學、管理學等領域的應用較多，而在檔案學領域的應用相對薄弱。依據階梯理論分析社會公眾參與檔案事業的發展路徑，一方面可為評價檔案事業公眾參與的程度提供依據，另一方面也可為在不同參與階梯層次下提出相應的策略提供依據。

2 政策保障下的非虛假參與

依據階梯理論，第一階段包含操縱、治療兩個階梯。操縱是指政府按照自己的意思組織并操縱公眾參與相關事務的過程，治療是指政府以公眾參與的形式達到讓公眾支持自己的目的。

對于社會公眾而言，此階段是政府“操縱”的過程，在本質上并未真正賦予其參與的權利，屬于徹底的虛假參與。

《規劃》中將“檔案法律制度更加健全，依法治檔能力進一步增強”[3]列為重要發展目標之一，但當前我國關于公眾參與的檔案法律法規和規章制度尚不完善，無法充分保障公眾參與權利和義務的實現。

基于此考慮，為避免“操縱”性和“治療”性虛假參與，檔案部門可建立和完善規章制度和體制機制，不斷破除束縛公眾參與的制度性障礙。

2.1 法規制度化的權利保障

2.1.1 檔案主管部門應建立健全相應法規制度。社會公眾參與檔案事業不能是被“操縱”的過程，而應通過建立健全相應的法規制度去督促和規范政府的行為、明確公眾參與的權利和義務，如此才能真正保障公眾非虛假性參與的實現。

一方面，在法規層面應以新《檔案法》為依據，在修訂《中華人民共和國檔案法實施辦法》的過程中對其相應的條款作出更加具體明確的規定，其內容應包括進一步明確公眾參與檔案事業的合法性及其主體地位、明確參與的范圍和程度等，使公眾參與有法可依、有規可循。

另一方面，在規章制度層面，國家檔案局可制定統一的規章制度或管理辦法，對公眾參與的具體流程、效果評價機制、考核獎懲機制以及檔案部門相應的責任與義務等方面作出規范。

2.1.2 各級檔案部門應建立健全相應的體制機制。一方面，各級檔案部門應完善績效考核體系。在原有綜合考核評價的基礎上將公眾參與納入各地檔案部門績效考核中，明確各地檔案部門在推進公眾參與中的主體責任，從而更好地將公眾參與檔案事業落到實處。與此同時，還應對關于公眾參與績效考核的內容作出規制，可包括考核程序與方法、考核獎懲標準和公眾滿意度等內容。

另一方面，檔案部門應建立公眾參與的常態化機制。首先，檔案部門可設立專責人員管理此事。具體而言，可由本單位副職領導分管負責，根據單位實際情況，設置兩到三名工作人員兼職負責公眾參與工作的落實實施;其次，檔案部門應注重與公眾參與相關的規章制度、流程規范及考核評價體系的落實，并爭取將公眾參與的落實情況納入相關人員的年終績效考核中;最后，檔案部門可搭建公眾參與的平臺，平臺分為線上平臺和線下平臺，線上平臺可借助如官方網站、微信公眾平臺、微博等的留言版塊，線下平臺則是公眾可直接去檔案部門進行咨詢，讓檔案部門和有意愿參與到檔案事業中的社會公眾能夠通過平臺取得聯系，為公眾參與提供渠道保障，不斷改善公眾參與檔案事業的條件和環境。

2.2 體制革新下的持續激勵

2.2.1 檔案部門應進一步加強政務公開。為避免“治療”性虛假參與的出現，應不斷加大檔案部門的政務公開力度。“公眾參與檔案工作，首先必須讓公眾了解哪些檔案與公眾利益相關、檔案部門正在做些什么、檔案工作是怎么做的等基礎性問題。”[4]檔案部門應依據新《檔案法》《中華人民共和國政府信息公開條例》等法規，將可開放的檔案材料、信息公開目錄、政務動態等借助檔案網站、微信公眾號、微博等新媒體及社交軟件及時進行公開，以充分保障社會公眾的知情權。此外，還可在網站、公眾號及微博設置留言反饋區，針對公眾提出的問題及時進行回應。

2.2.2檔案部門應創新思路、履行職責、拓展職能，為公眾參與檔案事業保駕護航。首先，檔案部門可與志愿服務個人及組織建立長期的合作關系。如可借鑒北京昌平區檔案館的工作思路，以志愿服務的形式號召大學生參與到檔案工作中。大學生通過培訓考核后可從事案卷維護、檔案查閱等基礎性工作。

其次，各地檔案部門應積極拓展職能，鼓勵社會公眾積極報名成為一名“檔案員”，建立短期的合作關系。如可設立“暑期數字化工作坊”項目，面向社會公眾招募參與者，公眾首先應進行檔案工作培訓，通過考核后方可協助工作人員開展檔案收集、整理等相關工作。與此同時，檔案部門應對其工作質量進行監管。

最后，檔案部門在檔案收集的過程中，可在官方網站、微信公眾號開辟出專門的“收集”版塊，鼓勵公眾將自己認為有價值的檔案信息上傳到網站或微信公眾平臺，然后檔案部門依據相應的歸檔要求，將具有保存價值的材料進行歸檔，并對具有突出貢獻的單位或個人給予表彰和獎勵。

3 協同治理下的非表面參與

依據階梯理論，告知、咨詢和勸解是象征性參與的方式。告知是指政府把信息通知到參與者并使其了解情況，其僅要求把信息告訴公眾即可，但卻未賦予公眾參與的路徑、空間和權利;咨詢是指政府提供信息并公開聽取參與者的意見，此時公眾的意見就起到了比較關鍵的作用，只有不斷提升社會公眾的素質和水平，使其發表更為準確有效的意見，才能更好地參與到檔案事業中;勸解則要求在公眾與政府之間形成交流互動。

非告知性參與要求拓寬公眾參與路徑、非咨詢性參與要求提高公眾意見的質量、非勸解性參與則要求加強溝通，因此，為避免虛假性參與的出現，就需要借助信息技術拓展公眾參與渠道、提升公眾參與素質水平以及加強公眾與檔案部門的溝通。

3.1 信息技術中的渠道拓展

3.1.1 檔案主管部門應不斷加強和完善公眾參與平臺的建設。為避免“告知”性虛假參與的出現，檔案部門應將拓寬信息發布渠道和公眾參與渠道放到關鍵位置去考量，其實現方式之一就是建設和完善公眾參與平臺。在現有的全國檔案查詢利用服務平臺建設的基礎上，檔案部門可對平臺進行升級和改造，將公眾參與版塊嵌入其中。公眾參與版塊可設檔案資訊、任務發布、交流反饋三個模塊，其中檔案資訊模塊應定時推送相關工作動態、檔案相關工作流程及檔案開放目錄，社會公眾可對檔案工作有更深層次的理解和學習。任務發布模塊則應包含技能培訓和承接任務，社會公眾需先進行技能培訓，包括線上學習和線下培訓，通過檔案部門考核后方可承接任務。承接任務分為線上任務與線下任務，線上任務可進行如數字化檔案的整理和檔案信息搜集整理工作，線下任務則可在有關檔案部門內部從事檔案收集、統計、整理等工作。公眾在完成一定時間和任務量后通過考核，將會獲得志愿者或參與者證書及志愿時長、平臺積分等獎勵，其中一定數量的平臺積分可免費兌換各式各樣的檔案文創產品。

3.1.2 檔案部門應抓住“互聯網+檔案”發展的契機，利用互聯網技術拓展公眾參與渠道。社會公眾在了解檔案工作信息的基礎上進行親身體驗，能夠避免“告知”性虛假參與，賦予其充分的空間和權利，實現更深層次的參與。在web2.0到創新2.0過渡的互聯網時代，檔案信息源是社會生活中的每個人。作為數據生產中心的個人，都會在生產生活中或多或少地產生各式各樣的檔案信息。因此，檔案部門可借助計算機網絡技術，打造面向社會公眾開放的“e檔”平臺，個人、家庭和機構都可建立屬于自己的專屬檔案，而且檔案部門應尊重用戶的意見，對涉及個人隱私的檔案信息嚴格保密。公眾可將自己的個人履歷、學習和工作期間的經歷等以文字的形式上傳，從而建立屬于自己的私人“云”檔案。此外，“e檔”平臺還可鼓勵支持家庭、機構等建設自己的專屬檔案。

3.2 素質提升下的高效參與

3.2.1 檔案部門應當加大宣傳力度，提高社會對檔案的認知水平、公眾參與意識和檔案法治意識。只有當社會公眾充分了解檔案工作、明白檔案工作的重要性，才能避免“咨詢”性參與，向檔案部門提出更為準確有效的意見。

首先，檔案部門可利用新聞媒體、網絡等進行宣傳，提高檔案及檔案事業的社會影響力，為檔案事業發展營造出良好的外部環境和輿論氛圍，讓全社會明白檔案工作的重要性。如可扎根于縣級融媒體，利用其影響范圍廣、傳播速度快、可信度更高等特點，借助其加強檔案宣傳工作，將檔案宣傳工作覆蓋到基層，提升社會公眾對檔案的認知水平和參與意識。再如檔案部門可開展“黨史檔案人人講”系列活動，通過新聞媒體以及各類平臺進行宣傳，制作專題活動欄目，將線上參與和線下參與相結合，邀請社會公眾在學習黨史檔案的過程中，借助線上錄制視頻和線下現場演講的方式，講述自己對于檔案的體驗及理解，讓社會公眾能更全面細致地了解檔案事業，對于其中表現優異的公眾應進行獎勵。

其次，可借鑒美國一年一度的檔案周或檔案月活動和“英國當地的檔案館以及家庭文件中心等相關單位共同舉辦的各項展覽”，[5]通過豐富多彩的宣傳方式，吸引社會公眾對檔案工作的關注，向社會展現檔案在歷史記憶的傳承和服務經濟社會發展中的作用，使社會公眾在重視檔案的氛圍中不斷提高檔案認知水平。

最后，檔案部門應不斷加強檔案法制宣傳，提高檔案法治意識。《規劃》中要求“制定和實施全國檔案‘八五’普法規劃，加強檔案法治宣傳”，[6]因此檔案部門不僅要加強自身的檔案法治教育，而且還要經常性地開展檔案普法教育，讓公眾樹立起檔案法治“底線”觀念，使其在參與檔案事業的過程中嚴守檔案管理規范、保守檔案秘密。

3.2.1 檔案部門應提升公眾參與的質量和水平。“公眾只有對檔案專業知識進行深入了解，才能更加理性地參與到檔案事務中，有效發揮參與主體的作用。”[7]

首先，檔案部門應對檔案專業知識進行科普，如可制作一些科普性的讀物或視頻，幫助社會公眾了解檔案專業知識;其次，檔案部門應提供檔案專業知識培訓，如可借助公益講座和檔案專題展覽，傳授檔案專業知識，讓公眾了解檔案相關理論知識和流程規范，為公眾的參與保駕護航;最后，檔案部門應創新性地邀請社會公眾體驗檔案工作，如可邀請社會公眾體驗檔案托裱、紙張去污、檔案去酸等工作，以期加深其對檔案工作的理解和認知。因此，針對有關部門官方網站門戶設置的意見反饋區，公眾都可根據自己的想法對檔案工作提出自己的建議，但事實證明往往經過培訓的公眾更能提出有效、準確的建議。

3.3 雙向流動下的交互溝通。相對于告知和咨詢，此階段的勸解中要求政府和公眾之間破除單項交流，使公眾有機會對規劃產生影響，與政府之間形成“雙向”的交流互動。《規劃》中將“堅持人民立場”“提供優質高效服務”“檔案隊伍素質更加優良”[8]等都放到關鍵位置去考慮，因此，為了破除表面參與，更好地回應和解決公眾在參與檔案事業中出現的問題，檔案部門應在提升工作人員素質的前提下，及時對公眾的反饋作出高質量的回應，以期改變檔案部門與公眾之間的“單向交流”，從而更好地引導公眾參與到檔案事業中，實現檔案部門與社會公眾之間的“雙向溝通”。

一方面，檔案部門應提高工作人員的素質。此階段的“勸解”性參與在一定程度上可賦予社會公眾更多的自由空間，但其在本質上仍屬于虛假性參與，為實現更深層次的公眾參與，就應將檔案工作人員素質的提高放到關鍵位置去考量。首先，檔案部門不僅應注重工作人員專業技能的提高和服務意識的培養，而且應提升工作人員的文化素養和信息素養，以期更好地引導公眾參與到檔案事業中。檔案工作是一項服務性工作，但當前部分工作人員的綜合素質不高、服務意識不強，[9]一定程度上降低了公眾參與檔案事業的欲望，甚至會給社會公眾留下不好印象。只有工作人員自身素質得到提升，才能更好地回應和解決公眾在參與檔案事業中出現的問題。其次，檔案部門應不斷拓寬人才培養渠道。其一，應強化繼續教育，在新時代背景下提高檔案工作人員的綜合素質。檔案部門應支持和鼓勵工作人員參加繼續教育培訓班，補習檔案相關基礎知識與技能，包括線上和線下培訓課程。其二，各地檔案部門可加強與本區域高等學校的合作，與高等學校聯合開設檔案人才培訓基地，服務于本地區檔案事業的發展。最后，檔案部門還應注重工作人員社會意識的培養。如以“國家檔案局”微信公眾平臺為例，其設立了“信息發布”“蘭臺說史”“生活檔案”“檔案服務”等欄目，從不同的角度講述檔案、宣傳檔案。在運營和維護微信公眾平臺的過程中，其工作人員會主動去了解社會公眾的需求和閱讀習慣，在潛移默化中社會意識就得到了提升，拉近了與公眾的距離，促進了檔案部門和社會公眾之間的溝通交流。

另一方面，檔案部門應將社會公眾意見的反饋放到關鍵位置去考量。為達成與社會公眾之間“雙向溝通”的目標，檔案部門應充分聽取和尊重社會公眾的意見與反饋。如以楊浦區檔案局為例，其深入基層“點對點”“面對面”聽取社會公眾意見反饋，同時利用網站、微信公眾號等平臺“鍵對鍵”聽取社會各界對檔案工作的意見。因此，檔案部門在制定相關政策前，首先應向社會公眾廣泛征求意見，并結合社會公眾的合理建議與反饋，不斷地改進自身工作;其次在制定政策時，也應就與公眾息息相關的事宜進行意見的征詢;最后，當政策落地實施之后，檔案部門應設置留言反饋區和熱線電話，鼓勵公眾對政策實施中出現的不足進行反饋。除此之外，為了聽取各社會群體的利益訴求，真正反映民意，檔案部門還應開展公眾聽證會。如在調整檔案查閱利用許可事項的問題上，檔案部門都應通知社會公眾并邀請有關各方代表參與聽證會，充分聽取并尊重社會各方的意見和看法，發揮公眾參與在檔案事業中的重要作用。

4 共同決策下的深層次參與

依據階梯理論，第三階段包含合作、授權和公眾控制三個階梯，屬于較為深度的公眾參與。合作關系是市民權利的組成部分，分級參與下的共同協作則是合作關系的具體表現形式。相對于常規的合作，此階段的“合作關系”旨在讓不同技能層次的社會公眾能夠共同參與到檔案事業中，在檔案工作中承擔差異化的工作，提升公眾參與合作模式的深度和廣度。授權作為市民權利的一種形式，逐漸發展為公眾的代理權利。相較于公眾之間的合作性參與，代理權利則賦予公眾尤其是各行業的專門人才以更多的權利和自由。授權是指將檔案基礎工作如檔案收集、整理、開發利用等交給社會公眾去完成，取代傳統工作條條框框的約束，賦予公眾在檔案工作中更大的自由。整體而言，參與者在知情權得到保障的情況下全程參與其中、發表看法，就參與內容與政府共同決策，屬于共同決策下的深層次參與。

4.1 分級參與下的共同協作。一方面，公眾能夠更深層次地參與到檔案事業中。當前，國外在公眾參與檔案工作方面的實踐較為豐富，如英國的檔案志愿者和美國公民檔案員項目，其充分調動了公眾積極性，公眾可參與檔案收集、整理、加工等工作，業已取得良好效果。為避免象征主義下的虛假參與，檔案部門應當讓不同層次的社會公眾都能參與到檔案事業中，如普通公眾可在學習檔案技能后，從事檔案整理、保管等基礎性工作;社會團體可利用自身的組織優勢，協助檔案部門開展檔案宣傳、開發利用等工作;離退休檔案工作者可憑借自身的專業技能優勢協助檔案部門開展檔案鑒定、編研、提供利用等工作;檔案智庫的建設可為決策機關提供智力信息支持，[10]《規劃》中十分重視檔案事業發展戰略智庫的建設，檔案專家學者、科研機構等作為檔案學術研究的骨干力量，可作為檔案部門的智庫為檔案事業的創新發展提供科學的理論支撐和決策咨詢。如國家檔案局通過各級檔案部門逐級推薦和領導小組評審，建立起了檔案專家和領軍人才庫。此外，各省市檔案部門也逐步建立了檔案專家庫，如河南省檔案局實施了河南省檔案專業“十百千”人才工程，建立起相應的檔案專家庫，為河南省檔案事業的發展提供了智力支撐。

另一方面，公眾能更全面地參與到檔案工作中。檔案部門應創新公眾參與的形式，豐富公眾參與的內容。如可借鑒以絲綢檔案為主題的檔案知識普及類實景解謎游戲——《第7檔案室》，其借助娛樂化的形式并融入絲綢檔案知識元素，創新性地讓社會公眾在書中了解絲綢檔案知識的基礎上，感受檔案文化的魅力。此外，檔案主管部門還可組織開展檔案知識競賽活動，由國家檔案局統一制定題目，設立專業賽道和非專業賽道，鼓勵普通社會公眾和檔案工作者積極參與其中，并為成績優異的個人頒發證書和獎金。

4.2 縱深發展下的代理權利。第一，檔案部門應鼓勵和支持跨學科人才的參與，“授權”性參與鼓勵、支持和引導公眾更深層次地參與到檔案事業中。在某些專業性較強的工作領域中，都會或多或少產生各種載體形態的檔案，檔案部門已經形成了一套較為成熟的專門檔案管理模式，但由于專門檔案的內容具有較強的專業性、技術性和實效性，工作人員普遍缺乏對其準確把握，很難實現深度的開發利用，不利于其現實效用的發揮。因此，為對專門檔案進行深度開發利用，檔案部門應加強跨學科人才參與體系建設，給予相應專業人才更多的信任和代理權利。一方面，檔案部門可引導有多元化知識結構的人才參與到檔案事業中，可為相應人才提供工作場地，輔以激勵措施，充分發揮相應專業人才技能、專業、資源等優勢，深入挖掘相應類型專門檔案的內容，產出相應的檔案編研成果，提高專門檔案的利用率。另一方面，檔案部門可鼓勵相應專業人才在深入挖掘檔案內容的基礎上，設計開發出相應的檔案文創產品。專業人才按照相應的貢獻，可與檔案部門共享文創產品知識產權及相應的收益。

第二，檔案部門應鼓勵、引導社會力量參與到檔案事業的科研領域中。《規劃》中提出要鼓勵社會資金向檔案科研項目領域投入。“授權”社會資金進入檔案科研領域，一定程度上賦予了社會公眾更多的參與空間。首先，社會公眾可與檔案學者或檔案工作者聯合申報各級檔案科技項目并展開研究。在此過程中，社會力量可提供相應的資金、場地、設備等。其次，相應有資質的企業可出資申請教育部產學研項目，并制定相應產學研項目實施計劃，檔案學專業教師和檔案工作者都可向企業申請項目并獲得資金支持。最后，社會力量可資助檔案學專業教師和檔案局專職科研人員展開相應的研究。在這個過程中，社會力量可以獲得科研成果相應的知識產權，以及相應的科研成果的技術、設備等效益的分紅。

4.3 合理引導下的公眾控制。深層次參與并不是簡單的權利賦予，而是為了更好地激發公眾參與的積極性，實現共贏互進，從而促進檔案事業的發展。在階梯理論中，此階段的“公眾控制”要求政府在某些問題上與公眾和團體共同決策，充分賦予公眾自由空間，實現真正意義上的公眾參與。為實現檔案部門與社會公眾之間的溝通協調，檔案部門應支持成立“檔案協會”。檔案協會應是在黨領導下有意愿參與到檔案事業中的公眾和單位自愿結成的公益性、民間性、團體性組織，可協助開展檔案收集、檔案數字化和整理編目等相關工作，并接受相關檔案部門的指導與監督。檔案部門可為檔案協會提供工作場地和基礎設施，指導檔案協會制定相關工作標準并對公眾參與者進行工作技能的培訓。

檔案協會應當通過檔案主管部門的資格審查，方能參與到檔案部門的相關工作中，其職能的發揮主要包括以下三個方面：第一，檔案協會可在檔案部門與自愿參加檔案事業的個人或組織之間構建起合作的橋梁;第二，檔案協會可協助檔案部門組織開展技能培訓、知識講座及檔案整理等工作;第三，檔案協會可為檔案部門提供工作協助、業務輔助等基礎事務。

通常來說，公眾參與檔案事業的動機包括興趣、利益與情感三個要素，其中興趣是影響公眾參與最直觀的因素，檔案協會應聯合檔案部門加強宣傳工作，培養公眾對參與檔案事業的興趣;此外，檔案協會需充分平衡公眾參與度與利益回報兩者之間的關系，如可建立激勵公眾參與檔案工作的長效機制，按照“多勞多得”的原則，使公眾在獲得實質性回報后全身心地投入到檔案工作中。與此同時，檔案協會也應適當賦予公眾更多的權利與自由。公眾參與者通過技能培訓與考核后，在遵照工作流程規范的前提下，可接觸到更多的檔案材料與工作。

社會公眾參與檔案事業是檔案工作未來發展的大勢所趨，也是新《檔案法》和《“十四五”全國檔案事業發展規劃》的要求。但透過階梯理論的視角可以看到，當前我國公眾參與檔案事業存在法規保障的缺失、參與渠道的匱乏、參與積極性較低等問題。因此，未來亟須從國家、社會和個人層面出發，提出建立和完善公眾參與的法規制度、借助多種形式拓寬公眾參與渠道、豐富參與內容激發參與積極性等前瞻性策略，以期全面推進“十四五”時期檔案治理體系建設，實現檔案事業的創新性發展。

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