進城落戶農戶宅基地流轉研究
——以貴陽市為例

曾麗娟，韓佩松，韓德軍

(1.中共貴州省委黨校，貴州 貴陽 550025；2.貴州財經大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025)

隨著工業化和城鎮化的不斷推進，我國農村人口不斷向城鎮轉移，但農村宅基地總面積不減反增，“一戶多宅”“占用耕地建房”“建新不拆舊”等現象在廣大農村地區十分普遍，宅基地閑置率不斷上升。統計數據表明，2021年，我國城鎮常住人口的比率為64.72%，但農村建設用地面積卻是城鎮建設用地的2倍多，其中閑置宅基地面積總量超過666.67萬公頃[1]。為盤活農村宅基地資產，提高土地利用率，增加農戶財產性收入，2015年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出，探索進城落戶農戶在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地；2018年，中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，探索農村宅基地“三權分置”改革，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權，顯化宅基地財產功能價值。可見，現階段創新宅基地使用權流轉制度，推動城鄉要素雙向流動，保障農戶宅基地用益物權，提高土地利用效率，實現城鄉融合發展，已成為我國政府和學術界關注的重要課題。

隨著宅基地“三權分置”的提出，學者們圍繞宅基地“三權分置”制度的落實和實現形式展開了討論：房建恩在分析宅基地各項功能的基礎上，充分論證了宅基地“三權分置”改革是實現閑置宅基地盤活利用、農民增收以及推動城鄉建設用地市場和發展的重要支撐，并提出了如何落實宅基地所有權、保障宅基地資格權和盤活利用宅基地使用權的實現路徑[2]；王亞星基于典型案例村莊的資源異質性分析了宅基地“三權分置”的實現形式[3]；郭恩澤等從發揮產權功能的角度，提出通過提升復合型產權機制來促進宅基地“三權分置”的有效實現[4]。對于進城落戶農戶這一特殊群體，基于宅基地“三權分置”制度，對宅基地的流轉進行研究，有助于推動貴州閑置宅基地的治理。

一、進城落戶農戶宅基地流轉現狀調研概況

課題組于2022年1月對貴陽市息烽縣、修文縣、開陽縣開展走訪調研。調研過程中采取半結構訪談法與實地觀察法，對各縣農業農村局負責宅基地制度改革的工作人員進行深入訪談，到改革村莊進行實地調查，詳細了解貴陽市三縣現階段進城落戶農戶宅基地的利用現狀、流轉模式及成效，獲取宅基地在流轉過程中存在的困境和局限，繼而提出相關對策建議。受訪人員情況見表1。

二、貴陽市進城落戶農戶宅基地流轉現狀

(一)貴陽市進城落戶農戶宅基地閑置現狀

1.完全閑置型

因在城鎮創業或務工，舉家進城并落戶定居在城鎮，生產生活已全部在城鎮進行，農村的宅基地地上建筑年久失修，完全閑置兩年及以上，這種類型的宅基地被稱為完全閑置型。

XF01:據摸底情況來看，息烽縣大約有6 000多戶農戶已經進城落戶，現階段我縣閑置宅基地共有1 654宗，很大部分是由于農戶進城落戶所致。

KY01：由于進城落戶導致的宅基地完全閑置數量不算多，大約每村會有7—10戶，每個村的具體情況也有差異。

XW01：現在正處于摸排階段，具體閑置情況還沒有統計出來，但進城落戶農戶的宅基地閑置情況很普遍。

2.間斷閑置型

進城落戶農戶對農村宅基地進行了翻修或重建，因親朋好友家里有事或逢年過節回到農村宅基地居住而形成的宅基地間斷性閑置。

XF01：很多已經在城鎮定居的農戶依然會翻新農村宅基地，出現很多空著的大房子。

KY01：已經進城落戶的農戶回村翻新宅基地是因為思鄉之情，總覺得村里是他們的根，有事回來能有個地方住是一件幸福的事。

XW01：一般區位條件較好、村莊發展較好的村，戶口遷到城鎮的農戶會翻修農村宅基地，一是寄托思鄉之情，二是覺得宅基地有價值。

3.部分閑置型

部分進城落戶農戶的父母戶籍未遷走，生產生活的絕大部分時間仍然在農村，進城落戶子女有時會回到農村與父母團聚，由此造成宅基地部分閑置。

XF01：很多老年人習慣了農村的生活，在城市生活短時間可以，但時間長了不習慣，所以一些房子平時只有老人居住，XF縣宅基地部分閑置數為10 259宗。

XW02：現在信息通訊比較便利，老人與進城落戶子女以及孫兒可以通過視頻的方式見面，再加上交通較方便，有什么事開車很快就能過來，所以很多老人會選擇居住在村里，部分閑置的情況比較普遍。

(二)貴陽市進城落戶農戶宅基地流轉的做法及成效

1.依托資源稟賦出租宅基地及地上建筑

根據宅基地所處村莊的區位、資源稟賦、交通條件等，因地制宜地將宅基地出租給其他經營主體發展鄉村旅游、民宿產業、休閑養老等新型產業，通過流轉的方式充分利用閑置宅基地，使宅基地得到再利用，挖掘土地潛能，以產業帶動經濟發展，提升土地利用效率，增加進城落戶農戶收入。

案例1：XW縣某村，靠近景區，且村里擁有紅色資源(紅軍路過該村)，村里的人流量比較大。上任村支書就如何盤活村里因農戶進城落戶后留下的閑置宅基地來發展旅游及民宿產業，以留住游客進行了思考。他發現一些游客有意愿租用老宅，但老宅的住宿環境較差，且有些老人居住在老宅內，他便組織部分村民集中搬遷至村委會附近的一塊集體建設用地上所擬建的房屋中(住房的所有權、使用權均屬于村集體經濟組織)居住，保留其原有宅基地。與村民溝通后，對老宅進行裝修，由村集體經濟組織統一管理，將老宅改造成民宿租用給游客，收入歸村民所有(后續會分配一定份額的利潤給村集體作為管理費)。這種方式將進城落戶農戶閑置的宅基地進行了再利用。

該村依托旅游資源和紅色資源，保留農戶進城落戶后留下的宅基地原貌，進行內部改造，統一由村集體經濟組織出租給游客。這種方式對進城落戶農戶的宅基地進行了充分利用，發揮了閑置宅基地的財產屬性，提升了農戶收入。

案例2：XW縣某村，距離縣城較近，且周邊有幾個大企業，想來這里租房的人比較多。周邊企業務工的農民為了工作方便及降低住房費用，往往會選擇到該村租用相對實惠的農房居住；一些來自重慶、武漢、北京等地的外地中老年人(50—70歲)會組團到這里避暑、養老，一般一個團體大約10—20人，暑期可以達到200人左右。基于此，村集體發揮了“橋梁”和“紐帶”的作用，將需要租房的主體介紹給進城落戶的農戶，租用他們閑置的農房。

該村依托區位優勢，村集體作為“橋梁”和“紐帶”，將需求主體介紹給進城落戶的農戶，顯化了宅基地的財產價值。

2.為供需雙方搭建平臺

政府通過建設微信小程序、APP等平臺，為需要租用宅基地的主體與進城落戶農戶搭建了“橋梁”，促使信息的對稱和通暢，使得進城落戶農戶的宅基地得以有效利用。

XF01：我們縣建立的“農村產權綜合服務”微信小程序平臺于2022年1月開始運行，搭建線上交易平臺。已進城落戶的農戶通過申請，相關部門進行資格審查后便可將其宅基地相關信息上傳到平臺，需要租用的使用主體可以通過這個平臺很便捷地找到他們需求的農房，而進城落戶的農戶不用回村，就可以與需求方建立聯系，實現雙方的有效對接。

運用網絡數字手段建立平臺，可以實現供需雙方的有效聯結，既能節省供需雙方低效的尋覓時間，又能提升進城落戶農戶宅基地的利用率，增加額外收入。

3.合作建房

合作建房指的是城鎮有資本有需求的主體與進城落戶農戶之間協商達成一致，由城鎮居民出資，進城落戶農戶出宅基地的方式，將已經閑置破舊的宅基地進行重建或翻新，城鎮居民享有一定時間居住權的方式。

XF03：我們村的區位條件較好，環境優美，有城鎮居民想在這里體驗農村生活，呼吸新鮮空氣，他們與進城落戶農戶之間協商后，出錢對農戶的宅基地進行改造，與農戶簽訂協議居住一段時間。

合作建房的方式是對資金和資源的整合，將城市資本引入農村，同時也合理利用進城落戶農戶的宅基地，達到雙贏的效果。

4.宅基地入股

宅基地入股是進城落戶農戶將宅基地進行量化處理，將其價值量化后作為股份進行市場化交易的一種商業化流轉方式，以確定股權的形式來獲取依法分配紅利的行為。

案例3：KY縣結合地方實際，將幾個資源稟賦較好的村打造成“622+1”模式的樣板村。具體做法是基于利益聯動機制，通過市場引入社會資本注入，投資資金對因進城落戶遺留下的閑置宅基地進行改造，由平臺公司對改造項目進行策劃、設計及運營，按照社會投資方60%、農戶20%、平臺公司20%的比例進行利潤分紅。其中，因宅基地所有權歸屬村集體經濟組織，平臺公司將所得利潤的10%分給村集體經濟組織(即20%里的2%)。2017年下半年“水東鄉舍”(民宿)實施以來，130余戶擁有閑置宅基地的農戶入股，社會投資人80余個，入股資金2 800余萬元，已成功改造房屋43棟180余間，農戶收益超過1.3萬元/年。

“622+1”模式是基于農村“三變改革”(讓資源變資產、資金變股金、農民變股東)的實踐經驗，結合地方優勢與特色，引入城市資本及專業管理團隊，以資本、資產及技術入股的方式，在利益聯動機制下盤活進城落戶農戶的宅基地。

(三)貴陽市進城落戶農戶宅基地流轉現實困境

盡管各地方政府出臺相關辦法，探索進城落戶農戶宅基地利用方式，在不同程度上取得了一些成效，但總體而言，宅基地使用權流轉仍然面臨諸多困境。

1.確權工作推進緩慢

房地一體確權是保證宅基地得以順利流轉的前提。調研發現，三個縣的確權工作推進比較緩慢。其原因有三：一是確權頒證前期需要厘清權屬問題。很多農戶的宅基地由于歷史原因，存在很多糾紛需要調解和認定。二是資金來源問題。確權頒證需要請專業公司對宅基地及房屋進行測量和認定，當地政府或村集體經濟實力不足，村民也不愿自己出資進行確權。三是農戶認知局限。很多農戶沒有意識到確權的重要性，自認為宅基地是他本人所有，確權與否沒有太大區別。

2.宅基地流轉效果區域差異較大

對于地理區位、資源稟賦、交通條件較好的村，人流量較大，對宅基地需求旺盛，但這些村莊畢竟只占很少一部分。大多數村莊的地理區位、資源稟賦、交通條件沒有優勢，也就沒有流轉對象，勢必會造成宅基地盤活困難，閑置情況比較嚴重。

3.私下流轉問題嚴重

現階段很多地方政府對于進城落戶農戶宅基地流轉處于探索階段，只有一部分村集體經濟組織開始監管并執行了較為規范的流轉流程。出于歷史原因、所有權虛化等情況，很多農戶自行私下將宅基地流轉給其他人，產生的矛盾糾紛較多，在一定程度上影響了宅基地使用權規范流轉的進程。

三、進一步推進貴陽市進城落戶農戶宅基地流轉的對策建議

(一)提高進城落戶農戶的流轉意愿，搭建農村宅基地流轉交易平臺

進城落戶農戶的流轉意愿低是農村宅基地流轉困境的原因之一。這一部分人不愿意流轉，往往是因為“鄉愁”或者想給自己留一條“退路”，這種故土情結使進城落戶農戶還保留著“回農村養老”的想法。在鄉村振興背景下，農戶的政策意識不強，意識不到自己是鄉村振興的主體，再加上大多數農戶文化素質水平低等局限性，并不能正確認識宅基地流轉。此外，部分進城落戶農戶不能享受與城市居民同等的福利待遇，使他們對城市沒有歸屬感，無論是從思想層面還是生活保障方面都沒有完成由“農民”向“市民”的轉變。因此，這部分進城落戶農戶的流轉意愿較低，導致了農村大量資源閑置，這不符合鄉村振興戰略的要求，也不利于城鄉融合發展。

提高進城落戶農戶的流轉意愿，首先要提高進城落戶農戶的公共服務水平，完善社會保障體系，讓福利待遇不受戶籍的限制，享受與城市居民同等的公共服務，保障進城落戶農戶的就業、醫療衛生、住房及子女上學等問題。其次要提高進城落戶農戶的自主性意識，通過大眾媒體以及適當的線下宣傳，提高他們對國家政策和戰略的警覺性，讓農戶認識到自己在社會發展和國家發展中占據的重要地位，自覺為推動鄉村振興貢獻力量。農民自主性意識的轉變，有助于農村閑置宅基地資源的價值實現。

當今社會已經進入信息時代，鄉村基礎網絡設施配置逐步完善，實現了村村通網絡，進入了大數據時代，這為農村宅基地流轉線上交易平臺打下了基礎。“共享經濟”與區塊鏈技術的融合，重構了鄉村產業經濟的發展模式[5]。農村宅基地流轉網絡平臺的建設可以整合相關資源，實現資源的共享和互補，同時推動城鄉一體的土地流轉市場的建立。例如，貴陽市息烽縣建立了一個“農村產權綜合服務”的微信小程序平臺，2022年1月開始運行，通過網絡平臺搭建來進行線上交易。搭建農村宅基地流轉網絡平臺具有可行性，只是現在還處于初步探索階段。這種交易方式對于農村宅基地流轉是一種新的突破，也是適應社會發展的產物。在宅基地流轉范圍擴大的前提下，政府和相關部門應大力支持網絡交易平臺的建設，使其越來越具有普遍性，使農村宅基地流轉的交易市場不受時間和空間的限制。對有資格流轉農村宅基地的需求主體和進城落戶的供給主體來說，這是一個彼此雙贏的平臺，平臺為構建農村宅基地流轉機制與市場經濟的全新組合提供了機遇。

(二)擴大農村宅基地流轉范圍，探索多樣化的農村宅基地流轉模式

城鄉融合背景下，越來越多的農戶進城務工、進城落戶。這一現象導致的農村閑置宅基地是一種資源浪費，盤活這一資源成為農村宅基地制度改革的目標。而現行的宅基地流轉范圍僅限于在同一村集體組織內進行流轉，這大大降低了農村宅基地的流轉效率，既損害了農民的利益，也阻礙了社會資本的進入，不能達到盤活農村閑置宅基地的目標。市場交易的本質在于產權轉讓，產權主體自由行使轉讓權是市場機制發揮作用的基礎。因此，擴大農村宅基地的流轉范圍勢在必行[6]。流轉主體范圍擴大，可以增強農村宅基地自由流轉的程度，提升宅基地的利用效率。

從貴陽市三個縣的調研情況來看，進城落戶農戶宅基地流轉的意愿較高。如果這部分農戶的閑置宅基地得以成功流轉，他們將增加一筆額外的收入，也可提升其在城市落腳的穩定性。目前，農村宅基地流轉市場不活躍，同一村集體組織內的農戶流轉他人宅基地的意愿相對較低，農村本身正在出現“空心化”現象，因此，在同一村集體組織內對于農村閑置宅基地的需求主體較少，沒有形成市場。在“空心化”比較嚴重的地區，農戶既有流轉的意愿，也有流轉的需求，這就形成了農村宅基地流轉市場出現供大于求的局面。面對這種情況，可以由村集體經濟組織統一回購進城落戶農戶愿意流轉的閑置宅基地，再通過市場配置將宅基地有償調劑給同一村集體組織內成員，或當地有需求的其他村民、城市居民有償使用，也就是不僅在同一村集體組織內流轉，也可以在集體組織外流轉。逐步放開農村宅基地的流轉主體范圍，既能滿足市場的需要，還能增加進城落戶農戶的財產性收入。

針對農村不同閑置宅基地的現實情況，因地制宜地制定流轉模式。從對農村宅基地的流轉模式研究中可以看出，在不同的地理位置、經濟水平、人文風俗的背景下，各地的流轉模式存在差異。貴陽市修文縣的某村靠近景區，依托紅色資源、旅游資源出租宅基地及地上建筑給其他主體發展鄉村旅游、民宿產業、休閑養老等新型產業，以產業帶動經濟發展。該村靠近縣城，且周邊企業里的員工有住房需求，村集體作為“橋梁”和“紐帶”將需求主體介紹給進城落戶的農戶，盤活農村閑置宅基地。息烽縣宅基地的流轉模式較為新穎，政府為宅基地的供需主體建立相關平臺，這種線上交易的方式大大節省了時間和成本。開陽縣結合地方實際，幾個資源稟賦較好的村利用宅基地入股的模式將農村閑置宅基地進行量化處理，這是將其價值量化后作為股份進行市場化交易的一種商業化流轉方式。宅基地入股的流轉模式只會發生在少部分地區，如城中村和城市近郊宅基地，對絕大多數遠郊宅基地尤其是復耕的宅基地并不適用，不具有普適性。

不同地方對農村閑置宅基地的流轉模式存在差異。地方政府可以在不觸動法律和政策的前提下，設計出符合實際的宅基地流轉模式。在“空心化”比較嚴重的偏遠農村地區，主要采取“政府主導+農戶響應”模式，整合偏遠地區農村土地資源，統一進行流轉，也可以進行有償收購或置換予以復墾。在靠近城區、工業區、旅游景點的村莊，則可采用“市場刺激+農戶響應”模式。因此，盤活農村閑置宅基地要探索多樣化的流轉模式，因地制宜地靈活創新流轉模式。

(三)健全宅基地確權登記制度，完善宅基地流轉的相關法律制度

房地一體確權是保證宅基地得以順利流轉的前提，我國相關法律并沒有強制要求對農村宅基地使用權進行登記，但從物權法的相關制度上，不進行確權登記而流轉宅基地后，隨著時間的推移對宅基地使用權轉出者利益的保障將弱化，相關利益可能受損。宅基地使用權的登記制度是為了對登記權利人進行依法保護。從三個縣調研的情況來看，確權工作推進緩慢，一是因為確權頒證需要資金來源，二是因為農戶認知局限。這說明宅基地使用權登記應該在政府及相關部門的主導下進行，宣傳宅基地使用權登記的重要性，增加宅基地使用權登記的財政投入。

進一步明確宅基地在法律上的使用權范圍。宅基地使用權作為用益物權之一，可以在法律允許的范圍內實行轉讓、抵押以及租賃等各項權利。但由于宅基地主要的功能就是保障農戶的居住權，這就喪失了其商品屬性，在法律層面上僅限于對純宅基地的使用權上，如果有房屋存在，宅基地使用權流轉卻沒有進一步的規定。因此，為了避免鉆法律漏洞的人借此炒地皮或者用作其他商業用途的行為出現，相關部門一定要嚴格審查，這樣才能發揮流轉的積極作用[7]。由于流轉流程沒有得到規范，很多進城落戶農戶的宅基地出現了私下交易現象，產生的矛盾糾紛較多，影響了宅基地使用權規范流轉的進程。因此，還需進一步探索規范宅基地使用權流轉的問題。

隨著城市化進程的不斷深入，針對農村宅基地的一些政策、規定相繼出臺，體現了政府對農村宅基地的高度關注，希望能在盤活農村閑置宅基地的同時又保護農戶的權益，防止農村農用地的流失。因此，要從法律上明確農村宅基地流轉的每一個環節，讓農村宅基地的流轉有法可依，讓農戶的利益訴求有法可依：在農民個人層面,要完善宅基地流轉限制制度和宅基地轉讓費提取制度；在集體經濟組織層面，要完善宅基地初始分配制度、宅基地流轉審核制度及宅基地轉讓費管理制度；在政府管理部門層面，要健全農村社會保障體系，落實國土空間用途管制制度，完善流轉市場監管制度。