加快推進東北經濟一體化進程的對策研究

趙球 張文燁 朱學莉 程苗松

〔內容提要〕加快推進東北經濟一體化有助于補齊長期拖累東北發展的短板，實現區域經濟的統一布局和生產配置。東北地區雄厚的基礎設施優勢和國家政策的支持為東北地區區域協作提供了良好的條件。本文從產業一體化、城市群間的分工協作、面向東北亞開放和區域協調機制等方面提出了推進東北經濟一體化的政策建議。

〔關鍵詞〕一體化 東北振興 區域協調機制 對外開放

當前，在經濟全球化遭遇逆流、世界進入動蕩變革期的特定背景下，在國內國際雙循環的新發展格局中，東北需要通過進一步整合資源實現比較優勢的高質量互補，在深度分工協作中推動產業的高標準升級和經濟結構的全面轉型，實現區域經濟的高度一體化，進而為東北全面振興、全方位振興奠定堅實的經濟基礎。

一、加快推進東北經濟一體化的重要意義

（一）東北經濟一體化有利于“補短板”“強弱項”

長期以來，東北存在一定程度“條塊分割”的現象，加之計劃經濟體制的諸多“遺痕”，決定了這里“被動等靠”“封閉發展”“小富即安”的保守思想還有相當市場，潛移默化地影響到這里某些地方的發展視野、發展思路、發展戰略；東北區域層面規劃及其實施機制尚不健全，使得東北區域經濟結構戰略調整，成為若干空間狹小、資源受限的行政板塊結構調整的機械匯總，以致東北全局的經濟轉型升級長期不見根本性起色；東北區域層面組織協調機制缺失，使得地方的諸多改革事項不得不以現行的“體制劃分”“板塊邊界”為限，以致東北的體制機制創新“熱度”總是比國內東部板塊差一截。而新時代的東北經濟一體化，將有助于補齊、強化這些長期拖累東北發展的短板、弱項，使東北“輕裝上陣”，步入高質量發展的快車道。

（二）東北經濟一體化有利于“鍛長板”“增優勢”

在市場化改革大潮的洗禮下，東北老工業基地在國內的相對實力持續滑落，突出表現為，一批原有的國內“排頭兵”企業因缺少跨行政區、跨體制乃至跨國的“脫胎換骨”式改革重組，開始持續淡出國內“領軍”行列，個別企業甚至滑向破產倒閉；一批具有明顯比較優勢產業的龍頭企業又表現為“各自為戰”。例如，長春、沈陽、哈爾濱都建有相對完整的汽車制造體系，但都互不相干、自成體系、品牌眾多，不過未來的“電動汽車”研發方向高度相似；一些重大整機裝備產品的產業鏈、供應鏈的大部分環節流落在東北區域之外，以致相關產業對東北的帶動作用十分有限。而新時代的東北經濟一體化，至少可以通過東北“區域尺度”的體制機制創新、資本運作，使生產要素有效聚集于領軍企業、優勢產業；通過地區間的專業化生產和分工協作，實現區域經濟的統一布局和生產配置，進而使得區域內產業結構合理化，產業的整體競爭力得以提升。

（三）東北經濟一體化有利于兼容并蓄、開放發展

東北地區開放程度長期以來低于全國平均水平，也低于東北地區在全國的經濟地位，這構成了對東北經濟發展的嚴重制約，也對東北地區產業結構調整、體制機制改革帶來嚴重困難。面對中央提出的“東北地區要打造外開放新前沿”的要求，東北地區利用與東北亞更加接近的地緣條件，搭建國內市場與東北亞市場連接的橋梁，是擴大東北地區對外開放工作的有效路徑。新時代的東北經濟一體化，可以通過統籌利用東北的港口、自貿區等優勢條件和出口渠道，形成地區間的目標導向合力，在對接東北亞的過程中發揮東北地區的重要作用。

二、東北經濟一體化的基本背景

（一）東北經濟一體化的有利因素

一是共同的地域空間和雄厚的基礎設施優勢是東北經濟一體化的基礎和條件。東北地區是一個相對獨立的自然區，擁有較長的國境線和海岸線。東北三省在緯度、氣候等自然環境方面比較相似，方言、生活習俗、地域文化等方面認同度較高，人才、技術等方面互補性與合作可能性較強，為東北區域經濟一體化的發展奠定了很好的基礎。東北地區交通網絡基礎設施齊全，目前已形成了由鐵路、公路、水運、民航和管道等方式構成的綜合區域交通體系。隨著近年來投資力度的加大，東北地區的基礎設施建設進一步完善。東北地區雄厚的基礎設施優勢將為東北經濟一體化提供先行條件。

二是國家政策支持是東北經濟一體化最堅實的保障。國家高度重視東北經濟一體化。早在2007年，國家發改委發布的《東北地區振興規劃》提出，要“建立區域協調互動機制”“推動區域合作，促進協調發展”；2009年，《關于進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》（國發〔2009〕33號）提出，“深化省區協作，推動區域經濟一體化發展”“建立東北地區四省（區）行政首長協商機制”；2016年，《中共中央國務院關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》（中發〔2016〕7號）提出，“深化東北地區內部合作，完善區域合作與協同發展機制，加快推動東北地區通關一體化”。這些政策的支持為東北地區區域協作提供了良好的歷史機遇。

三是高等教育協同發展的實踐為東北經濟一體化提供了樣板。東北三省一區普通高校開放辦學，著力打造協同發展體系，構建了具有東北特色的高等教育開放辦學新體系、協同育人新機制和協同創新新機制等，為東北經濟一體化提供了參考樣板。東北三省一區高等學校通過建立省際協作機制、校際交流合作機制，實施學生聯合培養、教師互聘、平臺開放、協同創新、國際交流合作項目176個。例如，東北大學與吉林大學、哈爾濱工業大學、哈爾濱工程大學等高校簽署聯合培養本科生合作協議；中國醫科大學聯合三省一區130余家單位組建“東北產科聯盟”，舉辦20余場公益培訓，累計學員1萬余人；東北大學與內蒙古大學圍繞語言資源利用與機器翻譯系統研發，開展協同攻關項目。

（二）東北經濟一體化的不利因素

雖然東北經濟一體化提出時間較長，但受自身的體制性、機制性和結構性矛盾制約，面臨著諸多的困難和挑戰，在現實中推進的速度非常緩慢。

一是區域產業同構、產業布局分散是東北經濟一體化發展的突出矛盾。近幾年，東北地區產業結構有所優化，但產業同構、布局不優的矛盾仍比較突出。例如，遼寧、吉林、黑龍江三省都同時匯集了汽車、石油和化工、造船、航空、機床、風動工具、電線電纜、重礦設備等產業，在黑色金屬礦采選業、食品加工業、醫藥制造業等領域低水平、重復競爭的矛盾仍比較突出。趨同的重點產業發展方向使得有限的資源消耗在產業低水平發展的重復建設中，不僅造成資源的極大浪費，各自為政的發展方式也使得區域產業整體競爭力不高。

二是未形成富有成效的區域性協調機制。東北地區經濟一體化最大的障礙是體制問題，是政府和市場的關系問題，為此，要強化政府間協調，消除區域內市場壁壘。在2009年國家發布文件提出“推動區域經濟一體化發展，建立東北地區四省（區）行政首長協商機制”后，2010年建立“東北四省區合作行政首長聯席會議”機制，但僅持續4年。而自長三角一體化發展上升為國家戰略以來，三省一市共推出實施了69項制度創新，簽署了132個合作協議，建設了67個合作平臺，制定了56項規劃和相關的政策。

三是行政區經濟體制導致資源配置效率低下。東北地區是最早實行、最晚退出、執行計劃經濟體制最徹底的地區，受計劃經濟影響較深。現行的行政區官員考核制度帶來了GDP增速競爭的慣性思維，各地官員把地方GDP增速作為首要目標，在經濟建設和發展中僅考慮短期目標，造成大量的重復投資，導致整體資源配置效率低下。

三、加快推進東北經濟一體化進程的建議

（一）加快推進東北產業一體化進程

一是加強東北地區制造業一體化。東北地區的制造業在區域經濟一體化的進程中要做到協調配合，集中力量突破不同的產業方向，打造產業鏈的長板，形成更有創新力、更高附加值、更安全可靠的產業鏈。遼寧應突出金屬冶煉、鋼鐵加工、智能制造、燃料化工、石油化工，吉林突出汽車制造、醫藥制造，黑龍江突出食品制造、醫藥制造，內蒙古突出鋼鐵制造和食品制造等。

二是合力培育若干優勢產業集群。要充分考慮東北地區的比較優勢，創新發展具有持續競爭力的主導產業，最終形成新的支柱產業。遼寧發展以智能制造與裝備制造為重點的產業集群，黑龍江以農產品加工形成優勢產業集群。要進一步發揮冰雪資源優勢，大力發展冰雪經濟，打造東北區域旅游產業集群。對別具北方特色的旅游資源進行統一整合，打造國家級的“冰雪旅游帶”。

（二）加快推進東北城市群合作發展進程

一是發揮中心城市和城市群的帶動作用。要以沈陽、大連、長春、哈爾濱四大中心城市為主體建設現代化都市圈，以中心城市緊密合作和城市群的協同發展為基本模式推進東北區域經濟一體化。四大城市在強化本省協同發展的同時，要從推動東北經濟一體化出發，打破行政壁壘，推動資源要素跨區域自由流動，實現優勢互補和合理分工，以中心城市緊密合作加快推動東北經濟一體化進程。

二是明確不同城市群的功能定位和發展重點。要將“哈大”中軸放在最重要的位置，通過共建“哈長沈大”城市群，帶動“豐”字型經濟帶，強化軸帶引領作用。在制定城市群規劃時，要將東北整體看作一盤棋，加強城市群內部和城市群間的分工協作，放在全國的經濟布局中來考慮。

（三）加快推進東北以一體化的格局面向東北亞開放

一是利用與東北亞地緣政治和經貿聯系更加接近的條件，在對接東北亞共同發展過程中促進東北振興。通過融入中日韓自貿區，在以生產性服務業為重點的服務貿易上取得重要突破，為東北制造業的轉型升級注入新動力。

二是抓住東北亞區域合作新機遇，以產業鏈、供應鏈合作為重點推進東北經濟一體化。要利用地緣優勢加強與東北亞周邊國家的產業鏈、供應鏈的合作，推進東北產業結構轉型升級；加強同東北亞國家的經貿、投資、人員往來和文化交流合作，支持東北承接日韓產業轉移，提升東北制造業和生產性服務業的競爭力。

三是適應東北亞合作新趨勢，加快推進東北基礎設施一體化進程。建議加快推動圖們江地區國際合作開發，“琿春-扎魯比諾-寧波”內貿外運航線可比傳統線路縮短近800公里。統籌利用東北的港口、自貿區等優勢條件和出口渠道，建設面向東北亞開發開放的基礎設施網絡，推進“圖們江開發開放”與“東北亞經濟走廊”建設。同時，加快實現中日韓口岸通關協調合作，提升東北多式聯運水平。

（四）加快推進東北地區制度建設一體化

一是建立務實高效的區域協調機制。要強化政府間協調，消除區域內市場壁壘，把東北視為一個整體，就發展規劃、產業布局、開放開發、基礎設施建設、環境保護等方面加強協調。以東北地區省會城市協調會為基礎，擴容增加入會城市，同時對入會城市設置相關的門檻考核指標，如在區域范圍內的區位、城市推動一體化能夠起到的作用，以及加入協調會的主動性等。

二是成立東北科技成果轉化聯盟和品牌聯盟。建議成立東北科技成果轉化聯盟和東北品牌聯盟，把科研成果轉化出去，這樣才能把高新技術嫁接到東北老工業基地。在每次區域協調會議上，適當邀請有合作意向的代表企業與園區參會，爭取通過會議實現在重要領域區域合作項目的簽約。

（作者單位：1.東北大學東北振興研究中心；2.合肥市第四十二中學中鐵國際城校區；3.安徽雨木管理咨詢有限公司）

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