內(nèi)控視角下N學院預算績效管理問題研究

王興槐

隨著知識經(jīng)濟時代的到來，并基于社會轉(zhuǎn)型發(fā)展需要和產(chǎn)業(yè)提升的要求，高等職業(yè)教育的改革和發(fā)展已進入以質(zhì)圖強、質(zhì)量與實力并重的全新階段。在此背景下，本文在了解N學院組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制建設(shè)狀況的基礎(chǔ)上，結(jié)合該院校預算業(yè)務(wù)內(nèi)控執(zhí)行的實際情況，從內(nèi)部控制的視角出發(fā)，分析該院校現(xiàn)行的預算績效管理中存在的風險點，并根據(jù)分析結(jié)果，提出了完善內(nèi)控控制體系和運行監(jiān)督的對策，以期能對其他高職院校加強預算管理，降低風險，提高預算管理水平有所幫助。

一、前言

高等職業(yè)教育作為我國高等教育的重要組成部分，承擔著為社會經(jīng)濟活動培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)人才的重要任務(wù)。最近幾年，伴隨著社會對高級技術(shù)人才需求的不斷“膨脹”以及政策利好的推動，高等職業(yè)教育與高等職業(yè)院校得到了迅速發(fā)展。與此同時，政府對高等職業(yè)院校投入不斷加大，高等職業(yè)院校辦學經(jīng)費及各類財政專項資金也逐年增加，資金如何合理利用，資金使用效率如何提高，已成為亟需解決的問題。全面落實預算績效管理，建立以內(nèi)部控制為導向的預算績效管理體系，是確保高校資金高效使用、財務(wù)管理工作高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

二、建立健全內(nèi)部控制對高職院校預算績效管理的意義

預算績效管理是指依據(jù)單位的整體發(fā)展規(guī)劃，以現(xiàn)金流量為中心，通過預算管理的相關(guān)環(huán)節(jié)將目標分配給各個部門，對其業(yè)務(wù)活動進行全過程管理以實現(xiàn)資源最優(yōu)配置的內(nèi)部管理會計制度。而內(nèi)部控制作為單位財務(wù)管理的另一個重要方面，它與預算績效管理相互作用、相輔相成，共同為高職院校績效管理的有效開展而服務(wù)。

在預算管理過程中存在著許多潛在的風險，全面加強內(nèi)部控制制度建設(shè)與顯著增加具體措施的實施力度是識別和防范風險的有效途徑，是保障整個預算流程順利開展的基礎(chǔ)。運行有效、監(jiān)督到位的內(nèi)部控制制度是確保預算業(yè)務(wù)活動完好執(zhí)行的有力保障，能有效防止預算管理流于形式。

三、N學院基本情況介紹

（一）學院基本概況

N職業(yè)學院位于G省L市，是一所經(jīng)G省人民政府批準、國家教育部門注冊備案的全日制公辦高等學校，是G省首批中高職一體化辦學的高等職業(yè)院校。學院的辦學歷史可追溯到1958年，經(jīng)過60余年的發(fā)展，學院的辦學規(guī)模持續(xù)擴大，辦學條件顯著改善，辦學理念和特色愈見凸顯，形成了院校規(guī)模、師生結(jié)構(gòu)、教學質(zhì)量、學生綜合素質(zhì)、社會效益協(xié)調(diào)發(fā)展的良好格局。學院現(xiàn)設(shè)有兩個校區(qū)，占地面積達1500多畝，資產(chǎn)總額超10億元，目前，全日制在校學生規(guī)模達8000余人，專兼職教師500余人。學院專業(yè)設(shè)置齊全，分布合理，設(shè)有8個系部，涉及10多個專業(yè)大類30多個明細專業(yè)。

（二）學院預算管理體制及機構(gòu)設(shè)置

N職業(yè)學院現(xiàn)實行“統(tǒng)一領(lǐng)導，集中管理”預算績效管理體制，是在校黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下的院長負責制，計劃財務(wù)科為學院一級預算管理機構(gòu)，統(tǒng)一管理學院預算工作。學院計劃財務(wù)科及預算管理業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置如圖a所示，在計劃財務(wù)科內(nèi)配備一名專職人員負責預算和決算業(yè)務(wù)。

四、從內(nèi)控視角看N學院預算績效管理存在的主要問題

（一）預算績效管理組織建設(shè)及人員配備不夠合理

從N學院現(xiàn)行的組織機構(gòu)設(shè)置來看，其沒有設(shè)置專門的預算管理委員會或類似專職機構(gòu)，預算績效管理由計劃財務(wù)部門集中管理，組織機構(gòu)建設(shè)不夠合理。且雖然計劃財務(wù)部門設(shè)置了專職的預算績效管理崗位，但預算管理崗位人員配備不足，工作量較大。此外，預算績效管理崗位任重而道遠，在財務(wù)部門負責專職預算管理的人員除了需完成本職工作外還需兼任繁雜的財務(wù)處理工作，專職預算管理崗位通常一人多崗，難以保證高效開展工作，崗位職責不夠清晰，難以保證高質(zhì)量履行職責。

（二）預算績效管理內(nèi)部控制建設(shè)不夠健全

內(nèi)部控制是預算績效管理的核心和基礎(chǔ)，N職業(yè)學院雖然建立了與預算績效管理相關(guān)的內(nèi)部控制制度，但尚未形成系統(tǒng)的管理方法或成套的規(guī)章制度，在部分業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)設(shè)計不夠嚴格，關(guān)鍵控制存在缺陷，無法完全規(guī)避風險。此外，在職責分離、授權(quán)審批、內(nèi)部審計、業(yè)務(wù)流程、信息披露等多個內(nèi)控環(huán)節(jié)不夠成熟完善、適用性不足，存在制度相互管理、業(yè)務(wù)相互控制的現(xiàn)象。

（三）預算績效管理內(nèi)部控制執(zhí)行不夠到位

內(nèi)部控制要取得好的效果，必須強調(diào)執(zhí)行，落實到位。一方面，N學院對各二級部門在預算編制過程中監(jiān)督乏力，導致部分二級部門在預算年度收到核定的預算指標后，制定粗略的資金使用計劃或簡單按照上年度預算進行修改，使得部門預算編制不夠合理。另一方面，由于未將預算執(zhí)行情況納入預算年度內(nèi)相關(guān)內(nèi)部部門及其主管領(lǐng)導的考核體系，導致單位業(yè)務(wù)活動缺乏激勵和牽制，部分部門在預算支出審批時較為隨意。除此之外，預算管理部門在控制二級部門補充預算調(diào)整時，向主管領(lǐng)導請示并向財務(wù)部門申報后即可追加，審批略顯靈活，不夠剛性。

（四）預算績效管理信息化程度不高

在信息時代，信息化已廣泛滲透于新時期經(jīng)濟管理工作的各個方面，如果在預算管理中引入信息技術(shù)，可獲得更加有效的信息流通和共享、更加集中的信息管理、更加規(guī)范的流程、更加科學的決策。從目前來看，N職業(yè)學院信息技術(shù)應(yīng)用程度不高，學院尚未將全面預算管理信息化建設(shè)事項提上日程，預算項目的編制、審批、執(zhí)行、評價等環(huán)節(jié)依然借助傳統(tǒng)的Excel技術(shù)來完成，沒有專門的預算管理信息化軟件。這樣會影響預算績效信息的準確性、真實性、完整性，不利于預算信息的傳遞，增加了人為操縱的風險，也不利于對預算執(zhí)行的控制和監(jiān)督。

五、N學院預算績效管理存在問題的原因分析

（一）領(lǐng)導對預算績效管理工作不夠重視

學院領(lǐng)導對預算績效管理工作不夠重視，首先，在預算管理的內(nèi)控制度建設(shè)方面，改革創(chuàng)新意識不強，內(nèi)控關(guān)鍵節(jié)點落實乏力;其次，預算執(zhí)行時對審批、授權(quán)不到位等情況，把關(guān)不嚴，監(jiān)管缺失;除此之外，在專職預算管理的人員配備不足的情況下，未能及時進行人事調(diào)整與培訓。

（二）預算及內(nèi)控管理機構(gòu)獨立性不高

N學院當前的預算及內(nèi)控管理機構(gòu)內(nèi)設(shè)于二級部門之中，由于具體工作人員要受到學院領(lǐng)導、中層干部及權(quán)力部門的制約，因此獨立性較差，這將會使預算及內(nèi)控制度的建設(shè)、執(zhí)行、監(jiān)督、評價等都變得“步履維艱”。

（三）預算管理及內(nèi)控相關(guān)工作人員缺乏有效培訓

制度的合理建設(shè)及有力推進與參與人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)密不可分，通過一份對N學院預算績效內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行情況的調(diào)查問卷顯示，學院直接或間接參與預算及內(nèi)控管理工作的人員占全部問卷人數(shù)的61.2%，但對一些基礎(chǔ)理論完全不了解的人員竟達到57.47%，另外，全部接受問卷的對象中近五年沒有參加過預算及內(nèi)控制度培訓的人員也有64.37%，這一切數(shù)據(jù)都在表明，學院對參與預算管理及內(nèi)控工作的人員缺乏有效培訓。

（四）學院轉(zhuǎn)型發(fā)展過渡期的銜接工作尚未完成

幾年前，N學院由幾所中等職業(yè)院校整合合并設(shè)置，經(jīng)過了幾年的轉(zhuǎn)型發(fā)展過渡期，學院已基本褪去了初建時期的“稚氣”，且在辦學理念、內(nèi)涵發(fā)展等方面形成了特色體系，但由于涉及機構(gòu)整合、資產(chǎn)整合、制度整合、人員整合及管理整合等多方面復雜的整合工作，絕不會一蹴而就，相應(yīng)地整合轉(zhuǎn)型發(fā)展過渡期帶來的“歷史遺留”問題也在預算及內(nèi)控管理工作中體現(xiàn)出來。

六、內(nèi)控視角下解決N學院預算績效管理存在問題的對策

（一）完善預算績效管理組織建設(shè)，合理配備專職人員

不合理的組織結(jié)構(gòu)建設(shè)將不利于加強對學院全面預決算的監(jiān)督和審查，也不適應(yīng)新時期、新環(huán)境、新目標的要求。為切實貫徹落實全面預算管理的新要求，全面助力預算管理取得新成效，豐富內(nèi)部控制新舉措，推進管理效率新突破，實現(xiàn)資源合理配置的目標，高職院校按照“集中決策，分層管理”的原則，盡量整合部門資源，設(shè)立預算管理委員會或類似機構(gòu)，進一步完善組織內(nèi)部運行機制，理順預算管理部門與其他部門的職能關(guān)系，建立職責明確、分工合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的工作機制。預算管理工作涉及程序繁多。因此，在專職人員的選拔上，不僅要考慮懂財務(wù)、懂管理、懂法律等方面的專業(yè)人才，而且要適當增加能夠連任的年輕干部數(shù)量，從而便于工作的延續(xù)性，解決人員配備不合理的情況;同時，要加強對預算管理人員的培訓和考核，定期對預算管理崗位進行輪崗，保持預算管理隊伍的活力。

（二）健全預算績效管理內(nèi)控建設(shè)，實時更新內(nèi)控制度

內(nèi)部控制是加強內(nèi)部權(quán)力制約，有效防范風險，保證單位預算績效管理成效的有效舉措。高職院校應(yīng)結(jié)合自身組織管理和工作實際，按照分管施權(quán)、按崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、強化過程控制、依法合規(guī)運行的要求，及時制定出適用性強、匹配度高的內(nèi)部控制制度，并根據(jù)單位實際實時更新內(nèi)控制度。具體而言，第一，要分解預算管理相關(guān)部門職能，梳理每個崗位的業(yè)務(wù)流程，明確重點崗位和風險管理中心，分離不相容崗位。第二，要對權(quán)力集中的關(guān)鍵崗位進行定期輪崗。第三，在內(nèi)部授權(quán)審批制度建立時要遵循相互制約的原則，堅持權(quán)力與責任相結(jié)合，與讓權(quán)力拴上責任的繩子;堅持授權(quán)與監(jiān)督相結(jié)合，為授權(quán)帶上可視的鏡子;第四，要實行內(nèi)部員工及部門的工作業(yè)績考核機制，并將考核結(jié)果作為評優(yōu)選先的依據(jù)。

（三）嚴格預算績效管理內(nèi)控執(zhí)行，有效降低管理風險

為更好統(tǒng)一預算單位口徑，實現(xiàn)公平分配，編制部門在收到獲批的預算指標后應(yīng)制定詳細的資金使用計劃，以保證預算的完整性、科學性和精準性。同時，預算績效管理部門應(yīng)對預算編制提出明確的編制要求，建立內(nèi)部監(jiān)督機制，對預算管理的重要環(huán)節(jié)開展定期和不定期檢查。其次，應(yīng)當將預算年度的預算執(zhí)行情況納入單位內(nèi)部有關(guān)部門及其負責人的年度考核，考核評選首先要經(jīng)過一票否決，以提高單位領(lǐng)導對預算管理的重視程度。二級部門預算追加調(diào)整時，應(yīng)體現(xiàn)嚴格管理。二級部門只有在預算追加申請得到論證和批準后才可追加。

（四）充分預算績效管理評價結(jié)果運用，科學編制單位預算

要充分發(fā)揮績效管理“照明燈”的作用，必須讓預算績效管理評價結(jié)果運用優(yōu)質(zhì)化。在預算績效評價的實施過程中，要以內(nèi)部控制管理為切入點，把內(nèi)部控制融入到預算績效評價活動的全過程。首先，職業(yè)院校應(yīng)將預算收支全面納入績效管理，圍繞單位總體布局、戰(zhàn)略任務(wù)、資產(chǎn)配置計劃和年度工作計劃等，樹立業(yè)財融合、相互促進的績效管理理念，以預算資金管理為主線，從投入管理指標、產(chǎn)出指標、效益指標、滿意度指標等方面，制定細化量化、合理可行的指標體系。其次，單位應(yīng)建立預算執(zhí)行分析機制，通過資金到位率、預算執(zhí)行率實際完成率、質(zhì)量達標率、成本節(jié)約率等指標的計算和考核，全面分析評價預算執(zhí)行的效果，提高預算執(zhí)行的有效性。此外，單位要形成部門預算執(zhí)行情況分析表，根據(jù)分析表進行結(jié)果評價和廣泛討論交流，并將評價結(jié)果應(yīng)用于下一預算年度的編制。

（五）加強預算績效管理信息化建設(shè)，致力打造“掌上預算”

為切實提高高職院校預算績效管理效率，加強內(nèi)部控制，必須建立預算管理和內(nèi)部控制的信息管理系統(tǒng)。首先，單位領(lǐng)導要提高對信息化建設(shè)重要性的認識，組織資產(chǎn)購置部門人員進行調(diào)研和考察，盡快將預算管理和內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)事項提上日程;其次，應(yīng)大幅提升對信息化建設(shè)的資金投入，強化資金支持，穩(wěn)步推進信息化建設(shè)項目實施;再次，單位內(nèi)部各部門及員工要加強信息技術(shù)學習意識，一方面應(yīng)廣泛開展對信息技術(shù)的宣傳和指引，另一方面應(yīng)扎實推進對單位員工的信息技術(shù)水平培訓工作。

結(jié) 語

綜上所述，職業(yè)院校應(yīng)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、強化內(nèi)控建設(shè)，根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)標準》的相關(guān)要求建立相適應(yīng)的預算績效管理模式，采取有效方式將預算績效管理與內(nèi)部控制體系相結(jié)合，為預算績效管理的實施提供有力保障。建立以內(nèi)部控制為視角的預算績效管理模式，需要單位加強意識，完善預算管理組織建設(shè)，合理配備專職人員;健全內(nèi)控制度和監(jiān)督制度體系建設(shè)，切實推進預算績效內(nèi)控執(zhí)行;細化預算績效評價指標體系，充分利用預算執(zhí)行分析評價結(jié)果;加強預算績效管理信息化建設(shè)，為職業(yè)院校各項經(jīng)濟活動的有序開展提供有力支持。

（作者單位：甘肅能源化工職業(yè)學院）

基金項目

甘肅省高等學校財務(wù)課題（項目編號：甘教財〔2020〕20號）。

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