市域社會治理現代化面臨的法律問題與路徑探索

吳停停，陸偉明

(1．皖西學院 法學院，安徽 六安 237000；2．西南政法大學 行政法學院，重慶 400000)

2018年6月4日，在延安干部學院新任地市級黨委書記培訓示范班開班式上，中央政法委秘書長陳一新首次正式提出“市域社會治理現代化”的概念，“加快推進市域社會治理現代化”亦是黨的十九屆四中全會提出的行動目標。2019年全國市域社會治理現代化會議進一步提出，推進市域社會治理現代化要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，以開展市域社會治理現代化試點為抓手，探索具有中國特色、市域特點、時代特征的社會治理新模式。隨著政策的推進，全國各地開始推動市域社會治理現代化進程，其中的法律問題也逐漸凸顯。

一、市域社會治理現代化面臨的法律問題

市域社會治理現代化強調法治保障、德治教化、自治為基和智治支撐，在推進過程中面臨的法律挑戰表現在三個方面：

(一)市域法律制度不健全

第一，我國《立法法》第七十二條第二款賦予了設區的市在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化等方面制定地方性法規的權限，但其內容具有高度概括性和不確定性以及許多模糊之處：一是“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”的具體范圍不明確，特別是“城鄉建設與管理”，其與市域社會治理現代化建設密切相關，實踐中設區的市往往因為法條規定的具體范圍模糊而“不敢”制定相關地方性法規。二是法條中的“等”字如何理解，無論是理論界還是實務界均存在諸多爭議，這不利于推進市域社會治理現代化。[1]

第二，地方性立法的可操作性問題成為地方立法難以突破的“圍墻”。在市域社會治理現代化推進過程中，地方性法規要想取得預期效果，必須要立足本地區經濟和社會發展的實際，遵循成本最小化以及效益最大化原則。[2]隨著文明城市的推進，各大城市相繼出臺文明行為促進條例，目前已有40多個城市或地區頒行了類似地方性法規。從本質上，文明行為立法的終極目標是凝聚社會共識，使公共道德上升為法律約束，初心是促進市域社會治理現代化。但對比多個城市文明行為促進條例發現，內容大同小異，其中多個條款將道德問題直接上升為法律，并約定了處罰措施，這在現實中往往會面臨操作難、取證難、處罰難等諸多問題。加上各個執法部門之間相互推諉，以至于法律條款最終成為擺設，缺乏預期的可操作性。

(二)社會矛盾化解機制不暢通

第一，在當下市域社會治理實踐中，網格化管理的法律地位不明確，網格員的很多工作無法順利開展，群眾配合力度不夠。主要表現為兩個方面：一是網格員的聘任沒有統一標準，有的地區采取志愿者模式，自愿承擔網格員這一職位，有的地區采取向社會公開招聘的模式，導致網格員素質參差不齊；二是對網格員的福利待遇沒有明確標準，沒有規定網格員的晉升空間，導致網格管理員的工作熱情并不高。

第二，市域檢察機關提起公益訴訟的總量較大，但范圍受限。首先是刑事附帶民事訴訟占比高達64%，這些案件中的一部分是可以通過普通刑事附帶民事訴訟得以解決，但在實踐中卻往往通過獨立的公益訴訟程序解決，這其實是司法資源的一種浪費。其次是公益訴訟案件分布領域不均衡。最后是地區發展不平衡，有些城市檢察機關還存在立案空白，加上某些基層檢察機關辦案人員缺乏公益訴訟方面的經驗，導致檢察機關提起公益訴訟這一職能并未充分發揮。以上這些結構性問題會限制檢察院公益訴訟制度的健康發展，使這一制度化解社會矛盾的功能也受到限制，最終影響市域社會治理現代化進程。

(三)現代科技運用不充分

第一，隨著網絡的普及，新型網絡犯罪層出不窮。網絡空間相比現實空間更具有吸引力和誘惑力，犯罪分子抓住網絡的虛擬性以及人們的消費心理，利用網絡實施詐騙、盜竊等犯罪行為。[3]近年來，市域檢察機關辦理的網絡犯罪案件數量大幅上升，已經初步顯現出犯罪的“摩爾定律”，①網絡犯罪數量逐年增長，年增幅高達34%。從犯罪的總體數量以及犯罪類型構成來看，網絡犯罪占到犯罪總數的三分之一，已然成為第一大犯罪類型。

第二，網絡法律風險應對不足。E時代的來臨，網絡公眾事件大量涌現，公眾參與的便利性提高。但在評議公眾事件時，非理性的聲音也比較多，大多數網友都是在對事件不了解的情況下進行評論，且傳播的速度極快。例如，重慶萬州公交車墜江事件中，隨著相關視頻的不斷爆出，社會公眾幾乎“親歷”了整個事件。一時間，全社會都開始關注公交車的司乘關系、公交司機的保護措施等問題。一個小概率的極端事件發生，似乎只要“社會戾氣”在受眾中蔓延，市域相關部門就會關注問題并采取相應的措施?？傊?，隨著信息網絡的發展，應對網絡法律風險治理能力已然成為市域執法部門的“驗金石”，也是提高市域社會治理現代化的重要途徑，但目前這種能力尚待提高。

第三，城市公共法律服務平臺在推動市域社會治理現代化進程中發揮著重要作用。公共法律服務區別于有償的法律服務，其主要特征在于公共性和普惠性，主要內容包括但不限于法律咨詢、法治宣傳、法律援助、公證、人民調解等。市域公共服務平臺在運行中仍然存在一些突出問題：首先是平臺管理和運行機制不健全，大多數城市的公共法律服務平臺建設仍處于探索階段，其中政府的管理以及運營機制尚不完善，實體、熱線、網絡三大平臺聯動機制不夠通暢，與市民實際需求存在差距。其次是公共法律服務供給不足，人員太少，范圍太窄，不能及時掌握市民的法律需求。最后是公眾對于公共法律服務參與度低，究其原因，主要還是公眾對公共法律服務平臺的概念以及運行并不了解，缺乏主人翁意識。

二、完善市域社會治理現代化法律問題的路徑探索

針對前文提出的市域社會治理現代化進程中出現的法律問題，在參考借鑒各地有益經驗的基礎上，筆者提出了以下完善路徑：

(一)健全市域法律制度

為了有效解決《立法法》第七十二條第二款關于設區的市在制定地方性法規的事項上存在的模糊之處，需要厘清設區的市立法權限范圍。首先，肯定式列舉就是要明確上述三個方面事項(城鄉建設與管理、環境保護與歷史文化保護)的具體范圍。其次，需要以否定式排除的方式來規范哪些立法權是設區的市絕對不能“染指”的事項。②

市域在立法過程中，除非確有必要采取“宜粗不宜細”的方式外，應當普遍奉行“能細則細”的立法原則。凡能夠在法規中明確的，盡量予以明確，能夠具體的盡量具體，盡量減少二次立法、三次立法。在立法時，應盡量避免“鼓勵”“嚴重”“重要”“提倡”等模糊性表述，對于行政級別必須表述清晰，不能有模棱兩可之處。除此之外，立法后評估是地方市域立法工作的重要環節，不僅為今后法規更新修改提供可靠依據，也在很大程度上提高了地方立法的民主性、科學性和可行性，最終使立法活動在實施單位、立法機關與社會之間形成良性互動，以達到提高地方立法質量的目的。

(二)探索新型社會矛盾化解機制

制定相應的網格管理法規，明確網格管理員的法律地位以及相關職責，給予網格化管理法律支撐。例如，安徽省黃山市出臺了《黃山市城鄉網格化服務管理暫行規定》，進一步規范網格化服務管理。[4]除此之外，對于市域社會矛盾化解，需要強化德治教化功能。例如，黃山市依托各類文化載體，打造“鄉賢+”社會治理模式，創造出“鄉賢·法官工作室”“祠堂調解”“生態美超市”“正氣銀行”等模式做法。市域社會矛盾化解，同樣需要強化自治基礎功能，打造新時代市域版“楓橋經驗”，加強村民委員會、居民委員會群眾自治功能，完善“一約四會”制度。

加強人民調解員隊伍建設。2018年3月28日通過的《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》指出，加強人民調解員隊伍建設，一方面有利于提高隊伍質量，充分發揮人民調解維護社會和諧穩定“第一道防線”作用；另一方面，對于實現國家治理體系和治理能力現代化亦是極其重要的。市域在加強人民調解員隊伍建設方面，可以從嚴格選任、加強培訓、積極動員社會力量參與等方面入手。

拓寬公益訴訟案件線索的來源渠道，需要對市域檢察機關履行職責的外延進行界定。如何界定“履行職責”，需要將其做擴大解釋，即只要是合理途徑發現的案件線索，均應當納入檢察機關提起公益訴訟的范圍，這也是屬于檢察機關“履行職責”的范圍。在檢察機關內部加強各部門之間的配合與協作，這不僅要求在同一檢察機關內部進行，上下級檢察機關之間也應當建立線索通報的聯動機制，做到信息互通，盡可能減少案源信息的遺漏。需要注意的是，行政機關的抵制情緒會影響公益訴訟工作的開展。在這一點上，需要明白檢察機關提起公益訴訟并不是和行政機關“對著干”，而是有效化解社會矛盾的方法，所以行政機關需要轉變觀念，積極配合。

(三)積極利用現代科技解決市域社會治理現代化法律問題

推動現代技術與市域社會治理現代化的深度融合，以“智治”作為市域社會治理現代化有力支撐，以信息化建設提升市域社會服務管理精細化水平。目前各大城市都在推進“智慧城市”“城市大腦”建設，以智能化促進精細化，目標是打造市域社會治理智能化、精細化新亮點，從而不斷深化社會服務管理信息化建設。完善“互聯網+政府服務”“互聯網+社會治理”，實時把握群眾公共服務訴求，精準提供個性化服務。市域社會治理需要與現代科技深度融合，打造市域綜合交互平臺，將各部門現有系統有機整合，形成各領域之間、各行業系統之間互相協同、共享開放的協同處置體系，形成市域社會治理信息化建設“一盤棋”體系。

除此之外，物聯網技術可以滲透到市域社會治理的方方面面，如通過監測居民用水量來判斷居民的生活狀況，判斷年邁失獨老人是否過世等。物聯網在電動車防盜、智能門禁、智安校園等方面也將發揮積極作用。因此，推動市域社會治理現代化進程，應當發揮“智治”支撐作用，依托社會治理物聯網交互平臺，加大各部門和社會主體數字資源整合力度。

國內公共法律服務體系建設起步較晚，目前發展比較全面的是浙江、江蘇等地，這些城市在長期實踐摸索中積累了豐碩成果，故在完善市域公共法律服務平臺建設方面可以借鑒其有益經驗。市域公共法律服務平臺建設的完善，無非是從實體、熱線、網絡三個方面入手，目標是使這三大平臺有機融合，豐富公共法律服務內容，全力滿足公眾的多樣化需求。首先在實體方面，政府需要積極主動發揮服務職能，司法行政部門要做好牽頭工作，加快設立統一的公共法律服務中心。在熱線方面，充分運用“12348”法律援助熱線，通過功能集聚整合，實現法律服務“一鍵通”。除此之外，可以與中國移動、中國聯通、中國電信合作，使其三方用短信方式宣傳城市的公共法律服務熱線，引導公眾運用法律援助熱線維護自身的合法權益。在網絡方面，要實現網絡互通，拓展服務渠道和范圍，探索城市公共法律服務中心遠程服務平臺，加強微信平臺建設，進一步實現普法、法律咨詢、糾紛調解等功能。

注釋：

①摩爾定律：是指可容納的晶體管數目，約每隔18個月便會增加一倍，性能也將提升一倍。該定律由英特爾(Intel)名譽董事長戈登·摩爾經過長期觀察發現。

②依據《立法法》關于地方立法權限劃分相關規定，有三類事項設區的市地方立法權絕對不能觸碰：一是國家專屬立法權事項；二是社會管理方面的事項；三是關于“政治”方面的事項，具體包括政權建設類事項、政法類事項、社會權益類事項等。