供給側改革背景下公立醫院執行政府采購政策的SWOT分析

楊媛 薛輝 鄧力 李欽 武漢大學中南醫院

過去30多年，中國經濟實現了年均近10%的高速增長。2012年來，宏觀經濟下行引發經濟增長“新常態”的多種說法和議論，高速增長作為后發經濟體在特定追趕時期的一種普遍增長形態，在經濟發展初期所具備的技術性后發優勢、帕累托式的改革紅利即將消失。2015年11月召開的中央財經領導小組第十一次會議上，決策層特別強調“著力加強供給側結構性改革”。即中國宏觀調控政策，一方面要在總需求上穩健審慎且預調微調，避免在穩增長努力下壓抑“使市場充分起作用”的空間和防止通脹、通縮輕易抬頭；另一方面，需在貨幣政策的“穩健”和財政政策的“積極”搭配下，堅持有所區別對待在中國“三農”、社會保障、區域協調發展、自主創新、節能降耗、生態保護、國防等領域運用理性供給管理結構性對策，加大要素投入的升級換代力度[1]。

一、政府采購與SWOT分析

政府采購制度溯源于西方18世紀末19世紀初，迄今已有近200多年的歷史。隨著該制度的逐步完善和發展，逐步向國際化延展。中國的政府采購制度框架現已基本建立并也在隨著中國的國情逐步完善和豐富，從逐步試點到推而廣之，目前已建立了相對成熟的政府采購法律法規體系和全過程指導體系，并在不斷豐富，相繼出臺了《政府采購管理暫行辦法》《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》（國務院令第658號）《政府采購評審專家管理辦法》（財庫〔2016〕198號）《政府采購代理機構管理暫行辦法》（財庫〔2018〕2號）《節能環保產品政府采購清單數據規范》（財庫〔2017〕3號）《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（財庫〔2011〕181號）《政府采購信息公告管理辦法》（財政部令第19號）《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）等涉及財政部規章和規范性文件、國務院、其他部委、采購中心、地方等將近400多條文件和規章辦法。條法逐步豐富，包括面對采購中心、代理機構、評審專家、供應商的有關節能環保、中小企業有關采購計劃、信息統計、項目采購的多條指導性文件，指導性愈發有針對性。2019年，全國政府采購規模為33067億元，占全國財政支出和GDP的比重分別為10%和3.3%。政府采購制度不僅規范和節省了財政支出，也承擔起更多政策功能，有力支持了國家各項事業的發展[2]。

醫療衛生事業是重要的民生事業，作為有公益性質的公立醫院，嚴格執行政府采購政策在國家層面適應國家供給側改革新的時代要求，構成了政府公共采購管理的重要組成部分。公立醫院作為醫療行業的采購主體，全面執行政府采購政策的過程中關注采購成本、采購管理效率等方面，對國家供給側改革的功能定位意義重大。

SWOT分析法又稱態勢分析法，是一種戰略性管理的有效分析方法，即通過對內部優勢（Strengths）和劣勢（Weaknesses）、外部機遇（Opportunities）和挑戰（Threats）進行全面、系統、準確的分析，并根據分析結果制定相應的發展戰略、計劃或對策等[3]。供給側改革背景下公立醫院執行政府采購政策的SWOT分析，即通過優勢、劣勢、機遇和挑戰幾個維度進行剖析，了解現狀及找出解決潛在問題的相應對策。

二、公立醫院執行政府采購政策的SWOT分析

（一）優勢分析

1.有利于公立醫院采購活動的合規合法

國家和各級政府圍繞《中華人民共和國政府采購法》發布一系列指導性文件，既從頂層設計層面給予公立醫院更多的采購活動的規范和章程，也從實操方面給予具體指導，方便公立醫院選取公開招標、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源、詢價等合適的采購方式，采購充分經過市場競爭的性價比最優標的物，倒逼市場不斷為公立醫院提供更高質量的產品和更優質的服務，政府采購制度為公立醫院提供了政策保障。

2.有利于規范市場環境

從行業層面來看，由于圍標串標現象不可避免地會發生在醫療行業招投標過程中，嚴重損害市場的有序競爭和國家利益。政府采購對于圍串標的情形有嚴格的認定，并且設立了相應的監督程序和懲戒路徑，公立醫院執行政府采購有助于規范采購操作，防范圍標串標，減少損失，最大程度保障采購人的權益。同時，三庫（政府采購備選庫、名錄庫、資格庫專項清理工作）清理工作也依法保障各類市場主體平等參與政府采購活動的權利，凈化公立醫院的采購環境。

3.有利于醫院采購活動的便捷性

依據政府層面主導建立了較為完善的評審專家系統，線上隨機抽取庫內專業技術可靠的專家進行評標，保障了醫院評審活動的規范性和采購質量。同時，政府采購網上商城的建立是公立醫院充分利用“互聯網+”方便采購的實例，公立醫院作為采購人在集合性的供應商平臺能使每個環節向社會公示公開，點對點采購，不僅突出了政府采購的公平性，還節省了采購時間。

4.有利于公立醫院更好進行內控管理

政府采購要求做到可追溯且操作留痕和公開透明全過程管理、要求每年做好采購預算工作，同時要做到“九個嚴格”，即嚴格依法采購、嚴格政府采購預算管理、嚴格招標文件制定、嚴格專家論證、嚴格執行集中采購規定、嚴格政府采購信息公開、嚴格加強內控管理、嚴格監督檢查、嚴格責任追究。公立醫院政府采購的內控機制與財務、審計、紀檢以及設備處、后保部、信息中心等相關業務承辦部門聯系緊密，采購環節的有效銜接與采購規范的參照與遵守需要一個切實有效的集合性內控機制。依據內控管理，資金要用到實處，提升資金使用效率、方便資金監管均衡有序開展政府采購活動，避免年底“突擊”花錢的現象發生。

（二）劣勢分析

1.采購周期相對較長

政府采購需要采購意向公示一個月后進入采購程序，不同的采購方式需要時長不一樣，例如公開招標從編制招標文件、審核招標文件、發布招標公告、接受報名、進行資格預審、發售招標文件、組織答疑、開標、發布中標公示到中標通知書的簽訂，由于院內臨床科室采購具有技術指標復雜和專業性強等特點，醫院采取公開招標方式在沒有質疑、無須進行進口論證公示報上級部門批復以及項目不延期的情況下周期至少為20～22天；競爭性磋商一般為14～16天；采購程序較為復雜，對于院內從業經歷不足的采購員而言，對于不同品目不同金額的項目該采取何種采購方式以及網上商城、科研經費采購、院內經費和財政經費的流轉程序的上手存在一定難度；對于急需使用的臨床科室而言，如果采購項目未列入預算，則等待周期較長。

2.存在一定的價格風險和結果落差

政府采購中的價格風險主要在于價格壟斷、供應商合謀報價和低價陷阱三種情況[4]。在醫院進行采購的過程中，由于市場上某些大型醫療設備行業掌握一定的話語權和壟斷性，在采購中無形會形成價格壟斷；同時，一些供應商互相聯合串通形成市場保護價，也對醫院造成一定的采購風險；而且，一些供應商為了盡快中標或者從產品后期的維護保養中獲益，則會故意降低報價或低于市場價報價，導致中標產品不能滿足醫院臨床需求。

3.代理機構專業水平參差不齊

醫院采購項目具有專業性強和技術指標較為復雜的特點，代理機構對臨床使用設備需求體現在招標文件中的專業度可能不夠，同時，代理機構能否提供專業咨詢服務、在涉及采購文件的編制及資料備案、采購內容和流程標準的應用、對供應商資質的監督管理以及是否嚴格按計劃完成代理任務等方面業務素質參差不齊；而且，很多代理機構缺乏內部缺乏監督機制，把自身經濟收益放在第一位，對采購程序等有關規定和醫院對采購程序的流轉程序把關不嚴格。

4.院內評審專家存在一定的局限性

評審專家的評審質量直接影響到整個采購過程的合法性以及整個采購項目質量和價格的合理性。院內評審專家大多為臨床醫生，通過院內專家庫隨機抽取的方式抽取參加評標工作，由于院內專家對參加政府采購的評審規則、技術要求和評標程序等存在一定的專業局限性，導致采購項目的質量和價格存在偏差；抑或是院內評審專家對某些自己科室的常用設備品牌存在一定的主觀喜好，導致評標結果有失公允。

（三）機遇分析

1.國家提升了對政府采購的重視

近年來，我國對政府采購的貫徹執行越發重視，2020年上半年，雖然受新冠肺炎疫情的影響，國家在政府采購工作上發布了一系列重要的指導性文件，例如中央預算單位2020年度集采目錄和標準的發布、《政府購買服務管理辦法》的發布、《關于開展政府采購意向公開工作的通知》等，還開展多種形式的宣傳和培訓，使得公立醫院對政府采購加深了了解，也為政府采購在公立醫院的執行和應用提供了機遇。

2.“互聯網+”時代的發展帶來了機遇

2020年隨著網絡強國戰略的鋪開，“互聯網+政府采購”的應用可以將大數據、云計算和政府采購中預算編制、審批、采購需求、公告、開標、合同簽訂與支付、物流鏈等具體環節相融合，網上商城的建設在信息化日趨完善的平臺上能帶來突破性進展，方便通過數據集成與分析，及時識別風險，采用智能化采購、留痕與監督一體化。

（四）挑戰分析

1.公立醫院對政府采購認識不足，重視不夠

部分公立醫院人員未形成政府采購意識，未擺脫以往自行采購模式，未嚴格履行政府采購程序，缺乏計劃性，導致執行不到位；院內政府采購工作需要各承辦科室和采購部門的聯動，由于部分部門存在政府采購意識滯后和宣傳不充分問題，影響全院政府采購效率。

2.院內采購計劃編制不完備

部分公立醫院由于全年采購預算和編制不完備、導致部分設備未被納入年度采購計劃中，存在預算編制不及時和不準確的問題，繼而影響采購效率。

3.供應商履約不力問題

在中標通知書下達之后，一些供應商遲遲不供貨或以貨物供應不足為理由，要求醫院更換其他同類產品，或者以低價中標后，提供不滿足質量要求的產品，亦或是存在售后服務不滿足要求的問題，導致臨床科室對招標結果不滿意，影響醫療業務的正常開展[5]。

4.對公立醫院政府采購監管要求越來越高的問題

國家近年推進“放管服”改革要求，強化采購人主體責任，對采購程序監管延展到采購全過程監管，旨在著力強化政府采購執行率。而公立醫院全面進入政府采購時間并不長，采購人員人手和專業性存在不足，院內采購程序尚在完善階段，加上臨床采購需求旺盛，日常性事務較為繁雜以及部門聯動性存在銜接不成熟的問題。

三、供給側改革背景下公立醫院執行政府采購政策的SWOT策略分析

（一）SO策略：抓住外部機遇充分挖掘內在優勢

公立醫院應該充分利用國家對政府采購的重視以及互聯網時代科技發展的趨勢，在前沿政策的領導和規范指導下，強化采購人主體責任，補齊短板，重點在需求管理方面通過充分的市場調研科學制定采購計劃并嚴格實施，重視院內政府采購工作的開展，為臨床及全院產生最大的功能與效益，同時做到廉潔性和高效性的貫徹統一。

（二）ST策略：發揮內在優勢克服外部威脅

公立醫院應該客觀認識目前政府采購中存在的問題，加強制度宣傳、人才培訓和部門聯動，有效解決院內人員采購意識和流程梳理問題，加強全過程執行監管力度和內控工作，以更好地迎接上級部門的監督檢查，保證政府采購工作的公正性。

（三）WO策略：抓住外部機遇克服內在劣勢

公立醫院應充分利用國家宏觀層面的制度設計和網絡平臺，利用多種形式更高效地規范院內采購規程以及對代理機構和評審專家的培訓和監管，建立動態評價體系；同時，加強對接電商大數據以建設供應商誠信體系建設，減少圍串標和履約不力問題，保證采購質量。

（四）WT策略：克服內在劣勢應對外部威脅

公立醫院應著力政府采購管理體系的搭建，著力采購人員和院內評審專家的培養，克服部門信息孤立的情況，打通流程，從加強內部控制和監管為抓手，做好風險防控，積極應對上級部門的監管，促進政府采購對醫院功能的增值提效[6]。