生態文明視域下W市政府生態職能研究

耿改智，王靜雯

（延安大學1.經濟與管理學院；2.政法與公共管理學院，陜西 延安 716000）

習總書記指出：“生態文明建設事關中華民族的永續發展和‘兩個一百年’奮斗目標的實現，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。”[1]習近平總書記站在歷史發展新階段，結合當前我國所處的新時代發展階段遇到的新矛盾，深刻地指出了生態文明建設的重要性。地方政府是貫徹我國生態文明建設的責任主體，其生態職能的履行有助于解決環境污染和資源能源難題、滿足公民對生態環境公共物品的需要，并促使實現地區經濟建設和生態文明建設的協調發展。

一、W市政府履行生態職能取得的成效

W市政府著力推進地方生態文明建設和所屬各級地方政府職能轉變，取得了巨大的成就，W市的生態環境不斷向好發展。

近些年來，W市政府堅持生態優先綠色發展，擦亮高質量發展底色，深入實施W市大綠化，累計造林390.5萬畝，森林覆蓋率提高到53.07%，植被覆蓋度提高到81.3%；治溝造地55.5 萬畝，治理水土流失3716平方公里；污染防治成效顯著，河流斷面優良比例達到83%，城區空氣質量優良天數比率達92.6%，大氣質量改善率位居全省第一。[2]W市政府堅持綠色發展優先、生態發展優先的理念，縱深推進藍天、碧水、凈土保衛戰，對生態環境不斷整治，強化風險管控和治理修復，引導企業進行產業升級，向資源節約轉變，以此不斷推進生態W 市建設，將W 市生態環境的發展推向更高層次的生態文明城市。

二、W市政府履行生態職能中存在的問題

當前，W市政府在履行生態職能和加快生態文明建設的過程中仍然存在著一些問題，如政府職能履行還存在不到位，區域性、結構性污染等問題依然較為突出等。這些問題需要深入解決，以實現W市生態文明建設的持續和深入發展。

（一）政府部分相關部門對生態職能重視程度不足，主導作用不明顯

首先，生態環保執行力不夠。政府部分相關部門執法過程中和相關部門對接還不夠緊密，常常存在單打一的現象，加上土地執法并沒有強制的執行權，涉及的大多數案件在移交過程中，“存在著時間跨度大，導致執行存在困難”。[3]行政人員未能在規定時間內完成治理目標，工作效率低下，增加了生態文明建設的時間成本和經濟成本。“部分單位政策解讀缺乏時效性”，未在政策文件發布之日起三個工作日內對政策進行實質性地解讀，僅是對原政策簡單照抄照搬。

其次，生態環保專項資金不到位。W市政府在生態文明建設過程中缺乏充足資金投入，十三五期間，“全市財政支出累計完成1982億元，累計投入生態環保資金54.5億元，教育支出累計完成296億元，社會保障和就業、醫療衛生支出累計完成375.5 億元，生態環保年平均占比0.55%”，[4]相比于教育、社會保障和就業、醫療衛生支出而言，對于生態方面資金投入略有不足。

最后，監督體制不完善。W市政府生態監督不到位是生態文明建設過程中存在的內在缺陷。在生態文明建設過程中，W市政府應將內部監督和外部監督相結合共同發揮作用。在內部監督中，“政策實施者和監管者沒有較好的區分開來，使監督人員對生態職能部門的監察力不勝任。”[5]在外部監督中，由于W市部分公民生態環境意識淡薄、地方政府信息公開有時不及時，相關媒體隨聲附和，不能反映環境治理中存在的難題和問題，使公民很難對政府生態職能的履行發揮監督作用。

（二）部分企業片面追求經濟效能最大化，忽視生態環保治理的責任

綠色發展是衡量企業一項關鍵標準。企業是建設生態文明城市的重要參與者和建設者，企業的發展不能只看經濟收入、產業規模，更要注重轉變經濟發展方式，踐行新發展理念和履行社會責任，特別是在擴大規模過程中注重綠色發展。當前，W市部分國有企業和地方企業（民營企業）在加強生態文明建設過程中存在著產業定位不準確、資源利用率低、新能源利用效率低、依靠傳統和外來的能源為主等問題。企業在發展中追求利益，忽視了在經濟發展中把生態環境作為發展代價產生的不良后果，沒有推動傳統資源消耗型企業轉型升級，改變生產方式來節約資源。此外，企業在產業布局問題上不合理，在W市周圍仍存在少許高耗能、有污染的企業，這些企業處在W市區周圍，離居民區較近，產生的三廢影響著城市居民的健康生活。

（三）生態文明宣傳體系不健全，公民生態環保意識不足

隨著互聯網的發展，人們獲取信息的渠道變得越來越廣泛，信息可以通過主流媒介迅速傳遞給人們，這對政府傳統宣傳方式變革是一次有力挑戰。政府通過新媒體等方式，把生態文明環保等知識進行生態宣傳。但在實際操作中，W市政府利用媒體進行生態宣傳的功效卻沒有較好地發揮出來，主要原因是政府人員和公民溝通程度不夠，沒有把生態文明理念用人民群眾喜聞樂見的方式進行宣傳。因為W市地域寬廣且多為山區，宣傳不到位，個別公民認為“事不關己高高掛起”對公共事務缺乏應有的熱情，對公共事業的建設與發展關心較少。W市公民參加生態文明建設缺乏完備的機制，參加的渠道和流程都不明確，導致公民參與度不高。W市政府應該從多方面激發人民關注生態環境的積極性，否則將很難實現生態文明建設的目標。

三、W市政府履行生態職能中存在問題的原因

W市政府生態職能履行過程出現的種種問題，究其原因有以下幾個方面：

（一）政府主體責任不明確

生態文明城市建設是一個由經濟、社會、環境系統組成的復合系統，因而需要運用多種手段對人、財、物、信息等各類要素進行綜合協調和管理。政府對生態文明建設的作用是其他任何社會組織無法取代的。[6]W市政府在城市社會發展規劃中雖然將生態文明城市建設放在了比較重要的位置，但規劃的大部分是圍繞經濟發展、民生教育展開，追求經濟的發展和產業規模的擴大，對生態文明建設方面仍顯不足。各地生態環境污染的背后，地方政府往往是直接責任人。環保部門是地方環境保護和生態文明建設的主要單位，但因其他有關部門與其在職能上有一定的相似之處，如水利局、農業農村局、城市管理局等在生態環保方面履行職責界限不明晰，各職能部門之間缺乏有效溝通交流，導致W市生態文明建設成果沒有達到很好的效果，制約了W市政府的生態職能的履行。

（二）生產企業對所承擔的社會責任和生態環境保護重視不夠

企業要在追求經濟利益的同時肩負起社會責任，保證經濟效益與生態效益實現共贏，但一部分企業卻忽視了這一點。

首先，大部分企業產業定位不明晰，不走綠色的、創新的發展道路，以落后的、浪費資源生產、犧牲環境為代價來換取經濟效益的增長和片面追求規模擴大。不注重踐行綠色發展理念，不能夠肩負起社會責任。

其次，我國目前面臨的生態環境問題，終究是在快速工業化城鎮化進程中對資源過度開發、粗放使用、奢侈浪費造成的。W市近些年來資源利用效率較低，一是部分企業碳排放量仍然較高，沒有對生產技術和生產方式進行升級和改進，導致資源利用率低。資源利用方式粗獷，資源有效利用率低。

最后，近年來，W市大力發展清潔能源，風力發電、太陽能發電等，但是新能源使用率較低，光伏發電、地熱能等新能源的使用還未完全展開，公民較為依賴傳統能源的使用。同時，在早期W市產業布局規劃中缺少前瞻性，少部分重工業、污染企業布局在城市和居民區周圍。

（三）公民生態責任意識培育不足

在訪談中，絕大多數W城市居民對近年來W市生態環境的治理和效果都表示了滿意的態度，但在對生態文明的觀念和認識上，普遍缺乏對環境治理的深入認知，環境維權意識比較淡薄。日常生活中大多數公民把生態文明建設看成是政府的事情，缺乏主體意識，沒有與政府達成一致。雖然政府在生態文明建設中處于主導位置，但是也離不開公民的積極配合與參與，這就增加了政府在生態文明建設的難度。

四、進一步改善W市政府生態職能履行的對策

（一）深化W市政府生態職能轉變，構建生態文明型政府

1、強化生態法規執行力度。面對政府執行能力不強，W市政府應強化生態法規執行力度，突顯政府生態職能的作用。在執法上，W市政府必須加快相關生態環境保護規章條例的修改，保障執法人員嚴格執法，通過建立健全生態文明相關法律體系，使法律現實約束和規范作用得到彰顯、生態職能進一步落實。強化生態法規執行力度具體建議如下：一是W市政府要加快執法隊伍建設，提高執法素質和能力，加大生態執法的力度，特別是在生態法規的宣傳與執行上，要加大人員與物資的投入，在全社會形成明確的法規約束力。二是增強生態執行主體生態責任意識。通過教育強化生態理念，培養執法人員的艱苦奮斗精神和腳踏實地作風，助其營造生態文明價值觀念。三是要強化生態文明的問責機制，要做到有目標要執行、有執行要檢查、有檢查要獎懲、出問題要問責。做到事前事后相統一，規范生態文明職能的履行與落實。針對一些存在較大的生態風險的單位與個人，要加強問責力度，明確職責規范，在問責機制中提升單位與個人的生態環保意識。

2、加大生態文明城市建設資金投入。推進W市生態文明建設，離不開資金的支持。伴隨著污染防治攻堅戰持續深入推進，人們對環境的要求越來越高，對改善環境的愿望也越來越強。一是W市政府要加大農村生活污水垃圾治理、提升村容村貌等工作的資金投入，加快推動村莊環境從干凈整潔向美麗宜居邁進，建設美麗W，提高農民的幸福感和獲得感。如L 縣一些村里巷道硬化參差不齊，整體巷道硬化雖然基本達到50%，但要做到戶戶通、全覆蓋，還需要加大投資力度，深入推進。二是在生態文明城市建設過程中，也需要與之相配的基礎設配。L縣有些村子基礎設施配套不足、垃圾管理方式較為粗放，污水和垃圾處理雖有改善，但一些鄉鎮還是達不到處理條件，需要加大對農村人居環境改善的資金投入，努力打造美麗鄉村。

3、健全生態治理法治體系和監管體制。在生態文明建設進程中，要提升W市政府執行力、增強W市政府行政人員責任心，更好地履行政府的生態職能，健全生態治理法治體系和監管體制。要進一步完善生態治理的法治體系，讓政府在執法的過程中有法可依、有法必依，為政府履行職能提供必要的法律依據。加快生態文明建設要建立來自于多方的監管體制，使政府和相關單位貫徹履行生態義務和職責。

一是強化內部監督，W市政府要依法辦理生態事務，形成完整的內部監督系統，各部門之間不僅要在法律法規的要求下規范自己的行政行為，建立政府內部監管部門和監管隊伍，打鐵還需自身硬，要從內部加強生態職能落實的監管。

二是強化人民群眾生態文明監督的作用。W市政府應積極調動W市各方面的群體和力量，充分發揮人民群眾的主人翁意識，建成一個由政府部門牽頭，政協引導，公民參與的監督局面，對相關行政部門主管機構的生態職責、生態義務的執行和落實情況開展監督，對生態執法部門的稽查個人行為開展監督，對政府相關的生態管理決策和個人行為開展監督。通過嚴格的環境監管制度和透明的環境信息公開制度，使公民對政府履行生態職能進行監督，積極建言獻策，推動W市生態環境治理穩步向前。

（二）著力推動企業轉型升級，承擔社會生態文明建設的責任

企業要明確自身的社會責任，強化生態文明環保意識，堅持踐行綠色發展理念。

第一，資源的可循環利用是當前資源節約，建立生態環境友好型社會的首要突破口。W政府要鼓勵企業建立資源高效利用制度，要求建立節約集約循環利用的價值觀念，緊緊抓住資源利用更加高效的目標。

第二，W市政府要通過完善資源高效利用制度引導和強制企業和公民改變大量生產、大量消耗、大量排放的落后觀念，通過落實低碳政策對自然資源進行有限地開發利用。比如W市政府對企業要嚴格執行排污權交易制度，將低碳循環技術作為企業環評的重要指標。

第三，企業要做好“加減法”。加快發展投入低、見效快、資源浪費少、污染低、效益高的產業，保證各方面綜合效益得到加倍發展，達到“1+1＞2”的效果。同時要加快新能源的開發與利用，優化W市能源消耗結構，減少“三廢”的排放與污染。積極開展低碳、綠色、生態、可循環產業發展，推動產業綠色發展。同時做好企業的污染防控機制和預警機制，及時與政府建立信息共享平臺，保證在環境治理和治理污染方面的信息共享。

（三）營造生態文明建設氛圍，提升公民生態文明意識

生態文明建設關系民生福祉，建設人與自然和諧共生是進入新時代以來人民對美好生活向往的必然要求。當前，雖然W市已經把生態文明建設擺到突出位置，但效果并不明顯，要迫切加強公民生態文明意識和引導公民積極參與生態文明建設。一是W市政府應加快社會生態文明教育體系的建立與培育，在日常生活中加快生態文明價值觀的培育，生活處處見生態，生活處處講文明，讓公民主動加入到生態文明建設中來。讓公民實實在在參與到社會治理中來。在政府的帶動下，形成覆蓋全社會的生態利益觀念。[7]W市有關部門應大力開展全方位的生態文明宣傳、教育，將生態文明建設內容作為宣傳領域的一項重點工作，制定全面精細的宣傳方案，把人民大眾喜聞樂見的方式結合當地特點，利用新媒體方式開展生態文化、循環經濟理念、節能低碳、環境保護、污染治理等方面的宣傳和教育普及工作，鼓勵公民參與；二是W市政府要建立公民參加生態文明建設相配套的參與機制，明確參加的流程和渠道，依法保護公民參與生態文明建設中的知情權、表達權、參與權和監督權。

總結

加強生態文明建設，推動社會和諧、可持續發展，是我國社會發展的長期戰略，各地方政府具有不可推御的責任。W區域生態環境的治理和生態文明建設，對W及至全國的生態文明建設的大局，都有著重要的意義，必須長期堅持。由于W市政府長期堅持生態文明建設和環境治理，W市的區域環境得到了巨大的改善，針對前期W市環境治理和生態文明建設中存在的問題，提出改進措施，做好后續的城市生態文明建設和W區域環境治理，對進一步改善W城鄉居民的生活，推動W城市生態文明建設的可持續發展和全國的生態文明建設無疑具有強大的推動作用，是有著重要現實意義的。