促進農村人力資本積累的財稅政策研究

潘光曦 孫欣然

摘要：知識經濟時代，人力資本決定著一個國家科技發展水平，同時，人力資本積累是影響經濟發展至關重要的因素。現階段，我國農村自然勞動力資源相對豐富，但人力資本相對匱乏，致使農村經濟發展受到限制，將自然勞動力轉化為人力資本成為提振農村經濟的重要著力點。財稅政策作為宏觀經濟調控的重要工具，在促進人力資本積累方面起著主要作用。本文通過分析我國農村人力資本積累的制約因素，認為我國在促進農村人力資本積累方面的財稅政策仍有改進空間，建議調動農村教育積極性，加強職業培訓，引進人才，改善醫療衛生，以促進農村人力資本積累。

關鍵詞：農村 人力資本 人力資本積累 財稅政策

*基金項目：國家社科基金青年項目（20CZZ026）“社會組織嵌入社區養老服務的行動邏輯與精準供給研究”；山東科技大學2021年教育教學研究“群星計劃”項目（QX2021M71）。

黨的十八大以來，習近平總書記在不同會議上強調了人才的重要性，指出一個國家的競爭，說到底是人才的競爭，人才的素質決定著科技發展水平，影響著一個國家長期經濟的發展。各國經濟發展實踐表明，以人的素質、健康、知識、技能為基礎的人力資本促進著社會勞動生產發展，拉動著經濟穩步增長，成為促進經濟發展的重要因素。經濟發展的主動力由物質資本積累逐漸轉化為人力資本積累。

我國自然勞動力資源豐富，但高素質勞動力占比較小。以勞動年齡人口受教育年限作為衡量人力資本水平的標準，調查數據顯示，2020年我國16—59歲勞動年齡人口平均受教育年限達到10.75年，與2010年的9.67年相比增加了1.08年，而歐美日等國勞動年齡人口平均受教育年限大都在12—14年左右。此外，2020年我國高等教育毛入學率達到54.4%，而發達國家大多在60%以上。從以上數據來看，近幾年來，我國注重發展教育事業，整體勞動年齡人口平均受教育年限不斷增加，接受高等教育人口比重不斷上升，但與發達國家相比仍存在明顯的差距。此外，我國人力資本發展水平還存在著地區性差異，呈現出一定的“強者恒強，弱者恒弱”的“馬太效應”特征（孟中澤，2012）。特別是中國農村的人力資本匱乏，地區內分布不均，基礎教育貧困程度依然較高，職業教育與技術培訓供求缺口大，醫療保健條件和設施落后，人力資本流動呈現一種凈流出態勢。與發達國家或中國城市相比，我國農村教育經費不足，且城鄉差異突出。2021年第七次全國人口普查數據顯示，我國常住人口城鎮化率達到63.89%，相比于2010年，城鎮人口比重上升14.21個百分點，雖然中國的城鎮化水平持續提高，但與發達國家相比仍存在巨大的差距，因此我國作為鄉村人口大國，應積極促進農村人力資本積累。

人力資本積累依賴于人力資本存量和人力資本增量，人力資本的存量影響著社會要素生產率的高低，人力資本的增量反映著人力資本水平發展的狀況，提升農村人力資本水平意味著農村人口整體素質的提高，一方面有助于要素生產率的提高，帶動農村經濟持續發展，進而改善農村生活水平，另一方面農村經濟的發展有利于縮減城鄉貧富差距，提升城鎮化水平，促進城市產業結構升級，滿足城市化的需要。

財政作為國家治理的基礎和重要支柱，具有促進社會穩定和經濟發展的作用，在促進農村人力資本積累方面能夠發揮主體性作用。在此背景下，研究如何促進農村人力資本積累的財稅政策具有重要現實意義。

（一）人力資本積累的內涵

早期，人們更多的重視物質資本存量的增加。但隨著經濟的發展，科技的進步，人的知識儲備、勞動素養以及生產技能等多方面人力資本在經濟生產領域發揮出顯著作用，使人們的觀念發生改變，逐漸意識到人力資本在經濟中所起到的至關重要的作用。最早人力資本的內涵的出現可以追溯到《國富論》，古典政治經濟學的奠基者亞當·斯密首次提出人的才能與其他任何種類的資本同樣是重要的生產手段的觀點，同時指出了教育是促進人力資本積累的重要途徑。此后，美國經濟學家舒爾茨和貝克爾在后續的大量研究中于20世紀60年代創立了人力資本理論。該理論認為“人口質量和知識投資在很大程度上決定了人類未來的前景”，并且明確提出促進國民經濟水平發展，提高勞動率的關鍵因素不在于物質資本存量的增加，而在于人力資本存量的增加，即表現在人身上的各種生產知識、勞動與管理技能以及健康素質的提高。繼舒爾茨之后大量的經濟學研究也表明，經濟增長取決于人力資本的積累，有學者提出了人力資本優于物質資本的觀點，他們認為人力資本投資比物質資本投資更重要，人力資本增長的貢獻潛力大于物質資本增長的貢獻，人力投資是一種最基本、最有價值的生產性投資，所以人力資本投資應該優先進行（于洪平，1997）。因此人力資本積累的內涵是指對一定區域，通過增大教育和醫療衛生領域投資、加強職業技能培訓、引進先進人才、促進智力回流等各種人力資本投資，所引起的人力資本存量的增加，能夠致使該區域內人口的知識才能、勞動素養以及身體健康水平有所提升。

（二）農村人力資本積累的社會經濟影響

1.農村人力資本積累對農村經濟發展的影響。在早期生產過程中，人們更注重于生產要素數量，物質資本存量的增加會促進生產力的發展，因此農村豐富的勞動力資源使得農村經濟不斷提升。在生產技術水平不變的條件下，當生產要素達到一定數量，由于邊際報酬遞減，不斷增加投入生產要素的數量只會使得生產成本的增速大于生產產出的增速，從長期來看，產量增加的倍數小于生產要素增加的倍數，生產過程處于規模報酬遞減狀態，這時生產力的提升不能再依賴于生產要素數量的增加，而應取決于生產要素質量的提高，主要在于包含在生產要素內的人力資本存量的增加。但是隨著經濟的發展，科技的進步，農村居民在教育水平、社會制度保障等各方面與城鎮居民存在逐漸增大的差距，使農村人力資本的存量已經不能適應社會經濟發展，成為限制農村經濟可持續發展的重要制約因素。

2.農村人力資本積累對城鄉貧富差距的影響。農村擁有豐富的勞動力資源，但并不代表擁有豐富的人力資本，農村人力資本匱乏是造成城鄉貧富差距的重要因素。大量調查數據表明，勞動者自身的勞動素質與其收入水平一般呈現正比，農村低素質勞動力豐富，高素質勞動力不足的現狀使得農村經濟增長緩慢，農村居民可支配收入不足以滿足自身生活需求，導致高素質勞動力呈現出向物質資本相對富裕的城鎮單向流動的狀態，人才的流失又進一步導致了農村人力資本存量的減少，由此循環使城鄉貧富差距不斷擴大。此時促進農村人力資本積累成為增加生產產量，提振農村經濟持續穩定發展，提高農村人民可支配收入，改善農民生活水平，縮減城鄉貧富差距的重要途徑。

3.農村人力資本積累對社會公平的影響。現階段，我國存在城鄉教育機會不均等、醫療衛生服務條件不均衡的現狀，導致農村人口整體文化程度和健康水平普遍不及城鎮人口，致使城鄉差距顯著，影響社會穩定。社會發展需要公平，這就需要政府持續推進城鄉教育公平，改善農村醫療衛生條件。提高農村人口文化程度及健康水平同時也是促進農村人力資本積累的過程，有利于消除城鄉二元結構，推進城鄉一體化發展，從而實現社會公平。

當前農村人力資本積累的速度已經落后于城鎮發展的進程，調動農村教育積極性，完善職業技能培訓體系，積極引進人才，改善醫療衛生條件，提高農村整體人力資本水平是促進農村經濟高質量發展的重要途徑。財政和稅收政策作為收入分配和宏觀調控的重要工具，具有不可替代的作用，因此政府積極采取財稅政策是促進農村人力資本積累的必然選擇。

（一）農村教育投資

提高受農村教育水平是促進農村人力資本積累最直接有效的途徑。現代社會中農村人力資本水平與城鎮人力資本水平相差較大多取決于農村居民教育機會的缺失。國家統計局數據顯示，2016年至2020年我國農村居民人均可支配收入中教育文化娛樂支出占比在7%至9%之間上下浮動，與同年城鎮居民相比較高出一個百分點。以家庭戶主受教育程度為依據，調查數據顯示（見表1），農村居民家庭戶主受教育程度超過80%的比例集中于小學及初中程度，接受大學教育的比例卻占比不足2%。而城鎮居民家庭戶主未上過學的比例不足2%，接受大學教育的比例超過20%。兩項數據表明農村受教育水平普遍低于城鎮受教育水平，但農村居民相較于城鎮居民卻有著更高的教育投資意愿，農村居民教育機會的缺失很大一部分來源于個人經濟狀況的限制。當低收入家庭不能支付學費時，他們可以選擇向金融部門貸款，但由于人力資本市場信息的不完全性，金融部門與借貸者之間存在信息不對稱，使金融部門不愿輕易發放貸款，此時就需要政府主辦教育服務并為教育貸款提供擔保，以此來彌補教育資本市場的不足。

政府應當通過財政收支，引導資源合理利用，彌補市場不足，在促進農村教育水平上發揮自身的職能。一方面，政府在農村教育方面的投資政策會直接影響農村教育條件，教育條件的改善是教育質量提升的關鍵，教育質量的提升是教育水平發展的條件，接受高水平的教育會使教育者在未來人生旅途中獲得更多的選擇機會。另一方面，教育屬于公益性項目，具有巨大的外部效益，私人部門一般不愿或無力投資，因此多交由政府財政投資，政府增大對教育的投入會使教育的正外部性得到充分展現，不僅能夠使教育者本身的素質和收入水平得到提高，而且會使周圍的人乃至整個社會受益，有利于提升整體人口素質，促進農村人力資本的快速形成，城鄉區域經濟的協調發展，提高國內生產總值。

（二）職業技能培訓

普通教育是以傳授基本知識和思維能力為目標，而提升農村人力資本水平，實施農村振興發展戰略，只接受普通教育是遠遠不夠的，還應當根據農村各生產、生活領域培養多樣型技能人才，如村干部興農培訓、農業技術培訓、返鄉人員創業培訓等，還應當針對不同地域制定不同的技能培訓計劃，真正培養出“高素質、懂技術、會經營”的技能型人才，來滿足不同地域及生產生活領域需求。但目前我國農村職業教育和技能培訓供求缺口大，一是觀念意識不強，農村居民多接受普通教育，認識不到職業技能培訓的必要性，使得農村居民在生產勞動技能、組織管理經驗、創新能力思維方面存在不足。二是規模、設施的落后，國家統計局數據顯示，我國農村職業技術培訓機構的規模自2004年至2013年來整體呈現逐漸縮小的態勢，職業教育機構和企業數量有限，優質的職業教育供給不足。而在農村可持續發展的進程中需要技能型人才貢獻知識，發揮關鍵作用，這就需要借助財政政策的引導和支持。政府應當重視農村職業技術培訓，增強宣傳力度，組織力度，擴大職業技術培訓機構規模，提供優惠財稅政策，吸引農村居民積極參加技能培訓，儲備相關識才能，并將基礎知識和技能培訓知識相結合應用于農村經濟建設，從而提升農村人力資本水平，促使體力型勞動力向新型勞動力的轉變。

（三）智力回流與人才引進

農村人才不足是導致農村人力資本匱乏的直接原因，促進農村人力資本積累就要使人才能夠做到引得來、留得住。

我國現階段，因為農村相對于城鎮而言，物質資本相對匱乏，很多農村出身接受過高等教育的大學生會選擇畢業后留在城鎮，造成農村家庭教育的投入不僅沒能促進農村經濟建設，反而加快了人力資本的流出，人力資源不足又會進一步導致農村物質匱乏，如此惡性循環，極大地限制了農村經濟發展。如果這些大學生畢業后能夠回到自己的家鄉，為家鄉的建設添磚加瓦，無疑會促進農村人力資本的積累，進而加快經濟的發展。因此政府應當參與其中，改善農村教育投入與回報不對等的狀況。一方面，如果政府實行優惠的財稅政策，能夠激刺智力回流，吸引更多的大學生選擇返鄉就業。另一方面，如果政府積極引進先進人才，為農村提供科技指導和幫助，能大幅促進農村人力資本積累，推進農村經濟建設。

鄉村振興離不開人才的支撐，人才是發展的第一動力，能夠留住人才同樣是發展的關鍵因素。很多外來人才流入后，會因為生產發展受阻，生活條件不適應等導致出現“返巢”的狀況，這就要求政府不僅要引進人才，同時還要留住人才。地方有關部門應當及時了解人才的各方面需求，給予生活上的補助，創造優良的農村環境，讓人才留在農村，扎根基層。

（四）農村醫療衛生

勞動力的健康與人力資本積累密切相連，醫療衛生是人力資本的重要因素。調查數據表明，近幾年來，我國不斷在醫療衛生服務方面加大財政支出，由2015年的11953.18億元逐年增至2020年的19201.22億元。然而，從橫向對比來看，我國醫療衛生費用與發達國家相比差距較大，同時與發展中國家相比，我國的衛生支出水平也占據較低水平。從縱向對比來看，我國大多數的醫療衛生費用集中用于城鎮醫療衛生服務建設，使城鄉醫療服務水平差距擴大。盡管政府和社會近幾年來不斷增加農村衛生費用的支出，但城鄉人均衛生費用差距依然不小。發展醫療健康衛生是實現農村人力資本積累的重中之重，必須由政府發揮主導作用，自然也離不開公共財政的大力支持。這就要求政府發揮財政職能引導農村醫療衛生向好發展，政府重視農村醫療衛生服務方面的價值在于，一是健康是勞動力的前提條件，沒有了健康，人力資本投資也就變得沒有意義，提高健康水平能有效延長壽命，擁有旺盛的精力和充沛的體力，能促使勞動力充分發揮體力勞動，進而發揮腦力勞動，形成人力資本積累。二是農村存在“看病難，看病貴”的現狀，高昂的醫療費用超出低收入家庭的負擔，醫療服務規模小使農村居民得不到及時的救治。政府提供醫療衛生財稅優惠政策，能有效緩解農村居民看病問題，提升整體健康水平。三是農村醫療衛生條件的提高為人力資本的積累奠定了人身基礎，一般認為對農村人口凈流出狀態具有阻礙作用。

（一）推動農村教育事業發展，提高農村居民文化程度

教育投資是將豐富勞動力資源轉化為人力資本的重要手段，而政府在教育投資中起著主要作用。近幾年來，我國不斷增大財政性教育經費的支出，比過去有了很大改善，但財政性教育經費占GDP的比重和占財政支出的比重卻不盡如人意（見表2），兩者都遠低于經濟發達國家平均水平，這就要求政府需要進一步調整優化支出結構，在促進農村人力資本積累的過程中發揮其應有職能。

一是發揮其資源配置職能，財政介入資源配置，增大教育投資，增加中央和地方財政預算，加大財政對農村義務教育的支持力度，不斷改善農村義務教育條件，提高農村義務教育質量。同時還要兼顧公平，實行城鄉統一的公用經費標準，防止效率的缺失。二是發揮其收入再分配職能，中央政府可考慮采用有條件轉移支付方式，支持部分農村地區教育發展，縮小區域間教育資源的差距。三是拓寬教育經費來源，建立多元籌資機制，因地制宜，足額征收教育費附加，確保教育經費來源。此外因為受到財政收入的限制，政府在發揮教育投資主體職能的同時，也應當扮演好引導其他教育投資主體的角色，政府可考慮推廣與社會資本合作的模式，提供優惠政策吸引社會和個人自愿投資參與農村辦學。四是完善財政教育支出內部結構，改進支出方式。增大對師資隊伍建設和教育質量等軟件的投入，現階段財政教育經費上的支出多用于硬件的建設，而忽視了軟實力的投入。政府應提高財政支出效益，以有限的教育投入獲得最大的產出。五是放寬稅收優惠范圍，下沉相關優惠措施，減免農村居民應交稅種，完善稅收結構，例如，減免農業生產資料增值稅，讓農民在種植農作物時少交稅費，加大對農產品深加工環節的稅收優惠力度，使農民個人可支配收入提高，從而增強農村居民教育投資意愿，提高教育支出，彌補教育機會的缺失。

（二）彌補職業技能培訓缺口，提高農民經營管理能力

職業教育與普通教育具有同等重要地位，農民技能知識的增長能夠推動現代農業的轉型，推進農村產業結構調整，加快農業產業化進程。雖然政府近幾年來一直注重加強對職業技能培訓的扶持力度，但農村培訓方面仍存在不足，政府應當積極采取財稅政策，滿足農村發展對技術型人才的需求。

一是健全職業技能培訓體系，政府應當利用財政資金扶持農村技能培訓機構的建立和發展，并積極宣傳技能型人才觀念，吸引農村勞動力積極參加職業技能培訓，支持有培訓需求的人員就近接受培訓，并給予培訓補貼以及生活費補貼，從而提高農民生產經營和管理技能，以適應新形勢下農村發展，為建設美麗農村提供強有力的智力和技能保障。二是要加大政府教育支出的整體規模，整體教育支出規模提高才能使包含在內的職業教育培訓的經費有所提高。三是改善教育資金利用不合理的分配結構，我國各級政府對于農村的教育資金多用于基礎教育，而職業教育培訓資金缺口大，政府應當加大財政對職業教育培訓的支持力度，安排專用資金重點扶持，改善技能型人才緊缺的格局。四是要加大對農村勞動力培訓的力度，政府作為主力軍還應當吸引社會力量，鼓勵社會團體以及個人對農村培訓捐資助學，形成多元化建設格局，并為這些社會團體及個人提供優惠的稅收政策，以提高其積極性。

（三）優化農村人才隊伍結構，促進智力回流與人才引進

農村人力資本匱乏多是農村人才的缺失，政府應當采取優惠的財稅政策，吸引高校畢業生、退役軍人、有經驗干部等人才扎根基層，為農村作出貢獻，促進農村智力回流和人才引進，實現農村人力資本水平進一步提升。

對于人才引進，一是政府可考慮為農村返鄉人才增加福利優待，給予薪酬補貼，從而促進智力回流。二是政府應鼓勵支持農村創新創業項目，給人才提供能夠充分展現才華的空間，對于積極建設農村新型項目，由財政資金給予返鄉創業補貼，吸引創新型人才回流。三是對于外來引進人才，政府可提高政策優惠力度，實行農村人才帶頭素質提升計劃，完善農村人才振興政策。基于人才分類，實施獎勵補貼和生活補助措施，從而吸引高素質人才流入。

對于留住人才，一是政府應增大投資建設農村環境，改善農村生活質量，提高人才的歸屬感和幸福感。二是按工作績效獎勵資金，同時完善養老保險制度，讓他們在工作之時可以享受教育、醫療等多項便利服務，確保做到“干好有發展，退后有保障”。讓人才看得到發展，看得到希望。

（四）完善醫療衛生保障體系，提升農村居民健康水平

黨的十八大以來，黨中央把維護人民健康擺在更加突出的位置。政府提供的公共衛生服務和醫療健康服務在保證居民健康上發揮著重要作用。在新形勢下，政府介入醫療衛生領域，加大財政投入，有利于為基層衛生事業的開展提供保障，直接影響農村人力資本積累。首先，各級政府應當根據區域狀況不同，要完善農村服務體系，加大財政衛生費用支出，縮減城鄉公共衛生服務差距，擴大農村醫院規模，完善醫療衛生基礎設施，補足農村居民“看病難”的短板。其次，高昂的醫療費是農村居民不能及時就醫的關鍵所在，由于醫療衛生領域的信息不對稱性且醫療費用是農村多數衛生室等的主要收入來源，使藥物、醫療服務等方面價格超出部分農村人口的可承受范圍。政府應當加大藥品監管力度，控制管理部分藥物價格水平，使藥物價格在農村居民可承受范圍內，從而解決“看病貴”的難題。同時完善補償機制，對農村衛生室承擔的基本衛生公共服務和實行藥物零差率銷售給予財政補貼，增加對農村居民個人的轉移支付，提高農民可支配收入，對特別困難人群提供免費醫療，提升農村整體健康水平，間接性增強農村居民教育投資意愿，使農民可以將節省的醫療消費更多的用于教育投資。再者，鼓勵建設非營利醫療機構，為其提供相應的稅收減免優惠政策，減免涉及土地的相關稅收，加快農村醫療體系建設，促進農村人力資本積累。

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Study on Fiscal and Taxation Policies to promote the accumulation of Rural Human Capital

Pan guangxi Sun Xinran

Abstract：In the era of Knowledge Economy， human capital determines the level of scientific and technological development of a country.At the same time， the accumulation of human capital is a crucial factor affecting economic development.At the present stage， China’s rural natural labor resources are relatively rich， but human capital is relatively scarce， which limits the development of rural economy.Transforming Natural Labor into human capital has become an important focus to boost rural economy.As an important tool of macroeconomic regulation and control， fiscal policy plays an important role in promoting the accumulation of human capital.Based on the analysis of the restrictive factors of human capital accumulation in rural areas，this paper holds that there is still room for improvement in China’s fiscal and taxation policies in promoting human capital accumulation in rural areas， and suggests mobilizing the enthusiasm of rural education，strengthening vocational training， and introducing talents，improving health care to promote the accumulation of rural human capital.

Keywords：Rural Area Human Capital Human Capital Accumulation Public Finance

（作者單位：山東科技大學財經學院中國政法大學商學院）

責任編輯：李政

3970501908230