杭紹臺鐵路投融資體制改革創(chuàng)新實踐及啟示

文/ 汪東 靳麗芳 徐斌

繼續(xù)勇當改革先鋒，接續(xù)深化鐵路投融資改革創(chuàng)新，把高鐵PPP項目打造成為高質量發(fā)展、競爭力提升、現(xiàn)代化先行和共同富裕示范的標志性成果

為貫徹落實《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，2015年國家發(fā)展改革委在鐵路領域推出一批社會資本投資示范項目。“中央有部署、浙江見行動”，在國家鐵路投融資體制改革破冰的關鍵期，浙江率先擘畫高鐵改革藍圖，全面系統(tǒng)推進杭紹臺鐵路投融資體制改革創(chuàng)新實踐，推動鐵路投融資體制改革創(chuàng)新取得重大突破。杭紹臺鐵路是我國首條建成通車的民間資本控股高鐵，推動民營企業(yè)在鐵路投資建設領域實現(xiàn)零的突破，項目成功實踐為民間資本投資重大基礎設施項目提供有效路徑，極大提振民企投資信心和民間投資積極性。

主要成效

主動謀改革，構建鐵路投融資利益共享機制，極大提振民間資本投資信心。項目開創(chuàng)性搭建以民間資本控股為特征的股權合作機制，創(chuàng)新采用BOOT運作模式，民間資本負責鐵路項目的投資建設并在合作期內(nèi)享有項目資產(chǎn)權益，實現(xiàn)了財政資金和民間資本的高效對接，大大提高資金使用效率，提振了民間資本參與投資高鐵項目的信心。杭紹臺鐵路基于合理回報預期，建立“使用者付費+可行性缺口補助”的收益回報機制，政府建設期僅投入42億元，以十分之一的資金撬動了440億元投資的重大基礎設施投運，大大減輕政府財政當期壓力，合理平滑政府財政長期支出責任。

務實促改革，構建鐵路投融資風險共擔機制，激發(fā)項目參與主體內(nèi)生動力。從政策法規(guī)、規(guī)劃設計、建設施工、運營、財務等五個方面構建邊界清晰的風險共擔機制，明確政府方承擔的職責及相應政策變更等風險，界定社會資本與項目公司承擔的投資建設、管理運營風險，確保利益攸關方形成合力，共同把控項目風險。杭紹臺鐵路是國內(nèi)首個由政府方采用包干模式承擔征地拆遷政策風險的鐵路建設項目，此舉極大地降低了社會資本建設期投資控制風險。在此基礎上，社會資本方與政府方共同組建SPV項目公司，引入鐵路專業(yè)精英人才，承擔項目建設管理風險，有效保障項目投資進度和質量安全目標如期達成。

協(xié)同抓改革，構建鐵路投融資長效合作機制，開啟全新政企合作局面。在34年合作期內(nèi)搭建長效合作機制，堅持讓“專業(yè)的人干專業(yè)的事”，充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、社會資本務實高效和鐵路方專業(yè)審慎的優(yōu)勢，實現(xiàn)三方合作共贏。省發(fā)展改革委協(xié)同省級有關部門和沿線地方政府，發(fā)揮省發(fā)展規(guī)劃研究院作為實施機構的全過程“工程咨詢+工程管理”專業(yè)優(yōu)勢，務實監(jiān)管社會資本出資和銀團融資，高效協(xié)調(diào)工程建設重難點問題，掃清項目建設“外部障礙”，為項目建設提供全天候“保姆式”服務。復星集團發(fā)揮民營聯(lián)合體牽頭人資本運作優(yōu)勢，協(xié)調(diào)民營聯(lián)合體股權結構基本保持穩(wěn)定，牽頭融資280多億元，確保項目建設資金得到有力保障。國鐵集團積極履行行業(yè)管理職能，全力做好項目建設期質量安全監(jiān)管、安全驗收和運營管理，有效保障列車開行對數(shù)，實現(xiàn)項目穩(wěn)定運營。

創(chuàng)新推改革，構建鐵路投融資服務保障機制，樹立PPP項目高效管理標桿。杭紹臺鐵路踐行鐵路建設項目投融資“謀投融管退”全過程管理理念和服務保障，項目投資便利化取得明顯成效，項目事中事后監(jiān)管取得創(chuàng)新性突破，為鐵路領域投融資管理服務積累了寶貴經(jīng)驗。國家發(fā)展改革委簡化審批程序，由傳統(tǒng)審批制改為核準制，實行鐵路行業(yè)審查、第三方評估和投融資方案評估聯(lián)合評審，僅用9個月時間就完成了項目核準批復，實現(xiàn)先行段開工。實施機構定期開展全方位績效評價考核，創(chuàng)新開展建設期全過程跟蹤審計，確保項目實現(xiàn)預期績效目標。杭紹臺鐵路有限公司作為建設主體，與中國鐵設、滬昆浙江公司創(chuàng)新采用“EPC+咨詢管理”的建設管理模式，有效保障項目建設總體目標順利實現(xiàn)。

杭紹臺鐵路建成通車是浙江鐵路投融資體制改革探索的新起點，浙江將以此為契機，繼續(xù)勇當改革先鋒，接續(xù)深化鐵路投融資改革創(chuàng)新，確保項目改革成果持續(xù)鞏固、惠及各方，把高鐵PPP項目打造成為高質量發(fā)展、競爭力提升、現(xiàn)代化先行和共同富裕示范的標志性成果，以改革發(fā)展新成績?yōu)闃嫿ㄐ掳l(fā)展格局作出更大貢獻。

努力方向

杭紹臺鐵路PPP項目投融資體制創(chuàng)新積累了一定的實踐經(jīng)驗，但也面臨民營資本收益保障較難、部分投資風險不可控、項目公司自主決策權利受限等問題，鐵路PPP項目模式推廣還需在多方面深化頂層設計。鐵路投融資體制機制改革不能一蹴而就，改革依然任重道遠。

探路實踐鐵路投融資體制改革深化創(chuàng)新。鐵路PPP項目模式推廣還需在政府投資項目監(jiān)管體系、社會資本長期投資回報機制、路地合作共贏路徑探索等方面進一步深化機制設計。一是完善配套支持政策舉措。探索以土地綜合開發(fā)凈收益反哺鐵路投資建設運營，支持加快杭溫鐵路、杭衢鐵路土地綜合開發(fā)試點，力爭在全國率先突破。加快推動鐵路PPP項目資產(chǎn)證券化，支持杭紹臺鐵路等鐵路PPP項目REITs試點。二是支持杭紹臺鐵路項目運營期改革。支持杭紹臺鐵路有限公司加強與國鐵集團合作，設立運價激勵、線路使用費上浮等合作共贏機制，積極爭取國鐵集團在開行對數(shù)、旅客票價、自主運營權等方面支持，持續(xù)做好開行對數(shù)和常態(tài)化運營保障。三是穩(wěn)步推進鐵路PPP項目建設。在杭紹臺鐵路PPP模式、杭溫鐵路“PPP+混改”、甬舟鐵路“PPP+PC”模式基礎上，進一步深化投融資改革創(chuàng)新，支持在滬乍杭鐵路等投資規(guī)模適中、預期回報較好的項目上引入社會投資，采用PPP模式投資建設，確保政府方、社會資本方合作共贏。

創(chuàng)新引領地方鐵路項目全過程咨詢管理。深化地方鐵路全過程工程咨詢政策支撐體系研究，研究探索鐵路項目全生命周期咨詢管理理論架構、標準規(guī)范、政策機制、實踐探索。一是創(chuàng)新鐵路項目全過程咨詢重點機制設計。從政府投資項目監(jiān)管入手，研究鐵路項目的項目屬性、管理體制、建設模式，探索以全過程咨詢服務理念，貫穿鐵路項目審批管理、推進實施、運營管理的全流程，推進鐵路項目加快實施。二是創(chuàng)新鐵路項目全過程咨詢服務實施路徑。以衢麗鐵路二期項目全過程咨詢試點為突破口，優(yōu)化整合決策審批、設計流程、招投標采購流程，加強實施階段專項咨詢服務，加快全過程咨詢服務團隊人才建設。三是創(chuàng)新鐵路項目全過程咨詢關鍵環(huán)節(jié)政策設計。結合鐵路項目全咨的服務目標和預期效果，從委托方式、服務主體資格條件、服務內(nèi)容和模式、服務酬金計取、保障措施等五個方面提出鐵路項目全過程咨詢關鍵環(huán)節(jié)政策設計。

有力支撐全省PPP項目研究規(guī)劃和評估。一是深入開展全省PPP行業(yè)政策創(chuàng)新。圍繞省級PPP發(fā)展頂層設計，深化基礎設施領域投融資改革，為基礎設施領域投融資改革提供“浙江方案”。圍繞重大項目建設規(guī)劃，明確PPP行業(yè)發(fā)展目標，為PPP行業(yè)發(fā)展提供優(yōu)越政策環(huán)境。二是協(xié)同深化省級PPP項目監(jiān)督管理。圍繞PPP項目實施績效，協(xié)助省發(fā)展改革委依法合規(guī)監(jiān)督項目實施，做好項目決策、建設推進、安全質量、運營管理等方面全過程監(jiān)管。三是全力做好PPP項目評估咨詢。圍繞PPP發(fā)展前沿動態(tài)，把握國家最新政策指向，按照項目準入要求和項目審批要求，做好PPP項目的評估咨詢服務。指導市縣PPP項目實施工作，提供優(yōu)質PPP專業(yè)咨詢服務等。