“雙碳”目標下低碳城市發展和指標體系構建

文/ 蔣明 朱寧

樹立全局和系統理念，在指標體系的科學導引下，及時制定目標計劃，完善相關政策機制，以綠色低碳引領城市未來發展，保障“雙碳”目標如期實現

國家主席習近平在2020年聯合國大會上提出的“中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值、努力爭取2060年前實現碳中和”（以下簡稱“雙碳”目標）的莊嚴承諾和目標愿景，彰顯了中國的大國擔當，為我國破解資源環境突出問題、實現可持續發展提供了方向指引，更為決勝未來擘畫了宏偉藍圖。這既符合宏觀層面協力構建人與自然生命共同體的大局要求，也切實關乎人民群眾生活品質和城市品位，意義重大、影響深遠。

城市作為人類生產生活的主要集聚地，是能源資源消耗的主要領域和溫室氣體排放的主要來源，承載著節能降碳和綠色低碳轉型的重要任務。按照“十四五”規劃提出的“全面提升城市品質”“加快發展方式綠色轉型”等方面要求，要進一步將綠色低碳發展理念融入城市規劃、建設、管理全過程。這既是破解資源環境問題、助力可持續發展的迫切需要，也是實現“雙碳”目標的應有之義和關鍵所在。

低碳城市發展概況和典型案例

發展演進。2003年，英國政府發表了主題為“我們未來的能源：創建低碳經濟（Our Energy Future: Creating a Low Carbon Economy）”的《能源白皮書》，首次提出“低碳經濟”概念，即“通過更少的自然資源消耗和環境污染，獲得更多的經濟產出，通過創造更高的生活標準和更好生活質量的途徑機會，為發展、應用和輸出先進技術創造機會，同時創造新的商機和更多就業機會”，引發國際社會廣泛關注。

2007年，日本環境部發布“低碳社會”規劃草案，提出了實現低碳社會的三個原則，即：減少碳排放；提倡物盡其用的節儉精神，從高消費社會向高質量社會轉變；人與自然和諧共生，保護生態環境成為社會發展的基礎。

2008年，世界自然基金會（WWF）在京啟動“中國低碳城市發展項目”，上海和保定入選為首批試點城市，分別從建筑節能、可再生能源和節能產品制造與應用等領域，助力推動城市低碳發展，并陸續向全國推廣。

國際典型案例。國外實踐和案例方面，日本富山市是低碳城市建設的典范。該市位于日本富山縣中部，山區、丘陵、湖泊、森林等景觀資源豐富，是日本歷史文化名城。2008年，該市制定《環境示范都市行動計劃》，以大幅削減二氧化碳為目標，提出“增強軌道等公共交通設施活力，促進沿線居住、商用、文化設施的集中，建設以公共交通線路為軸線的功能集約型城市”的行動舉措，入選日本內閣府認定的首批“環境示范都市”。2014年，該市獲得聯合國“人人享有可持續能源”倡議項目首批“能源效率改善城市”稱號，2016年入選世界銀行“城市伙伴”項目，2018年入選日本首批“可持續發展未來城市”。

近年來，富山市以“建設環境示范城市、環境未來城市和可持續發展未來城市”為藍圖指引，低碳城市建設成效顯著。典型經驗做法包括：一是確立低碳發展的城市定位及其分年度路線圖；二是建立城市綠色基礎設施體系，構建集約緊湊、高效便捷的城市形態結構和發展模式；三是結合當地資源稟賦和發展階段，因地制宜地發展玻璃制造、制藥、小水電、農業等特色產業；四是加強產業集聚和科技創新，推動機器人、精密機械、電子產業等新興產業發展，積極提升產業附加值。基于此，富山市低碳城市建設與經濟增長呈相輔相成的良好發展態勢：產業集聚效應凸顯，制造業持續發展，農林水產和制造業對區域經濟增長的貢獻均超過20%；市民收入同步增長，增幅高于全縣、全國平均水平。

低碳城市的國內研究和試點實踐

國內研究進展。國內學者從不同角度對低碳城市及其發展進行了探究。付允等認為“低碳城市是通過在城市發展低碳經濟，創新低碳技術、改變生活方式，最大限度地減少城市溫室氣體排放，徹底擺脫以往‘大量生產—大量消費—大量廢棄’的傳統經濟社會運行模式，形成結構優化、循環利用、節能高效的經濟體系，以及健康、節約、低碳的生活方式和消費方式，最終實現城市清潔、高效、低碳和可持續發展”。辛章平等認為“低碳城市發展是指在經濟高速發展的前提下，保持能源消耗和二氧化碳排放處于較低水平，建設一個良性可持續的能源生態體系和資源節約型、環境友好型社會”。

政策部署和試點實踐。為推進生態文明建設，積極探索城市碳減排與經濟增長共贏發展的有效模式和典型經驗，自2010年起國家發展改革委先后啟動三批低碳城市試點工作。2010年，廣東、天津、重慶等5省8市被確定為首批國家低碳城市試點；2012年，北京、上海、海南等1省28市被確定為第二批國家低碳城市試點；2017年，內蒙古自治區烏海市、遼寧沈陽市等45個城市被確定為第三批國家低碳城市試點。這些城市按照國家部署先行先試，圍繞實現碳排放峰值目標、控制碳排放總量、探索低碳發展模式、踐行低碳發展路徑，以建立健全低碳發展制度、推進能源優化利用、打造低碳產業體系、推動城鄉低碳化建設和管理、加快低碳技術研發與應用、形成綠色低碳的生活方式和消費模式為重點，發揮地方政府間的學習效應，逐步探索和復制推廣實現“雙碳”目標的新路徑、新做法和新經驗，積極引領城市綠色低碳脈動永續發展。

2021年，國家印發實施《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》等具有頂層設計意義的重大政策文件，著力構建碳達峰碳中和的“1+N”政策體系。同時，全面部署開展包括城鄉建設、能源綠色低碳轉型、節能降碳增效等在內的“碳達峰十大行動”，明確各地區、各領域、各行業目標任務，加快實現生產生活方式綠色變革。當前，全國上下堅定不移走生態優先、綠色低碳的高質量發展道路，已形成積極助力碳達峰碳中和的良好氛圍，確保如期實現“雙碳”目標。

探索構建低碳城市發展指標體系

（一）指標體系構建

在學習相關政策和文獻的基礎上，本文分析并考量數據指標的科學性、顯著性、可測性和可得性等多方面原則，對設計和構建低碳城市發展指標體系作初步探索研究。

指標體系共分宏觀、微觀兩個層面，選取了優化升級產業結構、控制碳排放總量和強度、降低能源資源消耗、優化城市空間布局、提高城市基礎設施運行效率、推動綠色交通、推廣綠色建筑和創建綠色社區等涉及城市低碳發展的8個主場景、主抓手及具體49項指標，構建了低碳城市發展的指標體系。由此，力圖全面展示產業結構綠色化、生產方式綠色化、生活方式綠色化、空間格局綠色化的低碳城市經濟社會發展體系，積極倡導全社會資源節約、環境友好的消費模式，為實現“雙碳”目標助力賦能。

低碳城市發展指標體系

（二）思考及展望

從指標意義看，一是可協助政府分解落實低碳城市發展的各項目標和任務，并定期開展監測和評估、逐步深化相關工作；二是督促地方各級政府切實履職，通過自查、核查等監管手段，實現跨區域、跨部門、跨領域的協同增效，共同提升城市低碳發展水平；三是緊扣“雙碳”目標發展機遇，推動國內相關領域研究機構、專家學者開展專題評估分析并提供有深度、具前瞻性且操作性強的研究成果，助力城市綠色低碳轉型；四是舉全社會之力，充分發揮“看得見的手”與“看不見的手”的力量，實施共建共享，促進技術創新、企業壯大、產業發展，共同推動“人人參與、處處美好、社會共建”的低碳城市發展氛圍蔚然成風。

從未來發展看，有三方面亟待關注。一是低碳城市發展作為多目標問題和系統性工程，是在不降低人居生活品質的前提下，既滿足低碳需求又保障經濟高質量發展的一種模式，需要在多目標之間尋求適度平衡。二是這套低碳城市發展指標體系，并未涉及一些難以量化或是難以準確定量的指標，如低碳政策制度體系、公眾滿意度等，需進一步評估分析。三是構建一套普遍適用、全面可行的低碳城市發展指標體系和評估框架，需深度融合各學科研究，并與本國（地區）的政策制度、經濟社會、歷史文化等方面情況和發展階段相契合，且根據實踐日臻完善、不斷與國際水平接軌。

低碳城市發展為實現“雙碳”目標注入動力、凝聚合力、增添效力，是構建人類命運共同體的應有要義。要樹立全局和系統理念，在指標體系的科學導引下，及時制定目標計劃，完善相關政策機制，以綠色低碳引領城市未來發展，保障“雙碳”目標如期實現。最終，構建人類活動與自然環境協調發展的新型人地關系，探索形成“雙碳”目標指引下以綠色為底色的城市高質量發展之路，為推動全球氣候治理貢獻智慧和力量。