粵港澳大灣區跨境區域協調：“有孔邊界”下的政策實踐回顧與展望

■劉云剛 張吉星 王豐龍 許志樺

一、引言

“一國兩制三區”是粵港澳大灣區有別于其他灣區城市群的最大特點（趙曉斌等，2018；陳品宇等，2019；方木歡，2020；張樹劍、黃衛平，2020；陳欣新，2019；毛艷華、楊思維，2018；覃成林、崔聰慧，2019；張緊跟，2018；陳曉運、郭小敏，2020；梁育民等，2019）。在已有研究中，學者們著眼于大灣區的體制差異，探討了其中的制度壁壘（安寧等，2018；毛艷華，2018）和地方競爭（沈建法，2013；楊愛平，2017；楊愛平、張吉星，2019；楊愛平、林振群，2020）等議題。其中，前者常將“三種關稅區、三種貨幣、三個法律體系”視為壁壘和邊界，探討這些壁壘下的“玻璃門”如何影響粵港澳大灣區的一體化進程；后者則討論壁壘下的差序格局和邊界區隔如何推動粵港澳大灣區的發展（劉云剛等，2018）。因此，關于大灣區的發展也出現了兩種聲音：一種認為灣區一體化、去邊界化是發展方向，另一種聲音則認為現有邊界的存在恰是粵港澳大灣區發展活力的一部分，應當繼續利用好灣區內的差序格局和制度差異。

本文認為，從國家治理和居民生活視角出發，大灣區“去邊界化”應是愿景（張思平，2019），但從區域發展角度，選擇“有孔邊界”更能在改革探索中實現國家和民眾利益最大化。“有孔邊界”是20世紀90年代以來政治地理學應用最廣的學說之一（Diener and Hagen，2012；Cassidy，Yuval-Davis，Wemyss，2018），傳統的邊界研究強調邊界的物理限制，突出邊界作為“界線”——固化僵硬的“空間分隔線”的性質，而“有孔邊界”理論認為，全球化背景下跨界合作、跨界流動成為一種常態，在此基礎上各種邊界的意義需要重新理解，需要重視其滲透性（permeability）即“有孔”特性。邊界可以根據社會、文化、政治、經濟形勢的變動而在相對開放與相對封閉之間做出選擇，而這種滲透性反過來又使邊界可以被視為一種積極的資源來加以利用（Johnson，Jones，Paasi，et al.，2011；Szary，2015）。不同的主體擁有的跨界機會和能力不同，利用邊界滲透性的程度也就不同。因此，在愿景和利益之間協調，大灣區內部各地方政府就可以“開大門，關小門”，選擇性實施區域協調政策。各地方政府選擇哪些領域、哪些區域“關門”，哪些領域、哪些區域“開門”，以及何時、何地“關門”，何時、何地“開門”，實際上就是各地方政府對于“有孔邊界”特性的靈活運用。

粵港澳大灣區涉及5.6萬平方千米轄區、8000多萬人口，涵蓋香港、澳門兩個特別行政區和廣東省廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶九市。大灣區擁有不同層級的行政區、準行政區和功能性平臺，涉及不同的領域、不同的行政主體、不同的協調策略、不同的政策組合以及由此所構建的多重協調關系。因此，粵港澳大灣區實際的區域協調政策實踐遠比紙面政策設計復雜，需要基于不同的政策類型和案例進行一一解讀。而抽絲剝繭，在如此繁多的政策之下，“有孔邊界”恰是其后一條清晰的策動主線。

二、粵港澳大灣區跨境區域協調政策梳理

改革開放以來，特別是港澳回歸以來，中央政府逐步推出了多項便利港澳企業和居民往來內地的政策，涵蓋港澳居民往來、定居內地，在內地營商、旅游、就業、就學和置業等多個領域。這些政策一起構成了粵港澳大灣區的跨境區域協調政策體系（表1）。

表1 粵港澳大灣區的跨境區域協調政策列表

（一）三個階段

1.港澳回歸初期，中央政府通過設立經濟特區、批復廣東省的特殊政策和靈活措施以及調整行政區劃等措施，吸引港澳居民回內地投資、工作，建立港資、澳資企業，促進香港、澳門與內地的合作，增加港澳民眾與內地的聯系。

2.2003年起內地與香港、澳門特區政府分別簽署《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》（Closer Economic Partnership Arrangement，以下簡稱“CEPA”），并不斷簽署后續補充協議。此后，為落實《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》、CEPA及其補充協議，促進粵港澳更緊密合作，經協商一致，廣東省人民政府分別與香港特別行政區政府、澳門特別行政區政府制定《粵港合作框架協議》《粵澳合作框架協議》并簽署了各自的年度重點工作協議。

3.2010年以來，有關政府部門分批次出臺了便利港澳居民往來內地的舉措，這些政策的具體執行進度主要通過《粵港合作框架協議》和《粵澳合作框架協議》的各年度重點工作（以下簡稱“年度重點工作”）來有序推進。這些工作包括跨境合作平臺建設、跨境基礎設施與便利通關、現代服務業合作以及合作機制等，并隨著“一帶一路”倡議和《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的提出而愈加豐富。

（二）四種類型

參考Lowi等學者的政策類型研究（Lowi，1964，1970，1972），粵港澳大灣區跨境區域協調政策可劃分為分配政策、規制政策、再分配政策和構成性政策等四類：

1.分配政策主要是指將權力及其他資源分配給特定的對象。在粵港澳大灣區的建設中，分配政策在政府層面主要是指中央政府將權力賦予不同層級的地方政府和功能平臺；在個人和組織層面，指針對特定群體的稅收優惠、獎勵以及補貼等。分配政策在年度重點工作中主要體現為跨境基礎設施建設和跨境合作平臺的設立與建設等。

2.規制政策主要是指以責任性或強制性話語，對組織、個人的活動進行限制、約束甚至處罰。具體而言，主要包括經典的懲罰性措施，CEPA中的貨物、行業、人員準入政策以及以居民證為代表的社會規制政策。

3.再分配政策主要是對財富或收入進行重新分配的機制。主要是指居民就學、就業、創業、置業等方面的政策。

4.構成性政策主要是指政府的內部管理，機構調整、權責變動等相關的政策。具體到粵港澳大灣區的實際，主要是指為了推進粵港澳大灣區建設而成立與重構政府機構的政策（表2）。

表2 粵港澳大灣區跨境區域協調政策分類

三、粵港澳大灣區跨境區域協調政策實踐

（一）分配政策的實施

粵港澳大灣區跨境區域協調政策中的分配政策主要涉及：國務院對重點合作區域建設的批復和府際協議，大型跨境基礎設施建設中權力和責任的橫向府際協議等。

一般而言，首先由粵港、粵澳或者粵港澳就某一重點合作平臺建設、跨境基礎設施建設達成共識，在國務院批準分配政策的相關規劃后，粵港澳之間會簽訂相應的府際契約，并將重點合作平臺建設、跨境基礎設施建設等項目納入《粵港合作框架協議》或《粵澳合作框架協議》年度重點工作，進一步對分配政策進行地方政府間的橫向切分以及年度工作之間的縱向拆分，逐步有序推進相關工作的實施。

跨境基礎設施建設中，粵港合作項目包括：深港西部快速軌道交通、廣深港高速鐵路、東江流域水量水質監控系統、廣深沿江高速、西氣東輸二線工程、完善珠三角高等級航道網絡和五大機場合作等；粵澳合作項目包括：廣珠城際軌道交通建設、廣珠西線高速公路三期、西部沿海高速公路、大藤峽水利樞紐項目等。粵港澳三地均有涉及的項目以港珠澳大橋建設為代表，這個世紀工程項目被分配到具體屬地政府和特定職能部門，分年份有側重逐年推進，最終順利完成并開通（表3）。港珠澳大橋的建設及運營實踐也代表了類似項目的運行模式。

表3 粵港（澳）合作框架協議中的港珠澳大橋建設

在重點合作平臺建設中，粵港合作區域與平臺主要涉及深圳前海、珠海橫琴、廣州南沙等地區；在粵澳合作平臺建設中，主要涉及珠海橫琴、中山翠亨新區以及江門大廣海灣經濟區等，近年尤以珠海橫琴合作尤為頻繁和重要。這些合作平臺的建設總體按照前置研究、規劃擬訂、有序深化推進的模式推進，并且在推進過程中，與具體平臺的合作內容日益明晰而最終明確彼此職能。以珠海橫琴開發為例，從珠澳兩地合作開發的日益深入逐漸演化成為服務澳門經濟適度多元化發展的關鍵平臺。

（二）規制政策的實施

規制政策具有一定的強制性，這種強制性來自體現人民意志的國家權力機關，地方政府不具備自由裁量權，完全依據中央的法律文件執行。不同類型的規制政策在執行中需要不同的行政主體介入，不同的政策客體討價還價的能力也并不一致，由此產生了多樣化的規制執行策略。在粵港澳大灣區中規制政策主要體現為貨物貿易的去規制與服務產業的規制強化兩個方面。

在貨物貿易規制中，規制權力高度集中于國務院商務部，隨著港澳與內地合作的深化主要表現為去規制的過程。2003年簽訂的CEPA詳細規定了準予進入的行業，地方政府嚴格按照CEPA相關規定準予相關行業進入。隨著CEPA的落實，內地日益放松了對原產地為香港和澳門的進口貨物的限制，例如對香港，從2003年僅273種零關稅貨物，逐年放松至2018年的全部貨物零關稅。

與此同時，當規制對象從簡單的貨物貿易轉向復雜的服務貿易時，會牽涉特定行業、從業人員以及行業標準等諸多因素，進而也就涉及不同政府部門，這些因素無法像分配政策一樣進行切分，任一因素的阻礙都容易導致政策執行的梗阻（表4）。具體而言，比如涉及會計、律師、工程咨詢、規劃、設計、測量等專業服務領域的人員往來、資格互認等，就需要珠三角九市政府以及廣東自貿區三大片區、新區的管委會等協同主管部門共同完成，也需要從業人員的響應；在實施上也是漸進式的，首先在自貿試驗區進行執業認定的政策試驗，如在前海試點推行香港工程建設模式，為香港相關建筑企業和專業人士在前海直接從業提供便利等。

表4 粵港合作框架協議年度工作重點中規制現代服務業所涉部門

（三）再分配政策的實施

粵港澳大灣區建設中的再分配政策體系包括便利港澳居民在大灣區生產、生活、就業、就學、就醫和養老的政策，這些政策的改變影響內地與港澳居民之間的聯系，影響融合發展的整體性推進。

改革開放初期，為了鼓勵有專業技術知識的境外人士來華工作，規定對來華工作的外籍人員以及在中國境內工作的華僑、港澳同胞的工資、薪金所得應繳納的個人所得稅稅額減半征收。之后經歷多次修訂，免稅期限不斷放寬，免稅類型也不斷增加。在跨境養老服務方面，根據香港特別行政區的數據，現有約50萬港人長居廣東，廣東成為不少香港長者的頤養之所。港區全國人大代表鄭耀棠曾建議借鑒“深汕特別合作區”的飛地模式，在廣東中山或惠州“租借”土地建設帶公屋和醫療設施的港式新市鎮，既方便居民回鄉養老，也解決香港居住問題。在基礎教育層面，廣深莞三地都出臺了針對港澳籍學齡兒童的相關政策；在高等教育方面，教育部等通過聯合發文的形式助力港澳青年學生到內地就學，制定了免試招收港澳學生的就讀計劃等。

以上再分配政策的執行過程中，由于內地和港澳在各政策領域充當不同角色，因此在政策執行過程中有時會出現“一邊冷一邊熱”的情況。比如養老、醫療、居住等，這些再分配政策本身并不能與融合發展的整體性政策切分，需要協同解決，因而單一問題的應對并不能有效化解難題。

（四）構成性政策的實施

在粵港澳大灣區跨界區域協調政策體系中，構成性政策主要體現為聯席會議制度、專責小組以及建設工作領導小組等制度安排。香港、澳門先后回歸后，粵港和粵澳合作首先經歷了聯席會議主導的時代。2003年CEPA及其補充協議簽訂后，粵港、粵澳合作進入重點項目推進階段，包括共同區域開發、跨境工業區建設、大型交通基建項目合作、旅游合作、教育合作、口岸合作等，這些合作的實現主要依托各類專責小組的建立與完善。

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》出臺后，為統籌協調粵港澳大灣區的建設，2018年8月15日國家成立了粵港澳大灣區建設工作領導小組，由國務院副總理任組長，國家發展和改革委員會主任任副組長，香港特別行政區行政長官、澳門特別行政區行政長官為領導小組成員，這是首次有港澳特首被納入中央決策組織。隨后，珠三角九市及其所轄區縣也分別成立推進粵港澳大灣區建設工作領導小組，由黨委“一把手”擔任組長，相關職能部門作為小組成員組成領導小組并定期召開會議。

同時，兩個特別行政區也按照各自的治理邏輯成立相關部門。澳門成立粵港澳大灣區工作委員會，統籌澳門特區參與粵港澳大灣區建設的短、中、長期總體設計和工作部署，制定年度工作方案并監督其落實。同時，委員會設立專責工作小組，以開展其職權范圍內的特定工作。香港特別行政區行政長官也在施政報告中表示會成立一個高層次的“粵港澳大灣區建設督導委員會”并出任主席，成員包括特區政府所有司局長，全面統籌香港參與粵港澳大灣區建設事宜。

隨著粵港澳大灣區建設的不斷深入，2021年9月國務院先后發文對深圳前海、珠海橫琴兩個合作區的轄區范圍、功能構成以及組織體制機制進行優化，以進一步服務于大灣區建設。

這些機構的建立與重建并不會直接影響普通民眾的日常生活，也沒有強制力。因此這些機構的設立更多的是依靠政府機構自身的動力以及工作的需要，通過自上而下的大政方針引領或地方政府可能先于中央作出的自下而上的溝通機制創新等，進而形成國家層面的制度安排，推動機構的更新與創新。

四、進一步推進粵港澳大灣區跨境區域協調的政策方向

（一）分配政策：層級間“行政發包”亟待“拓孔”

分配政策的核心在于中央與地方之間的關系，地方政府間的競爭相對不明顯。地方政府之間通過聯合協作共同爭取更多資源，通過協商的方式有序推進責權利的分配。在重點合作平臺建設、跨境基礎設施等分配政策的實施過程中，真正的影響因素來自執行政策對象的可分割程度等政策屬性因素。港珠澳大橋的成功建設和運營為其他的跨境重點合作平臺建設、跨境基礎設施等分配政策的有效執行提供了經典范例，積極推進跨境重點合作平臺建設、跨境基礎設施勢必將有利于進一步擴大“有孔邊界”的“孔”，為積極的融合發展提供必要條件。

（二）規制政策：“機械式”執行亟待“柔化”

粵港澳大灣區規制政策起始于對貨物貿易的規制，逐漸擴展到服務貿易、人員往來以及對違法行為的制裁等諸多規制領域。這些規制政策均有一定的強制性，因此隨著規制對象的復雜化，比如服務貿易領域的規制，涉及多個主管部門，機械式的應對顯然無法推進規制政策有效執行。這就需要在“不折不扣”執行的過程中深刻理解規制政策的產生與執行路徑，進一步關注規制領域相關主體的對話機制，弱化對人流、物流、資金流和信息流的區隔，減少壁壘，所有牽涉的部門應當提高政治站位，從國家、從大灣區的尺度上思考如何開展工作，盡力做到弱化限制、強化服務。

（三）再分配政策：提升尺度減少“空隙”

再分配政策聚焦于粵港澳大灣區優質生活圈的建設，養老、醫療、住宿、教育等多個領域環環相扣彼此連接，無法像分配政策和規制政策那樣通過任務拆分以屬地管理的方式予以解決。在整個再分配政策體系范圍內，都存在著“服務需求者”和“資金提供者”的沖突，要解決的問題與被授權解決這些問題的政府部門的管轄范圍在空間上并不完全匹配。因此，未來在再分配政策的執行過程中，需要地方政府間通過財政資源轉移支付等多種方式將再分配政策放在區域尺度甚至國家尺度上加以考量，通過尺度上推來弱化行政邊界的區隔。

（四）構成性政策：注重頂層設計為“有孔邊界”保駕護航

構成性政策是粵港澳大灣區融合發展的體制性基礎，其沒有明確的政策客體，重構動力來自政府機構內部職能的完善以及政府間更積極關系的建構。當下的構成性政策主要是地方政府間的兩兩合作，仍很難對區域整體的融合發展提供充分的支撐。因此，未來構成性政策執行過程中要注重建構區域范圍內的統一性協作機制，即政策主體或功能主體需要在政策版圖中找到恰當的位置，嵌入國家治理體系之中，豐富國家的治理體系，強化國家治理能力。

五、進一步的討論與展望

縱向看來，粵港澳大灣區早期的跨境區域協調政策更多是分配政策和規制政策。在這些政策所形成的政策場域中，在短期內對權力與資源的限制較少，政策的目標是放松現行政策框架可能造成的區隔。同時，在區域經濟的融合中，內地與特區政府都能遵循通行標準，使得上述政策得以順利推進。

隨著港澳與內地融合程度的加深，新時代的粵港澳大灣區跨境區域協調政策更多為社會融合層面的再分配政策，直接面對港澳居民，甚至是所有的大灣區居民，涉及更多的政府層級與更為復雜的行為者網絡，并且內地與香港、澳門在社會福利的提供標準上尚未完全對接，這也是公共政策固有的復雜性，因此就需要地方政府間基于“有孔邊界”的原理，通過平等的協商并簽訂一定的行政契約來逐步實現大灣區的社會福利可攜，推動粵港澳大灣區從經濟融合走向社會融合。

基于“有孔邊界”理論，可以對當下粵港澳大灣區跨境區域協調政策實施的現狀作出比較客觀準確的理解，并且據此對未來的粵港澳大灣區跨境區域協調政策方向作出判斷。粵港澳大灣區作為“一國兩制”下的區域發展戰略創新試驗，善用“有孔邊界”是其重要的創新方向。具體而言，針對當前的粵港澳大灣區跨境區域協調政策實施現狀，提出以下四條建議：

第一，積極推行“廣域連攜”理念，推行廣域行政。建議將區域協同發展的相關指標納入政府績效考核指標體系，引導粵港澳大灣區協同發展。珠三角與港澳地區之間早期的跨境區域協調政策目標是“多孔”，即放松在分配政策領域和經濟規制領域的區隔；新千年后，跨境區域協調政策更多為社會融合層面的再分配政策，涉及更復雜的行為者網絡，需要地方政府間基于“有孔邊界”原理，打破行政區經濟社會領域的藩籬，通過平等協商，以多種方式應對超越行政區劃的廣域（跨境）事務，以實現粵港澳大灣區人流、物流、資金流和信息流的自由流動，規制政策可銜接以及社會福利可攜，推動粵港澳大灣區從單一的經濟融合走向綜合性的社會融合。在這一融合過程中，不應過分強調“兩制”的差異，而是應該更多關注“一國”的大前提。在此前提之下，粵港澳大灣區的兩個特別行政區與珠三角九市應該從公共政策本身的屬性出發，就政策成本分擔與利益分享平等協商，而非過分強調政府間的位階差異。同時，應該將相關的區域協調發展政策有效執行情況的評估納入相關行政負責人和主要政府部門的績效考核，引導政策參與主體跳出尺度局限，提高政治站位，深化粵港澳大灣區協同發展。

第二，面向不同政策類型，要創新“多孔”協調機制，精準優化政策實施機制。在分配政策領域，應關注地方政府自下而上結合實際推動的政策創新，一旦政策創新收到較好的政策效果，應積極推動國家層面的相關立法，這樣不但能惠及更多政策客體，也能強化相關政策行為的合法性，實現分配政策“拓孔”；在規制政策領域，應進一步推動粵港澳大灣區內各項制度標準的銜接，通過中立性的標準、規則的談判達成柔性化邊界的政策目標，在標準、規則銜接的基礎上實現更有效的合作，軟化邊界；在再分配政策領域，要在大灣區整體或者某一重點合作區域（如南沙新區、前海深港現代服務業合作區、橫琴粵澳深度合作區）為縱向不同層級、橫向不同政府部門以及社會組織參與政策過程創造有利條件，創建全方位深度融合試驗區，進一步優化再分配政策實施路徑的政策實驗，在大灣區再分配性公共服務供給中創新性“打孔”；在構成性政策中，從大灣區內地珠三角九市政府內部的涉港澳特區政策機制優化到府際間政策機制的優化，串聯分配政策、再分配政策、規制性政策和構成性政策中的“多孔”，達成“連孔”的效果。

第三，要優化多主體參與策略，積極引導不同層級的政府、不同類型市場和不同社會主體進入政策場域，參與政策制定、執行、監督和反思等過程。粵港澳大灣區建設是一個區域性的系統工作，僅僅依靠任何一個地方都不足以實現大灣區共同體的愿景，構建全方位、多主體、多層次的組織系統，創新合作機制是粵港澳大灣區有效運行的關鍵所在。在不同的政策場域中應選擇讓不同尺度的主體有序參與粵港澳大灣區建設，強化分配政策中地方政府間的橫向協商與協調，充分兼顧不同地方政府的差異化的利益訴求；優化規制政策中縱向的政策傳導機制，確保（去）規制政策不走形、不變樣；規范再分配政策中政府、市場和社會主體之間的權、責、利，真正形成“灣區”的區域認同和“灣區人”的身份認同；深化構成性政策中縱橫關系的理順與暢通，充分保障“有孔邊界”的有序、有力和有效。

第四，要不忘初心，繼續以準行政區劃政策創新為依托，助力粵港澳大灣區高質量發展。不忘初心，延續改革開放的優良傳統，充分發揮前海深港現代服務業合作區、橫琴粵澳深度合作區和南沙新區等準行政區劃平臺效應，精準營造區域合作新空間。牢記發展前海成為大灣區現代服務業集聚地、營造橫琴成為澳門適度多元發展新空間、開發南沙成為區域協調發展協商平臺的使命，以這些準行政區劃為平臺，依托創新區域協調機制，在這些準行政區劃內部對養老、醫療、教育等再分配政策領域展開先行先試，在“有孔邊界”理論指導下開展的政策試驗，助力粵港澳大灣區高質量發展。

粵港澳大灣區的跨境區域協調政策涉及港澳居民及企業往來內地生產、生活的方方面面，處在不斷變化發展中，在此背景下，基于“有孔邊界”理論視角對于相關政策實施過程作跟蹤分析仍是今后亟待進一步加強的工作。