粵港澳大灣區建設世界級產業集群與提升全球價值鏈能級研究

■韓永輝 賴嘉豪 麥煒坤

一、引言

2020年11月14日，習近平總書記在全面推動長江經濟帶發展座談會上的講話中指出，“要強化企業創新主體地位，打造有國際競爭力的先進制造業集群，打造自主可控、安全高效并為全國服務的產業鏈供應鏈”。新時代下，中國通過建設粵港澳大灣區共建區域開放合作網絡，既進行大灣區區域價值鏈的整合重構，又將產業集群升級與全球產業發展緊密聯系，逐步體現區域價值鏈與全球價值鏈的聯動優勢。因此，粵港澳大灣區區域價值鏈和產業集群升級兩者之間無論在戰略動機、戰略設計和戰略實施上都具有密不可分的內在關聯。

從發展趨勢來看，粵港澳大灣區具有趕超世界三大灣區的潛力，其經濟體量大、發展速度快、集群效益優，成為粵港澳大灣區打造世界級灣區產業鏈的堅實奠基石。與世界級灣區的橫向對比上，2020年粵港澳大灣區的經濟總量已經遠超舊金山灣區，并十分接近紐約灣區（表1），釋放出巨大潛力和活力。

表1 2020年世界主要灣區情況①

當前，粵港澳大灣區正以國際化區域經濟為目標，更大程度地融入全球價值鏈，積極參與全球價值鏈重構，謀求與各國產業實現聯動升級，打造世界級灣區產業鏈。新時代下，全球價值鏈逐漸演化新特征：全球價值鏈將變寬變長，產業零散化分工將進一步深化[1]，新興經濟體將扮演越來越重要的角色，并改變了世界貿易格局，產品終端市場向發展中國家轉移[2]；第四次全球產業轉移悄然啟動，一些中低端制造業外遷出中國等制造大國，高端產業回流到美國等發達國家[3]。發展中國家雖然在融入全球價值鏈的過程中獲得技術溢出和經濟增長，但是發達國家掌握了價值鏈的高端環節，使得發展中國家產業長期處于低端“鎖定”位置[4]。全球化帶來了世界不平衡的產業格局，這正是全球經濟治理所面臨的重大現實挑戰，也是中國在進行供給側結構性改革時面臨的重點難點。甚至有研究者認為，中美“貿易戰”和“科技戰”進一步暴露了粵港澳大灣區產業集群升級面臨的現實問題——美國占據全球價值鏈“微笑曲線”的兩端，而中國處于全球產業鏈和價值鏈的中低端[5]。粵港澳大灣區亟須融入全球價值鏈，推動建設世界級產業集群。

二、粵港澳大灣區建設世界級產業集群與提升全球價值鏈能級的現狀分析

當前，粵港澳大灣區在產業基礎、區域協調、科技創新、要素集聚、機制對接和交通體系六方面的建設取得一定成果，為建設世界級產業集群與提升全球價值鏈能級提供了較好的基礎。

（一）特色優勢產業基礎較好

總體來看，粵港澳大灣區產業集群發展基礎良好。2020年，粵港澳大灣區工業增加值達到28377.95億元（不含香港、澳門數據），增加值年均增長率達5.1%。粵港澳大灣區工業主要集聚在廣東，其中，深圳集聚水平最高，2020年工業經濟總量占大灣區（不含香港、澳門數據）的31.47%，其次是佛山和廣州，分別占大灣區的17.35%和16.12%（表2）。就粵港澳大灣區內部而言，各城市先進制造業集群的發展狀況有所不同。香港方面，其主要發展地產業和金融業之類的服務業，以此實現產業升級。2018年，香港服務業增加值占GDP比例為88.8%，而制造業占GDP比例僅有1%。澳門方面，服務業是其經濟發展的支柱，隨著勞動密集型制造業向內地轉移，推動了珠三角地區的制造業集群實現優化升級。廣州方面，正大力發展汽車制造、化學制品等技術密集型制造業。深圳方面，主要發展計算機和通信設備制造、電氣制造等技術密集型制造業。隨著制造業轉型升級，珠三角地區正逐漸從“中國制造”向“中國智造”轉變，制造業也逐漸從重點發展傳統制造業轉向重點發展先進制造業，促進產業集群向全球價值鏈高端攀升。

表2 2015—2020年粵港澳大灣區大部分城市規上工業增加值（億元）

（二）全產業鏈融合成效凸顯

粵港澳大灣區產業格局基本穩定，全產業鏈融合速度加快，助力大灣區構建產業鏈共生發展生態，強化粵港澳大灣區產業集群的輻射帶動作用。一方面，各城市積極發揮比較優勢，產業互補合作關系良好。珠三角西岸城市包括佛山、中山、肇慶、江門等，以佛山為例，正推動制造業數字化智能化轉型升級，積極與各方合作，發揮自身優勢和潛能，比如花費百億成立廣東（佛山）制造業轉型發展基金，與深圳創新投資集團通力協作，進一步深化佛深之間金融資源的對接。珠三角東岸城市包括東莞、惠州等，以東莞為例，正加強同廣州、深圳、香港、澳門合作，加快創新加工貿易發展模式，重點培育新材料、新能源、生物科技、裝備制造等新興產業。另一方面，重大平臺建設持續推進，引領粵港澳大灣區產業深層次協作。重大平臺作為合作的基礎和載體，引導各市轉變全球價值鏈的嵌入方式，推動港澳優勢生產性服務業與內地優勢制造業協同發展，對推動三地產業鏈融合發展具有關鍵作用。廣東三個自貿試驗區片區與港澳共建廣州南沙粵港澳全面合作示范區、深圳前海深港現代服務業合作區、珠海橫琴粵港澳深度合作示范區，疊加江門大廣海灣經濟區、中山粵澳全面合作示范區等平臺有益補充，以及廣東先后同香港、澳門簽訂CEPA協議，引領帶動粵港澳大灣區產業鏈全面合作。同時，廣東與香港將在廣州南沙自貿片區建立粵港深度合作區，將圍繞研發及科技成果轉化、商貿服務、健康服務、金融服務、航運物流等八大產業，促進全產業鏈的加速融合和發展，助推深層次嵌入全球價值鏈。

（三）協同創新效能持續增強

全球價值鏈重構為產業集群升級提供了技術“趕超”的機遇，隨著粵港澳三地科技體制機制改革不斷深化，并持續探索科研實驗室和科研設備的開放共享，區域產業技術進步為建設世界級產業集群提供重要創新驅動支撐。一方面，一流科創中心建設逐步推進，重大科研平臺和實驗室逐步落地運行。基本建立以廣深港、廣珠澳科創走廊（兩廊）和河套深港科技創新合作區、珠海橫琴創新極點（兩點）為主體的大灣區國際科技創新體系，全面提速建設深圳光明科學城、東莞松山湖科學城等先行啟動區重大平臺，獲批建設大灣區綜合性國家科學中心，中國散裂中子源投入運行，鵬城國家實驗室掛牌等。此外，截至2020年，粵港澳三地已經合作建設14家粵港澳聯合實驗室，涵蓋材料科學、環境技術、人工智能和醫藥等高科技產業，有效開展系統、規范、深入的全鏈條研究，不斷為全方位全周期提升產業鏈供應鏈現代化水平提供科技支撐。以科創平臺和實驗室為依托，粵港澳逐漸加速探索實施科研機構設備和技術共享的規則機制，加快構筑產業鏈核心技術制高點，促進全球價值鏈能級提升。另一方面，科研技術設備流通監管機制改革加快推進。珠三角九市落實科研設備進口關稅免除的探索工作，廣州黃埔綜合保稅區和深圳坪山綜合保稅區享有“提前適用政策”，多種產品在綜合保稅區內維修無須再上報國家部委個案審批。此類創新舉措提供的產業鏈創新發展優勢將為粵港澳大灣區打造開放型融合發展的區域協同創新共同體、全球科技創新高地和新興產業重要策源地提供重要助力[6]，筑牢世界級產業集群的發展根基。

（四）區域要素集聚不斷加快

要素流動是區域產業集聚發展的強勁動力，目前粵港澳大灣區要素流動基本暢通，人才、金融、科創要素流動路徑加速構建，有效賦能大灣區全球價值鏈能級提升。一是人才資源流動不斷加速，引才聚才“虹吸效應”顯現。大灣區在不斷優化政務環境、營商環境，增強人才吸引力的基礎上，紛紛出臺科技人才安居保障、稅收優惠、子女入學等優惠政策，減少港澳居民跨境流動的限制，強化港澳與珠三角九市的人才要素整合能力，并逐步建立梯次接續、領域專精、層級高端的實驗室人才隊伍，為大灣區提升全球價值鏈能級提供智力支持。截至2020年7月，廣東省吸引近600個港澳青年創業團隊、從業人員超4000人②，大灣區城市群的人才吸引能力得到明顯提升。二是開放型金融布局持續完善，多層次金融市場體系初步建立。2020年7月，渣打銀行宣布投資4000萬美元在廣州設立渣打銀行大灣區中心。2020年，廣州開發區共有151個銀行分支機構、10家持牌法人金融機構總部、43家地方金融機構、風險投資機構累計達472家。截至2020年末，共有14家港澳銀行在珠三角（不含深圳）設立了80余家營業性機構和3家代表處③，以支持大灣區內個人及企業銀行業務營運，推動創新金融技術開發及應用，并加強大灣區內的跨境銀行業務。粵港澳大灣區進一步將金融市場做大做強，增加經濟發展新動能，推動產業轉型升級，提升粵港澳大灣區在國家經濟發展和對外開放中的支持引領作用。三是高端科創要素加速流入，激活粵港澳大灣區產業聚集的動力源。根據世界知識產權組織（WIPO）發布的《2020年全球創新指數（GII）》排名，“深圳—香港—廣州”創新集群位居全球第二，僅次于“東京—橫濱”。粵港澳大灣區是國家三大綜合性國家科學中心之一，截至2020年，大灣區5所高校排名進入QS世界百強名單，擁有1個國家實驗室（鵬城實驗室）、50個國家重點實驗室，其中粵港澳分別為30個、16個和4個；1個國家技術創新中心，29個國家工程技術研究中心，其中粵港分別為23個和6個。根據科技部數據，廣東國家級高新技術企業46830家，比排名第二的江蘇多14257家。廣東省知識產權局數據顯示，2019年粵港澳大灣區專利申請量為34.83萬件（圖1），五年間累計128.76萬件④，分別是東京灣區、舊金山灣區和紐約灣區的2.38、5.72和8.16倍（圖2），實現以要素流動帶動產業集群，突圍全球價值鏈的“低端鎖定”。

圖1 2014—2019年粵港澳大灣區發明專利總量

圖2 2019年粵港澳大灣區與三大灣區發明專利及施引情況對比

（五）合作機制支撐作用顯著

粵港澳三地共同推動體制機制“軟聯通”建設，推動當地與大灣區城市之間多領域深度對接合作，助力大灣區共建世界級產業集群。粵港澳三地已形成以政府間聯席會議和《粵港合作框架協議》等為基礎的政府間協調治理機制，使得粵港澳三地在市場經濟理念、體制和運行等方面的差異有所縮小，有效促進了大灣區經濟協調發展。一是粵澳合作聯動機制推進粵澳合作不斷取得豐碩成果。粵澳合作聯動機制包含粵澳合作聯席會議制度和《粵澳合作框架協議》。粵澳合作聯席會議制度于2003年正式形成以來，兩地積極共同研究有關合作項目和事項，每年確定年度重點工作，并討論落實《粵澳合作框架協議》內容，工作涵蓋粵澳經濟、社會、民生、文化等合作領域，特別是產業協同發展、區域合作規劃等合作重點，經多年努力，取得累累碩果。2020年簽署《粵澳合作框架協議》2020年重點工作，部署了雙方合作的73項具體措施。2021年，橫琴粵澳深度合作區管理機構正式揭牌，《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》進入全面實施階段。二是粵港合作聯動機制強化集聚效應。粵港合作聯動機制主要包含粵港合作聯席會議制度和《粵港合作框架協議》，其中粵港合作聯席會議制度正式形成于1998年，粵港兩地根據需要組建或重組粵港合作有關專責小組，通過不斷落實《粵港合作框架協議》，實現貿易、經濟、基建發展、水陸空運輸、道路、海關旅客等事務的統籌協調，加強核心區域聯動發展，為粵港合作做出了重大貢獻。2020年，雙方繼續簽署《粵港合作框架協議》2020年重點工作，在優勢互補、互利雙贏的基礎上共同推動涵蓋八大主要范疇的57項措施。三是珠三角區域一體化成果顯著。當前，省級、都市圈、市級的多層級政府協同機制加快形成，有效破除制約區域價值鏈躍升的障礙。在省級層面，《珠三角地區改革發展規劃綱要》領導小組及其辦公室已成立，省領導小組辦公室負責監督評估、統籌規劃等職能，重點協同區域各個核心城市一體化工作。在都市圈層面，珠三角形成廣佛肇、珠中江、深莞惠三大核心錯位互補、分工配合的格局，同時建立都市圈市長或黨政聯席會議制度；都市圈內部或城市之間的專項合作協調事務成立了專責小組，負責落實領導小組和聯席會議確定的有關事項，比如深莞惠產業發展專責小組。在市級層面，成立了以市委書記或者市長任組長，常務副市長任副組長，市直部門負責人以及縣市（區）主要負責人為成員共同實施《珠三角地區改革發展規劃綱要》領導小組和辦公室，具體負責和貫徹落實規劃各項任務工作。此外，穗深雙核聯動發展、深莞惠聯動、珠江口東西兩岸融合互動、廣佛“極點帶動”、廣清一體化等機制也在有序推進中。

（六）交通運輸體系加快完善

粵港澳大灣區不斷強化現代交通體系建設，提高大灣區內交通聯動能力和協作水平，將重要交通樞紐和產業集群串珠成鏈，助推產業“聚變”。空運方面，隨著粵港澳大灣區建設的大力推進，基本構建起以香港、廣州、深圳國際航空樞紐多核驅動，澳門、珠海等機場多點聯動的區域協調發展空間布局，世界級國際空港群雛形顯現。2019年，粵港澳大灣區機場群珠三角九市完成旅客吞吐量14202.5萬人次，同比增長7.4%；貨郵吞吐量326.4萬噸，同比增長3.2%（圖3）。粵港澳大灣區航空運力增長勢頭迅猛，緊密打造世界級機場群，構成全球航線網絡中的主要航空樞紐節點，助推大灣區產業集群邁入新階段。航運方面，港口協作能力不斷提升，港口貨物吞吐量不斷提高。近年來，粵港澳大灣區逐步加強港口資源整合，推進區域港口群協同發展。2020年，在新華·波羅的海國際航運中心發展指數中，香港國際航運中心排名第4名，廣州和深圳排名分別上升至第13名和第18名⑤。目前，廣東省形成了以廣州港、深圳港、珠海港、汕頭港和湛江港五大沿海主要港口和佛山港、肇慶港兩大內河主要港口為龍頭，輻射華南、西南，面向世界的港口發展格局，發揮港口動力源高效拉動雙循環作用。陸運方面，以公路和鐵路為抓手，路網布局緊密，城際交通不斷完善。廣東加快城際公路建設，多座跨江大橋相繼建成，連接珠江兩岸城市，大大縮短兩岸城市通勤時間，增強城市聯動性。隨著港珠澳大橋、南沙大橋等工程順利完工，深中通道、黃茅海跨海通道和虎門三橋等工程亦逐步開展，將與其他工程一同連接和輻射粵港澳大灣區各城市，縮短了人員通勤時間，并分散了灣區部分運力，有助于增強城市聯動。

圖3 2019年中國城市群機場吞吐量

三、粵港澳大灣區建設世界級產業集群與提升全球價值鏈能級的問題分析

雖然粵港澳大灣區在建設世界級產業集群和提升全球價值鏈能級方面取得一定成績，但是在產業布局、城市協同、科技創新、要素流動、機制對接和流通體系等六方面仍存在一定問題。

（一）產業現代化步調不一，價值鏈躍升依然存在挑戰

當前，粵港澳大灣區產業集群的空間布局已不斷完善，但是城市之間存在產業同質競爭、產業陷入價值低洼等階段性問題仍有待解決[7]。一是城市規劃各自為政，產業發展同質化問題仍未得到完全破解。由于大灣區內仍未配套成熟的協同發展機制，具有相同支柱產業的城市聯系不夠密切，多數產業在同一城市內形成產業鏈閉環，難以引進更優的資源，以達到更高的生產效率，導致集聚效應被弱化。除了廣州和佛山在汽車制造等領域表現出較強的產業互補關系外，東莞、惠州和中山相互之間產業同構水平較高，都以電子信息制造業為支柱產業，同質化競爭仍存。二是生產性服務產業發展滯后，制造業陷入價值低洼困境。生產性服務是指企業在進入市場或適應市場時需要的產業規劃、技術孵化、產業升級等輔助性服務，可以有效降低企業在創業、轉型以及技術升級過程中的時間和資金成本，是產業聚集發展的黏合劑。粵港澳大灣區部分城市生產性服務業供給總量不足、對產業技術和運營創新支撐不足，限制了制造業結構升級和價值鏈攀升。2020年，惠州、肇慶、江門生產性服務業占GDP比重分別為14%、18.7%、13.5%，均遠低于全省27.9%的平均水平⑥。粵港澳大灣區生產性服務業與制造業發展供需匹配不夠平衡，企業面臨服務外包“求而不得”的困境。此外，廣東制造企業對生產性服務企業的服務需求配套比應為1∶0.7，而珠三角作為生產性服務業富集區，目前生產性服務企業的有效供給僅為30%左右，遠未能滿足制造業發展需要，生產性服務業發展嚴重滯后已成為制約制造業集群轉型升級的瓶頸⑦。

（二）協同治理格局暫未形成，各市發展層次較不平衡

粵港澳大灣區各城市的資源優勢和要素稟賦存在較大差異，但地方政府的產業規劃和政策卻趨于同質化，產業集群內部互補性弱而競爭性強，城市間高效協調和有效關聯不足，凸顯產業聯動機制的頂層設計不足，區域價值鏈協同效應較弱。一是產業聯動機制的頂層設計和建設尚未成熟。中心城市已具備清晰的產業發展定位，如香港是世界金融、航運、貿易中心，澳門是世界旅游休閑中心，廣州具備國際商貿中心、綜合交通樞紐功能，深圳業已成長為高科技裝備制造和研發中心，佛山、東莞的定位為制造業基地。相比之下，粵港澳大灣區其余各城市的產業發展水平和規劃定位都存在一些差距。有些城市未充分考慮自身的稟賦條件，盲目地定位于熱點產業，造成重復建設和資源浪費。這主要是由于缺少前瞻性的頂層設計，大灣區產業的均衡布局受制約，核心城市對周邊城市輻射帶動效應不明顯，制造業發展不平衡問題加劇，城市分化態勢明顯。二是產業合作平臺不完善，缺少跨區域關聯機制支撐。為實現本地區的經濟發展，各地方政府搭建了一些合作平臺，如科研創新平臺、供應鏈金融服務平臺、產業孵化平臺等，品種和數量都很可觀，但對本地區的產業培育和扶持的作用卻參差不齊。一方面，地方政府的平臺建設多受熱點事件的影響，對于新興熱點領域存在較強的立項和招商沖動，卻脫離了本地區要素稟賦的支持。另一方面，由于各市工業園區建設進展不一，雖有產業定位，但都急于快速發展，招商引企迫切，且從一開始就存在只注重企業數量和經濟增長量、忽視企業產品結構和產業結構問題，導致企業產品同質化和產業結構趨同比較嚴重。招商引資上的各自為政和無序競爭并存，各市為爭奪項目，競相出臺優惠政策，無形中提高了招商成本，重復建設現象嚴重。三是受地方政府財政制度所限，服務合作未能突破行政藩籬。地方政府主導建設產業平臺基本上都服務于本地企業，很難覆蓋到外區域的企業。而中央和廣東省主導建設的平臺數量有限，且多集中在具備產業優勢的穗深等地。因此，大灣區內產業平臺數目眾多，卻大都處于各自為政的狀態，缺少必要合作機制，這也是影響大灣區產業集群建設進程的另一重要因素。

（三）集群創新網絡有待進一步完善，創新鏈與產業鏈需要更加精準銜接

粵港澳大灣區高校科研資源豐富，專利申請數量與日俱增，但是目前很多科研成果只停留在實驗室和論文的階段，難以轉化為世界級產業集群建設的核心驅動力。一是科研項目與產業的實際需求契合度不高。中央提出“破五唯”前，我國對高校與部分國家級科研機構對科研人員的成效評定仍停留在學術成果的發表層面，對課題、論文、獎項、影響因子等諸多學術因素存在刻板的硬性規定，并與科研人員的評級和薪資待遇相關聯，導致大部分高校做科研項目只是停留在學術的研究層面，忽略了市場和經濟發展的實際需求。二是科技成果轉化工作成本和風險較高。轉化前沿科技成果一般需要經歷三個環節，即理論和實驗室研究、中試和產業化運行。中試階段是轉化鏈條中最為復雜的一個環節，資源投入遠遠大于科研階段，并且存在較大風險。科研機構資金能力有限不足以獨立完成，企業擔憂風險缺乏投入意愿，形成兩難的局面。雖然粵港澳大灣區高新技術企業超過5萬家，并且大灣區研究開發經費支出占GDP比例也很高，但具有代表性的龍頭大企業數量還是比較少，對上下游以及周邊區域的聯動作用比較弱，缺少像華為這種民族品牌企業來帶動科技成果轉化。三是科技成果轉化缺乏專業載體平臺。粵港澳三地企業、高校和研發機構之間深度融合不足[8]，缺少政府牽頭的產業技術發展合作機制，重點科研載體平臺建設仍處于起步階段。產業層面，在化工新材料產業鏈中，己二腈量產、高純度丙交酯等產業化問題較為突出，相關產業創新中心、制造業創新中心等新型研發創新平臺扶持力度不足，化工新材料實驗室成果難以商業化。在汽車產業鏈中，國家級汽車研發檢測公共平臺及產業化發展平臺建設暫未獲得實質性進展，整車企業、高等院校、科研院所、關鍵零部件企業合作有待加強，仍未組成影響力大、覆蓋面廣的產業技術創新聯盟。整體而言，粵港澳三地從城市層面上看缺乏成熟常態化合作機制，從產業鏈層面上看產學研用融合水平不高，導致區域現代化創新動能受限。

（四）高端要素流動有待進一步暢通，跨市要素聯動有待進一步耦合

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》著重強調了各類資源和要素的順暢流動，是創建灣區平衡發展格局的重要保障，但是中心—邊緣城市發展存在落差，阻礙灣區各城市的深度產業協作，削弱了產業集群的總體競爭力。大灣區以香港、澳門、廣州、深圳四地作為中心城市，產業鏈體系完整，經濟發展程度高，資源要素最為豐富且吸附力強，在大灣區內產生顯著的極核效應。其余的邊緣城市和地區，要素資源流失，經濟發展變得緩慢，因而難以形成大灣區內資源要素的相互流通。在人才資源方面，廣州和深圳通過優化人才優惠政策和提升高校綜合實力等手段不斷吸收外來青年，提高本地全要素生產率，加快新興產業發展和傳統產業轉型的步伐，促進當地經濟持續增長。而發展程度較低的城市即使承接了大量產業轉移項目，也因缺乏優質勞動力和先進技術，難以享受產業分工帶來的紅利，產業發展動力不足。更進一步，中心城市面貌日新月異，老齡人口數量快速增長，若無法抓住銀發經濟的發展機遇，及時將老年人口資源轉化為促進新興產業經濟發展的動力源泉，則難以為當地的產業創造新的價值，反而容易加重該地區的養老負擔。在金融資本方面，中心城市經濟發展水平高，有利于金融資本快速流動并帶來較大的收益，因而受到金融資本的青睞。邊緣城市產業發展緩慢，市場機會較少，資本獲利困難，因而對資本的吸引力不強。另外，融資成本高、融資渠道少也是灣區內眾多中小企業遇到的普遍難題。在科學技術方面，高校和科研資源分配不均衡。大灣區的高水平院校主要分布在廣州和香港，科研機構則集中在深圳和廣州，其他城市則難以企及（圖4）。多種因素導致大灣區的城市發展不均衡，中心城市的資源優勢愈加明顯，而邊緣城市獲取資源相對困難。整個區域內資源未能合理有序流動，延緩了區域經濟一體化的進程，阻礙大灣區的均衡發展。

圖4 2020年大灣區各城市高校數量

（五）城市間制度環境差距較大，三地協作發展存在一定難度

粵港澳大灣區城市目前還沒有形成統一的大市場，不利于提高全球價值鏈的參與度。一是大灣區內城市政策地方化嚴重。長期以來，粵港澳三地要素自由流動因體制機制差異受到一定制約，近年來盡管政策更新迭代速度劇增，但改革舉措的落實成效和部門協調度仍有待提升，大灣區內復制推廣借鑒工作難以順利推進[9]。且大灣區內政府辦事系統尚未建立統一平臺，信息尚未暢通共享，“信息孤島”“數據煙囪”現象突出。例如珠三角九市投資規則不統一，導致各城市表面上著力構建開放型經濟格局，但實際上并未達到區域間協同發展共同聚力構建開放型空間布局的理想效果，甚至一定程度上出現資源“擠出效應”[10]。二是城市間合作定位不清晰。當前大灣區內城市并未能利用好兄弟城市在科創方面的獨特優勢，難以促進各市協同發展。例如廣東的重大科研基礎設施對香港和澳門科研機構的開放仍存區隔，尚未建立“廣州—深圳—香港—澳門”科技創新走廊建設統籌協調機制等。粵港澳大灣區聯動發展的動能不足，導致粵港澳大灣區協同發展成效較弱，創新資源未能完全實現共建共享，更難以利用優質資源推動“外循環”。三是部分城市缺乏營商環境提升動力。香港營商環境水平一直處于世界前列，深圳和廣州營商環境逐步對標國際化水平，但大灣區內城市營商水平差距懸殊且部分城市缺乏優化動力，制約總體國際競爭力的提升。由于核心區的聯動和輻射效應大打折扣，大灣區各城市難以促進開放型空間布局發展。部分城市產業發展較為落后，無法倒逼營商環境改善。目前，大灣區內一些城市難以接軌國際化營商環境水平，出現營商環境水平分化過高的局面，從而難以高質量協同共建開放型空間布局。

（六）交通基建發展定位有所重疊，一體化網絡建設尚需加快

粵港澳大灣區以珠江為界，東西兩岸的交通航運發展極不均衡，東部城市的市內交通網絡和城際交通網絡都比較發達，而西部城市缺少東部城市的地緣優勢，交通發展緩慢，大灣區的交通網絡總體上呈現顯著的東強西弱的格局。航空運輸方面，大灣區內有客運能力的機場共有七座，其中香港、廣州、深圳三個樞紐機場占據了全部機場客運量的90%以上份額，所提供的高效便捷的航空運輸服務也大部分集中在珠江東部地區，無法有效覆蓋到廣大的珠江西部的城市。另外，樞紐節點過于集中，增加了疏運通道的額外運能壓力。鐵路運輸方面，大灣區內以廣州、深圳為鐵路運輸的核心樞紐，以國家鐵路大通道為干線，呈放射性分布。鐵路網的覆蓋范圍也集中在穗深的接合地帶，反襯出粵東及粵西的部分城市與其他城市間缺乏高效的軌道連通。公路運輸方面，大灣區內部交通主要以公路運輸為主，而大灣區的公路交通的路網密度也呈東密西疏的狀態，受珠江水系阻隔的公路交通成為東西岸聯動發展的桎梏。目前建成的跨江通道只有三條：虎門大橋、南沙大橋運力已達上限，港珠澳大橋無法滿足珠三角九市的運能需求。正在建設中的深中通道、獅子洋通道、黃茅海通道，距離項目完工仍需要較長時間。相比而言，長江下游的江蘇省境內建成的大橋有9座、在建的大橋6座。粵港澳大灣區的路橋建設已明顯滯后，亟待高效突破。此外，配套設施缺乏系統規劃和有效對接。與江蘇、浙江等經濟體量接近的城市相比，大灣區目前的基礎配套設施已相當完善，但是在系統規劃與高效對接等方面依然較為缺乏。高鐵、公路、港口、機場等在不同地區之間、不同城市之間實現互聯互通依然存在梗阻，存在較多公路、鐵路、軌道獨立運行、缺乏有效連通的問題，各種交通方式無法完成有效對接，致使大灣區江海聯運、鐵水聯運、公水聯運、海空聯運等發展緩慢，大灣區運輸效率還待進一步提高。

四、粵港澳大灣區打造新發展格局戰略樞紐的對策分析

粵港澳大灣區應充分發揮自身社會經濟發展優勢，補齊在產業、區域、創新、要素、“軟聯通”和“硬聯通”六個方面的發展短板，進而建設世界級產業集群，打造新發展格局戰略樞紐。

（一）暢通產業循環，助力打造世界性產業集聚高地

把發展經濟的著力點放在實體經濟上，優化要素配置，提高供給體系質量，構建富有國際競爭力的現代產業體系。一是發展特色支柱產業，強化核心競爭優勢。針對珠三角部分城市支柱產業高度重疊的現象，政府應根據本地實際情況引導一些低附加值和勞動密集型產業有序退出和轉移，淘汰落后產能的同時鼓勵企業將生產制造和倉儲物流等環節轉移至粵西、粵北等地區。此外，應對保留下來的傳統支柱產業進行技術改進和品牌塑造，提升附加價值，實現特色化改造。例如佛山的維尚家具已經通過在智能家居和虛擬制造領域的探索重塑家具生產制造生態，重振佛山家具制造業，建立國際聲譽。二是推動傳統制造業向高端攀升，打造核心競爭力。大力推動工業機器人與高端數控機床產業發展，提升高端制造業自主研發水平，打造高端智能裝備制造集群，重點建設廣州、深圳、珠海、東莞、中山、江門等智能制造基地。發力培育新興消費型智能制造產業集群，重點建設廣州、深圳、東莞等智能設備制造示范基地。大力發展智能家電、新能源家電、個性化定制家電、特殊用途家電、嵌入式集成式家電等現代家電產品，推動家電產業與互聯網、家具家居產業融合，重點建設珠海、東莞、中山等智能家電生產基地，支持江門鶴山家電生產基地轉型升級。三是構建現代服務業體系，推動產業結構分工。積極培育數字化、網絡化的現代服務業新業態新模式，重點支持發展高附加值、技術知識密集型的專業技術服務業、軟件和信息技術服務業等現代服務業，著力提升科技服務業、生產性服務業比重，不斷優化服務業內部結構與產業結構分工，推動全球價值鏈位勢提升[11]。

（二）強化區域協同，助力打造國內國外循環鏈接地

精確的自我定位既是大灣區城市協同發展的基礎，也是實現差異化發展的必要條件。一是各市充分發揮現有優勢，結合規劃明晰自身功能定位。盡管中央在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中對城市群提出了較為明確的發展方向，但各城市仍需建立更清晰的自我定位，尤其是重要節點城市，便于制定和執行高效的行動計劃。首先，當地政府應建立一套有效的統計測算體系，掌握本地已利用和尚未利用的資源數據，如待開發的土地面積和潛在用途，以充分了解自身優勢和劣勢。其次是結合上級規劃文件確立合理的發展目標，確保其可行性，避免“無用功”式發展。二是建立有效溝通機制，規避產業重復建設和惡性競爭。廣東省推進粵港澳大灣區建設領導小組辦公室和香港粵港澳大灣區發展辦公室是灣區城市共同探討經濟協同發展的良好平臺，有關部門應充分利用平臺資源，定期召開成果展示和規劃發展會議，以便各地政府在制定產業行動計劃前能兼顧其他城市的發展現狀和方向，借鑒經驗的同時避免對新興產業一擁而上的現象，導致惡性競爭。例如中山、珠海和澳門在生物醫藥產業中的職能應做有效區分，在同一產業鏈條中實現差異化發展。三是推動大灣區城市形成差異化的開放定位。將深圳建設成為競爭力、創新力、影響力卓著的全球標桿城市，發揮深圳龍頭作用，強力帶動廣東開放發展，推進粵港澳大灣區深度一體化建設。著力提升廣州國際消費中心地位，創新商貿服務發展模式，將廣州建設成為樞紐型國際商貿中心城市，提升大灣區對全球商貿資源要素的集中吸附和優化配置能力[12]。明確廣東次級節點城市在開放型經濟高質量發展中的定位，珠海、佛山定位為珠江西岸開放型先進裝備制造產業帶龍頭城市，惠州努力占領新能源產業開放戰略制高點，東莞是貿易進出口國際制造中心，中山努力構建戰略性新興科創產業開放新高地，江門成為粵澳產業合作開放大平臺，肇慶定位為生態旅游開放名城。集中力量、緊扣定位，強基礎、補短板，緊跟穗深開放步伐，搭建開放型經濟高質量發展聯動城市群體系。

（三）激活創新生態，助力打造科技產業創新策源地

完善科技創新體制機制，加強創新鏈和產業鏈對接，探索關鍵核心技術攻關新型舉國體制的“大灣區路徑”。一是共同探索設立科技創新專項基金。從地域和主體等多方面著力破除資金自由流動障礙，使資金要素充分參與市場配置。促進科研資金在粵港澳區域高效聚集與融合，借助新一代互聯網、量子計算、大數據、人工智能、智慧城市、5G移動通信技術等相關國家重要科研項目，推動三地科技部門和科技企業、機構互聯互通，以此為契機設立更多科技投資基金。健全研究平臺多元參與的投入制度，爭取國家有關科技計劃投入支持，強化建設主體責任，引導多方出資建設。盡快解決研究經費的跨境障礙問題，進一步完善國家科研項目經費過境使用等規則。二是協同制定財政科研資金流通政策，建立科研常態化合作機制。堅持公平原則，深化投資和服務便利化改革，對滿足條件的港澳個人或創新服務機構可視同內資享受同等待遇。在經費使用、成果權屬、國資管理等方面加大簡政放權力度，探索科研經費調劑權下發、科研經費包干制試點。賦予粵港澳三地高校院所、科技人員更大的科研經費使用自主權，支持省實驗室探索實施新型實驗室治理制度改革，賦予省實驗室人財物自主權。支持大灣區加快科創項目的孵化和發展，進一步降低科技類公司IPO門檻，多方面優化粵港澳三地現代化創新生態系統。三是破除科研設備共用共享規則局限。系統梳理并統籌三地創新要素，依托實驗室、工程研究中心、創新中心等平臺，逐步開放各類重要科研設備和資源跨境使用限制。探索建立粵港澳科研設施與儀器共享平臺，不斷在粵港澳大灣區提升重大科技基礎設施開放程度、儀器設備利用率和儀器資源狀況信息化程度。深化產業現代化技術研發合作，促進新興技術產業優勢創新機構資源共享，推動廣深莞帶動其余城市，實現緊密協作、聯動發展[13]。四是建立和完善跨區域城市發展有效協商、協調制度。破解體制機制壁壘，構建粵港澳大灣區協同發展機制，定期研究并發布相關發展規劃，聚力推動優勢互補、分工明確、利益共享、風險共擔的科技創新共同體建設。如推動建立大灣區產學研合作委員會，重點解決企業、高校或科研機構科創合作中戰略協調、項目統籌、平臺服務等方面的突出問題。建立大灣區重點產業鏈、供應鏈的上中下游主要企業、龍頭企業、技術平臺中心、知名院所、知名專家資料庫，積極組織引導企業與高校、科研院所進行交流對接。如推進廣州、佛山、云浮、茂名氫燃料電池汽車產業化基地建設，依托大型能源集團與高等院校聯合成立國家級氫能產業研發和應用平臺，積極聯動專家、智庫、行業頭部企業、高等院校、科研院所等機構共同參與制定氫能產業的相關標準和評測體系。充分發揮三地政府的協調引導作用，積極探索支持科技產業技術創新聯盟構建和發展的有效措施，加速科技成果產業化進程。

（四）暢通要素流動，助力打造高端生產要素集聚地

加快集聚全球優質人力資本，凸顯大灣區金融開放性優勢，賦能大灣區城市科技合作，助力區域高效協同合作，打造高端要素內外雙循環的聯結樞紐。一是完善人才配套服務機制，集聚全球優質人力資本。緊抓“雙區驅動”和“雙循環”新發展格局重大機遇，暢通國際人才引進渠道，完善外籍高層次人才認定標準及永久居留權政策，試行技術移民制度，調整優化人才簽證制度。優化人才激勵機制，實施高層次人才引進培育獎補等激勵政策。健全人才流動機制，便利人才跨區、跨體制流動，激發人才活力[14]。加強博士后科研流動站等人才平臺建設，支持科研機構和高校聯合培養高水平創新人才，在新一輪發展過程中，集聚和輻射全球優質教育資源，形成多元文化的集聚和碰撞，有利于將大灣區優質教育資源的集聚和優化，轉換為大灣區構建空間布局的動力。二是鞏固和提升香港國際金融中心地位，推動大灣區金融規則對接及金融市場互聯互通。以后疫情時期內地經濟恢復為契機，推動香港與珠三角九市在地方政府融資、基建融資、企業募資和民間理財投資方面的創新突破，短期內以金融互利合作穩定大灣區經濟與金融發展。推動產品涉及的資產種類和風險程度多元化，更好地發揮香港金融產品多樣化優勢，首先帶動穗深澳實現金融創新性突破[15]，繼而因地制宜輻射至大灣區內各城市。探索滬港通和深港通機制改革升級路徑，對恒生系列指數進行優化調整。促進港股和內地A股的融合，吸引海內外投資者，尤其是在美中概股及境內投資者，完善粵港澳大灣區金融市場生態。香港作為全球最大的離岸人民幣資金池，強化與監管機構的合作，加快推出更多支持人民幣交易的金融產品，擴大跨境人民幣資金流通的渠道。

（五）推動機制對接，助力打造三地規則銜接示范地

充分發揮粵港澳大灣區與深圳先行示范區“雙區驅動”效應，高水平對接優質要素，構建國際、國內、區域內相互促進的空間布局。一是堅持以制度創新為核心，加快形成全面開放新格局。深刻理解和接納基于全球價值鏈和可持續發展制定全球貿易投資規則體系的理念，以“一帶一路”和“雙循環”新發展格局建設為契機[16]，發揮“干中學”優勢，在持續的貿易投資實踐中積累經驗、總結升華。正確認識和全面把握粵港澳大灣區和深圳先行示范區“雙區”建設的重大機遇期，繼續探索建立與國際投資貿易通行規則相銜接的制度框架[17]，全面深化國際一流營商環境建設。從資本跨境交易、物流通關等多個維度促進國內國際經濟雙循環發展，做好內外銜接，使國內國際的要素流動形成良性循環。二是完善區域多領域交流合作機制。加快實施前海深港現代服務業合作區與前海蛇口自貿片區“雙擴區”，打造高水平科創載體和平臺，圍繞建設國際科技創新中心，啟動粵港澳大灣區科創培育計劃，推進三地科技創新走廊建設。進一步完善國家科研項目經費過境香港使用、科研儀器設備入境關稅優惠等機制，大力支持三地科技人員交流互通與科研創新合作，助力香港加快建成國際創新科技中心。三是加快協同營商環境優化。率先推動形成珠三角九市要素內循環，通過“以小到大、以點帶面”的策略循序漸進，在實現珠三角九市“小循環”的基礎上，充分利用港澳條件優化對接全球經濟要素“大循環”[18]。構建與國際接軌的開放型經濟新體制，增強大灣區核心城市改革創新引領能力，構建開放型發展先行者。建立大灣區核心城市與廣東省內其他地區的政策交流共享機制，擴大先行先試經驗的外溢，以公平競爭、共同利益和共享價值觀來凝聚要素流動的同盟軍。推動粵港澳大灣區產業錯位發展，對外開放優勢互補，破除部分城市因產業問題缺乏優化營商環境動力的困境。復制推廣核心城市的優化經驗，推動各城市探索個性化多樣化的人才引進、科技合作、住房制度、政府行政、法律政策等領域的政策落地[19]，助力粵港澳大灣區各城市共同構建有機統一的空間布局。

（六）增強聯通功能，助力打造內聯外通的交通體系

推進新基建與傳統基建協同發力，完善交通物流網絡建設，打造內聯外暢四通八達的鏈接樞紐[20]。一是打通國外大循環堵點。對標國際一線開放水平，積極推進國家級物流樞紐建設。加快建設一批鐵路物流基地，加速廣東省“一核一帶一區”運輸樞紐建設，構建區域物流一體化網絡。提升國際信息網絡建設硬件能級，打造聯通全球大數據網絡樞紐中心。加快探索放開國際互聯網信息管控，強化信息管理上的“四個自信”，推動建立國際互聯網信息訪問的負面清單，實現大灣區數字、信息要素高效配置。二是暢通國內大循環節點。布局區域間快速交通網，加快完善互聯互通、高效便捷的粵港澳大灣區城際軌道“一小時交通網”。推進立體式交通網建設，加強主要運輸樞紐與重要園區的連接。規劃設置能夠連接快速通達港澳的次級城鎮軌道交通節點，強化交通網絡對于拉動沿線地區開放發展提速的能力，以高效的區域聯通能力調集粵東西北資源要素來往粵港澳大灣區。攜手港澳共建“粵港澳—桂滇—東盟”綜合運輸大通道，以空港、海港及郵輪母港為樞紐，依托“海路空”運輸通道，打造大灣區與其他國家和地區間的客貨快速運輸通道。推動廣東沿海港口如廣州港、深圳港、湛江港和汕頭港等與香港港共同建設世界級港口群，實現港口設施互聯互通，提高一體化信息聯通與聯運協作契合度，帶動港航物流企業交流合作，提升航運信息化智慧化程度，強化交通基礎設施對于推動粵港澳大灣區構建空間布局的先導作用。

注釋：

①由于其他灣區的數據滯后，為方便進行比較，列表內粵港澳大灣區的本地生產總值、其實質增長及人均生產總值均為2019年數據。

②數據來源：新華網，《逐夢大灣區奮斗正當時——港澳青年灣區創業記》。

③數據來源：亞洲金融合作協會，《粵港澳大灣區金融發展報告（2020）》。

④數據來源：廣東省科學技術廳，《廣東科技創新動態數據》。

⑤數據來源：中國民用航空局，《2019年民航機場生產統計公報》。

⑥數據來源：廣東省各市統計局，《2020年國民經濟和社會發展統計公報》。

⑦數據來源：廣東省發改委，《廣東省生產性服務業高增長趨勢研究》。