鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的路徑研究

彭明唱 王鳳羽

? [提 要]“十四五”農業農村現代化規劃強調要“鞏固拓展脫貧攻堅成果，有效銜接全面推進鄉村振興”。當前，在這兩大戰略的歷史交匯期，二者仍面臨有效銜接制度設計不到位、返貧長效機制不健全、鄉村內生活力不強、認知不足等問題，進一步促進二者有效銜接，任務依然艱巨。進入新發展階段，江蘇省徐州市在脫貧攻堅與鄉村全面振興有效銜接過程中，通過創新實施“三鄉工程”，持續釋放鄉村內部活力，深入推進農業供給側結構性改革，精準施策，構建有效的扶貧政策體系，持續鞏固脫貧成果等，成功探索出一條推動脫貧攻堅與鄉村全面振興有效銜接的新路徑。文章希望通過研究徐州市實現二者有效銜接的“共性+個性”，能夠對其他地區接續推進脫貧攻堅與鄉村全面振興有效銜接提供參考。

[關鍵詞]有效銜接;全面振興;徐州市;實踐探索

[作者簡介]彭明唱，徐州工程學院副教授，研究方向為鄉村振興;王鳳羽，徐州工程學院教授，碩士生導師，研究方向為農村財政。（江蘇徐州 221018）

[基金項目]江蘇省高校哲學社會科學研究基金項目“蘇北縣域經濟高質量發展的問題研究”（2021SJA1112）

黨的十九屆五中全會把“做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村全面振興有效銜接”納入“十四五”時期經濟社會發展主要目標并作出重要部署。脫貧攻堅與鄉村振興是事關我國農業農村發展的兩大重要戰略，在新發展階如何從脫貧攻堅艱辛歷程和全面勝利中汲取智慧力量，推動有效銜接工作不斷邁出堅實步伐，提升區域整體發展水平，實現脫貧地區與國家現代化同步推進和共同富裕戰略目標具有重要的長遠意義。徐州市作為淮海經濟區中心城市和江蘇省副省級城市，是江蘇省乃至淮海經濟區從脫貧攻堅轉向全面鄉村振興的重要場域，城鄉融合和鄉村全面振興任務較重。因此，從現實的角度厘清當下后脫貧和鄉村全面振興時期面臨的主要問題，從實踐的角度探索徐州市如何跨越從脫貧攻堅到鄉村全面振興現實鴻溝的有效路徑，對于徐州市及其他欠發達地區實現鄉村全面振興具有重要借鑒意義。

一、國內相關研究綜述

站在新發展階段，國內學者對如何推進脫貧攻堅與鄉村全面振興銜接展開了深入的研究，形成了眾多高質量的成果。主要從三個方面進行研究：一是脫貧攻堅與鄉村振興銜接二者邏輯關系的研究。高強（2019）指出實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接需要在兩大戰略的政策上發力，要辯證分析二者之間的內在邏輯。在銜接上應基于政府與市場兩個層面，從微觀政策入手，做好統籌。劉建生（2020）提出從脫貧攻堅到鄉村振興，應建立與轉型背景相適應的政策體系與治理機制，逐步從脫貧攻堅的“多予”轉變到鄉村振興的“放活”。衛志民、吳茜（2021）從戰略的視角認為二者之間耦合的主體是國家、政府、鄉村，在邏輯上應通過政治、行政和治理實現互動。需要通過價值轉變、組織變革、規則重組實現路徑選擇。二是脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的路徑與機制創新。豆書龍（2019）認為當前二者銜接存在問題主要是在貧困地區存在體制機制銜接不暢、產業發展滯后以及內生動力不足，應推進體制機制統籌落實、實施多元化產業發展之路，強化貧困地區主體意識的培育。魏后凱（2020）指出兩大戰略有效銜接是一個多層次、多領域、多視角的綜合概念，需要科學設置有效銜接的過渡期、推進策略和評價指標等要因素。黃祖輝、錢澤森（2021）提出實現二者有效銜接應重視鞏固脫貧成果的保持可持續，既要汲取既有經驗，又要實現破解固有局限，創立新格局。三是脫貧攻堅與鄉村全面振興銜接實踐探索。譚九生、胡偉強（2020）基于湖南18個貧困村的田野調查，指出全面脫貧與鄉村振興有效銜接的路徑應從做好制度設計、減貧戰略轉型、促進農民持續增收、培育內源性動力等層面進行銜接。蔣雨東（2021）基于廣西624戶脫貧戶的調查數據，提出二者銜接應圍繞農村“五位一體”來促進鄉村水平提升，依靠基層黨組織不斷激發群眾內生動力和促進產業升級。

當前國內學者對脫貧攻堅與鄉村全面振興的內在邏輯關系、有效路徑及實踐進行了深入的研究，對于解決好二者交匯期的面臨問題具有重要的參考價值。總體來看，一是在研究路徑上，以往學者們主要探索如何在現有的政策框架內尋求與脫貧攻堅的結合點，這種分析思路，容易陷入對兩大戰略的宏觀描述中，而無法有針對性提出有效銜接辦法。故此，文章在田野調查和對現實困境及成因分析的基礎上，圍繞銜接中機理進行有效分析，并提出有關于建議。二是在研究對象上，當前圍繞江蘇省徐州市鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村全面振興有效銜接為主題的研究還處于空白，亟需通過分析徐州市鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村全面振興有效銜接的實踐經驗，能對其他欠發達地區實現二者有效銜接起到借鑒作用。

二、實現脫貧攻堅與鄉村全面振興有效銜接的機理

（一）脫貧攻堅與鄉村全面振興的有效銜接的內涵分析

2021年國務院發布的“十四五”農業農村現代化規劃明確提出“鞏固拓展脫貧攻堅成果，有效銜接全面推進鄉村振興”，并就如何實現二者有效銜接提出了具體要求。一方面，脫貧攻堅成果的鞏固拓展為鄉村全面振興奠定了堅實物資基礎，使鄉村振興能在低收入群體生活水平提高和農村基礎設施不斷完善的條件下展開。[1]脫貧攻堅是鄉村全面振興的前提和優先任務，沒有脫貧攻堅成果的鞏固拓展，全面實現農業農村現代化也就失去了基礎和保障，鄉村振興也就無從談起。另一方面，鄉村振興又是鞏固拓展脫貧攻堅成果，最終實現城鄉融合發展和共同富裕目標必然要求。鄉村振興既是脫貧攻堅手段也是目標，沒有鄉村振興，沒有可持續的增產增收路徑，已脫貧的有可能會再次返貧，脫貧攻堅的成果也將蕩然無存，更無拓展可言。脫貧攻堅的目標是通過集聚不同力量幫扶，加上貧困人口自身的努力，最終脫貧，從而實現與城鎮居民共同富裕，這與鄉村振興的戰略目標是一致的。[2]

（二）做好鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村全面振興有效銜接的邏輯分析

鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村全面振興都是為實現“兩個一百年”奮斗目標而作出的重要戰略部署，具有基本目標的統一性和戰略舉措的互補性。因此，必須在實踐中把握好二者的邏輯關系：一是要協調好穩定政策和政策完善的關系。在全面完成脫貧攻堅任務后，各地因區域、產業、資源稟賦、歷史和政策機制等不同，需要將現有減貧政策平穩轉型和持續創新;在制定和完善政策時要注重兼容性、協調性和持續性，實現二者在基礎性制度體系與建立差異性政策體系相銜接。[3]二是平衡好鞏固脫貧成果與解決相對貧困的關系。當前脫貧攻堅解決了鄉村發展中一個最重要的短板，但不是說鄉村發展的問題就沒有了。解決了絕對貧困以后還需要解決相對貧困問題，以及其他方面的諸多問題。因此要在探索鄉村全面振興戰略下繼續提高相對貧困人口的收入，確保兩大任務統籌兼顧，協同推進。三是協調好政府主導與農民主體的關系。因此，在具體實踐中，應在發揮政府主導作用基礎上，將脫貧攻堅中好的體制機制繼續沿用。通過挖掘鄉村資源，發揮分配的功能和作用，激發農民投身鄉村建設積極性和主動性，使鄉村振興獲得源源不斷的內生動力。四是處理好城鄉融合發展的關系。在聚焦鄉村的同時，不能割裂城鄉建設鄉村，要通過城市對農村供給，實現城市要素對農村的供給帶動，同時還要從城市對鄉村生態、歷史文化及其相關產業發展的需求變化中尋找機遇，實現城市對鄉村資源的需求牽引帶動作用，推進農民農村共富發展。

三、實踐分析：來自江蘇省徐州市的鄉村實踐探索

（一）鄉村改革進程不斷推進，內部活力明顯提升

近年來，徐州市鄉村改革進程不斷推進，鄉村內部活力持續釋放。一是大力推動資源要素下鄉。通過推動人才下鄉、能人返鄉、資本興鄉的“三鄉工程”，截至2021年12月底，全市鄉村累計吸引200億元各項資本落地農村，推動5000名人才下鄉，引導2900名能人返鄉創業，創建118個“三鄉工程”示范園區，培訓新型職業農民3萬余人，扶持農村勞動力自主創業人數超過1萬人。二是深化農村土地制度改革。在全市全面完成縣域農村土地承包經營權確權登記頒證工作的基礎上，通過強化國土空間規劃對“三鄉工程”專項規劃的指導引領作用，實現單列5%的新增建設用地支持農村產業融合發展。三是穩步推進農村產權制度改革。實現全市房地一體農村不動產登記率達到95%;通過主動引導有實力、有意愿、有責任的社會資本依法合規參與鄉村建設，實現全市70%行政村（居）股份量化工作。

（二）農業供給側結構性改革取得階段性成效

近年來，徐州市農業供給側結構性改革取得階段性顯著成效，農業經濟持續增長。一是鄉村產業融合力度步伐加快。2021年全市國家級、省級、市級農業龍頭企業共計近360余家，市級以上農業龍頭企業銷售收入近1000億元，帶動農戶230多萬戶。實現農業農村電子商務銷售額近250億元目標，農業適度規模經營占比達到57%，農民合作社數量達到1.41萬個。二是農業基礎裝備不斷夯實。全市農業機械化水平達到86%。持續推進高標準農田建設，全市高標準農田面積近700萬畝，占比達到75%。農業科技創新能力明顯提升，農業科技進步貢獻率超過68%，農業農村信息化服務覆蓋率達到68%。三是農村信息化建設取得顯著成效。2021年全市農村光纜長度突破15萬公里，全市農村基站數量超過10000個，載波數量超過40000個，農業信息化覆蓋率達到70%。4G網絡實現農村地區全覆蓋，全市行政村和自然村光纖通達率達到100%。

（三）農村居民收入持續增加，城鄉收入差距進一步收窄

2020年徐州市居民人均可支配收入31166元，城鎮居民人均可支配收入37523元，農村居民人均可支配收入21229元，與2016年相比，分別增長了28%、24%、28%。2020年徐州市居民人均生活消費支出17642元，與2019年相比下降2.2%。其中城鎮居民人均生活消費支出為20418元，下降1.9%，農村居民人均生活消費支出為13303元，下降4.0%，下降的主要原因是受疫情影響。“十三五”時期徐州市農民人均可支配收入與增速，如圖1所示。

2020年徐州市城鄉居民收入絕對差距相比前幾年來數據明顯拉大，除主要是受疫情因素等影響外，也應看到，隨著農業經營收入和農民外出務工收入增長的潛力趨于耗盡，農民增收渠道矛盾凸顯，城鄉居民收入絕對差距還可能會拉大，促進農民持續增收難度仍然很大，如圖2所示。

（四）精準施策，積極構建有效的扶貧政策體系

“十三五”初期，徐州市低收入建檔立卡戶數、人口數、經濟薄弱村數均占全省1/4左右，扶貧任務艱巨。為實現小康目標，打造貫徹新發展理念區域樣板，徐州市上下緊緊圍繞“戶脫貧、村達標、縣摘帽”的目標任務和“兩不愁三保障”的短板弱項進行有效設計和實施。一是因地制宜，精準施策，進一步優化扶貧政策體系。2020年全市低收入人口政策范圍內住院報銷比例平均達到95%。二是積極探索創新鄉村空間治理的增收路徑。通過試點鄉村公共空間治理和全域治理實踐，實現集體資源資產全部納入集體產權市場公開交易，拓寬村集體增收渠道。截至2020年12月，全市累計清理回收集體資源資產70多萬畝，269個經濟薄弱村通過鄉村公共空間治理村增收10萬元。三是構建陽光扶貧監管平臺。截至2019年12月，全市62.78萬低收入人口全部脫貧，提前一年完成省定脫貧致富奔小康工程任務，連續四年在全省扶貧工作考核中位列第一等次。徐州市“十三五”部分脫貧機制與成效統計，見表1。

（五）構建長效機制，持續鞏固拓展脫貧成果

近年來，徐州市積極探索建立后脫貧時代的長效機制建設，確保脫貧攻堅質量不斷提升。一是以“穩”的政策舉措鞏固戰果，不斷強化結對幫扶，堅持脫貧戶幫扶責任人原則上保持不變，對不能參與幫扶的及時調整。二是以“進”的發展態勢擴大戰果。在全力克服新冠肺炎疫情影響下，加快推進各縣域扶貧項目建設，積極引導和扶持低收入人口就業創業，累計實現20萬低收入群體轉移就業。通過深化消費扶貧，搭建網絡直播等平臺載體，累計帶動銷售扶貧產品近10億元。三是以“防”的制度機制守住戰果。在江蘇省率先建立“防返貧預警監測系統”，有效防止和減少脫貧后返貧。截至2021年12月底，全市近15萬人已納入低保、特困保障范圍外，60782人被認定為低保邊緣家庭、4752人被認定為支出型困難家庭，救助支出超過8000萬元。

四、當前徐州市鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接面臨的問題分析

（一）鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接職能面臨“斷層”

從徐州市縣域農村的調研情況來看，主要存在以下問題：一是脫貧攻堅與鄉村振興脫節，部分縣域還存在機構銜接錯位。在一些鄉鎮，脫貧職能仍由所在地負責人協調，鄉村振興機構還處在籌備階段，鄉村振興的具體事宜則是由農業農村局等相關職能部門推進，從而導致二者政策溝通銜接不暢，自成一脈，其結果必然會造成農村發展中的重復建設和資源浪費。二是對兩大戰略邏輯關系認識不到位，缺乏長遠思維和全局意識。一些基層部門把鄉村振興片面化、短視化，以脫貧定位振興，從而忽視了脫貧攻堅的長遠性、戰略性。必須深刻認識到脫貧不是終點，是鄉村全面振興的起點。因此，各地必須結合實際，把脫貧攻堅中的機制、方法、組織力量，特別是將脫貧攻堅精神內涵更好地承接和傳遞到鄉村振興理論體系中。

（二）鄉村全面振興進程中邊緣貧困問題“凸顯”

在脫貧攻堅戰和鄉村全面振興戰略的歷史疊加期，我們要清醒地看到脫貧攻堅可能存在的短期效應與鄉村振興長期戰略目標之間的差異。因扶貧政策執行具有剛性，強調定量考核，不能隨意變通、彈性執行，但在調研中發現，對于一些易滑入貧困的邊緣貧困戶和低收入群體來說，當前的政策力度還不夠，且對于扶貧政策執行過程中遭遇到的新困難和新問題無法采取有效的應對措施。在調研中還發現，一些財力吃緊的縣域，雖然扶貧資金投入增幅不斷提高，但與發達地區縣域投入相比仍存在較大差距。解決鄉村振興中邊緣貧困問題的根本是穩定農民增收機制，而一些縣域仍存在鄉村扶貧產業規模較小，村集體經濟發展較為緩慢，貧困戶長期穩定增收仍有難度。此外，扶志力度還有較大空間可挖，由于受益于長期扶貧政策的蔭護，加上文化水平、個人性格、生活習慣等因素，個別貧困戶仍有“等、靠、要”思想，內生動力還需持續激發。

（三）鄉村從脫貧攻堅邁向全面振興的長效機制“脫節”

“十四五”時期，做好二者的有機銜接和協同推進，既有利于鞏固已有的脫貧攻堅成果，夯實長效脫貧機制，又有利推動鄉村全面振興。調研中發現，徐州市扶貧實踐中存在兩類問題在一定程度上影響與鄉村全面振興戰略的接續推進，反映出亟待進一步健全扶貧長效機制。一是產業扶貧的可持續性不足，二是貧困群體的內生發展動力較薄弱。這兩類問題相互交織，在一定程度上又互為因果，主要根源于扶貧長效機制不夠完善，亟待各縣域創新扶貧思路，積極探索扶貧新路徑，發展扶貧新模式，從根本上糾正產業扶貧的短期化偏向。[4]通過構建扶貧產業發展的長效機制，完善扶貧產業政策體系，從機制上保障扶貧產業發展的連續性，確保在推動鄉村振興中不斷鞏固拓展和提升脫貧成效，更好地滿足群眾美好生活需要。

五、新發展階段實現鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的路徑

（一）強化觀念銜接，為鄉村振興奠定思想基礎

只有觀念上實現二者有機融合，才能真正準確把握鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興戰略政策銜接核心要義。一是注重理論指導的連續性，深刻領會、準確把握習近平總書記新時期關于扶貧工作重要論述和鄉村振興戰略思想精神實質，要沿用“精準”理念，總結脫貧攻堅先進理論和優秀成果，為精準扶貧和鄉村振興工作提供借鑒。二是加強工作銜接，強化減貧工作與鄉村振興領導部門的統籌協調，建立健全有效銜接的工作機制，提升邊緣貧困人口“自主造血”的能力，實現“扶我脫貧”到“我要致富”的思想轉變。

（二）做好二者規劃銜接，為鄉村振興提供路徑導向

構建好鞏固拓展脫貧攻堅與鄉村全面振興有效銜接的頂層制度設計，能為鄉村全面振興提供路徑導向。[5]一是將脫貧攻堅行動與鄉村全面振興戰略規劃實現無縫銜接。要根據各縣域鄉村資源稟賦和自身條件，科學編制好鎮村發展規劃，以及扶貧搬遷、產業結構調整等專業規劃。二是大力實施鄉村建設行動。要以深化城鄉融合發展為目標，有效推動城市優質公共服務向鄉村延伸，不斷提高城鄉基本公共服務均等化水平，實現廣大鄉村真正成為“三生融合”。三是突出鄉村全面振興戰略規劃的全局性和針對性。要基于鄉村經濟社會發展規律，切實把解決相對貧困人口納入鄉村全面振興戰略，融入鄉村建設行動中，全方位體現鄉村全面振興戰略規劃的長遠性、連貫性和融合性。

（三）調整和完善政策銜接，在實踐上為鄉村全面振興提供借鑒

進入新發展階段，準確判斷和把握形勢，有預見性地主動尋找脫貧攻堅與鄉村振興的政策對接方式，適度細化與調整，能夠讓脫貧攻堅戰為鄉村振興提供經驗支持。一是政策上要把脫貧攻堅的階段性、地域性、特惠性等政策轉變為鄉村全面振興長遠性、普惠性、全局性政策的內容。二是要將脫貧攻堅中體現制度優勢并具備長期執行對策系統化，形成鄉村全面振興的長效體制，加以運用到鄉村全面振興工作中，做到脫貧不脫政策。三是要做好縣域內項目建設的銜接。系統梳理現有產業扶貧項目概況，將有利于鄉村全面振興階段的優勢特色產業、勞動密集型產業、附加值高的產業項目，統籌納入鄉村全面振興產業體系中，按資金到位情況及輕重緩急情況予以實施。

（四）完善產業協同機制，增強縣域產業發展的可持續性

產業是實現縣域脫貧攻堅到鄉村振興的“發動機”。一是各縣域要以脫貧攻堅階段興起來的產業為抓手，完善后續產業的培育與提升機制;在尊重市場和產業發展規律的基礎上，通過技術改進推動扶貧產業轉型升級，提高扶貧產業競爭力和抗風險能力。二是要堅持市場引領，通過健全縣域農村金融服務體系，引導金融資本優先支持農業農村發展。注重發揮市場在資源配置中的決定性作用，探索在政府引導下城市資本與鄉村合作共贏路徑。三是強化縣鎮村產業聯動機制建設。以縣城為中心，鎮村為節點，積極打造一批勞動密集型產業融合發展先導區，形成縣城、中心鎮、中心村功能銜接的鄉村產業結構體系，實現產業鏈主體留在縣域，把就業機會和產業鏈增值收益留給農民。

[參考文獻]

[1]馬超林.新時代中國反貧困事業的邏輯生成與特色經驗[J].理論導刊，2020，（10）.

[2]韓振峰.實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的關鍵[N].經濟日報，2021-04-26（06）.

[3]王洪斌.脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接需理順四個關系[J].人民論壇，2020，（33）.

[4]仲德濤.實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的路徑選擇[J].學習論壇，2021，（2）.

[5]譚九生，胡偉強.接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接的路徑析探——基于湖南湘西州18個貧困村的田野調查[J].湘潭大學學報，2021，（1）.

[責任編輯：上官濤]