重點公益林生態補償依據從面積到蓄積的轉變

黃穎利，關 贏，秦會艷

（東北林業大學 經濟管理學院，黑龍江 哈爾濱 150040）

中國森林資源穩步增長，森林面積和蓄積都有增加，但總體上仍然缺林少綠、生態脆弱，森林覆蓋率僅22.96%，遠低于世界平均水平(31.00%)。雖然中國森林面積總量(2.2億hm2)位居世界第5位，但人均森林面積僅為世界水平的1/4，人均森林資源嚴重不足。同樣，中國森林總蓄積量(175.6億m3)位居世界前列，但人均森林蓄積僅為世界平均水平的1/7。中國喬木林蓄積量為89.79 m3·hm?2，為世界平均水平的84%，遠低于北歐林業發達國家水平[1]。此外，局部地區生態破壞仍然比較嚴重，生態保護與代理人目標之間的矛盾始終沒有得到根本性解決。人民日益增長的優美生態環境本質上需要更多優質生態產品的供給，而優質生態產品供給與森林質量的提升關系密切。

森林生態補償是促進中國森林生態恢復和保護的一項重要制度安排，很多研究把生態補償的依據、標準與生態服務價值緊密聯系在一起，并指出生態服務價值是生態補償的科學依據[2]。此外，在以生態服務價值作為補償依據測算補償標準時，大多數研究結合區域實際情況，采用條件價值法、市場價值法、非市場價值法進行補償標準的測算[3?5]。也有學者基于生態服務價值，結合機會成本和意愿調查確定研究區域生態補償標準[6]。學者們一致認為生態服務的機會成本是生態補償標準的下限，生態服務價值是生態補償標準的上限[7]。基于生態服務價值補償依據的研究，學術界形成了成本補償、價值補償、效益補償和支付意愿補償等各種觀點，但到目前為止并沒有建立起一個完善的、公認的核算標準體系。標準化的缺乏以及各地實際情況的巨大差異導致評價結果的可信度低、可操作性差，很難為管理或決策部門所應用[8]。在長期實踐中，中國政府森林生態補償的實踐仍然主要還是基于森林面積進行補償，生態補償依據的理論研究和制度實踐未能很好融合。

傳統的基于森林面積的生態補償雖然能一定程度上促進森林面積的增加，卻無法保證森林質量的提升。森林面積和森林蓄積是衡量森林資源狀況的2個基本性指標，森林質量能較好地體現森林的生態服務價值，作為與森林質量有關的森林蓄積，是實現生態補償依據從理論到實踐的關鍵指標。在森林質量和生態安全日益上升為國家戰略的情況下，補償依據從基于森林面積轉變為基于森林蓄積顯得尤為迫切。為此，本研究對現行重點公益林生態補償依據存在的問題進行了分析，探討了重點生態公益林生態補償依據從面積轉向蓄積的重要性以及基于森林蓄積補償的難點和著力點，以期為重點生態公益林生態補償依據的轉變提供科學依據。

1 森林生態補償的內涵

生態補償源于生態平衡思想及生態學中自然生態補償的概念，主要指自然生態系統具有自我恢復能力，即自然生態系統的“彈性”[9]。隨著學者們對生態補償問題研究的展開和不斷深入，對生態補償內涵的理解發生許多變化，從最初的自然生態補償，漸漸演變為促進生態環境保護的經濟手段和機制[10]。對生態補償的理解和研究主要分為2個階段，20世紀90年代前期，生態補償更多強調的是生態環境損害者要對生態環境破壞付出的賠償，20世紀90年代后期則更多地強調對生態環境保護行為的補償[10]。

森林屬于公共物品，具有明顯的外部經濟性[11?12]，確定合理、公平的森林生態補償依據和補償標準對森林恢復有著重要意義。政策學視角認為，森林生態補償是一種解決生態系統服務外部性所導致的資源配置效率和公平的政策手段，是提高地區森林生態建設的積極性，維護林地所有者合法經濟利益，促進經濟發展和實現生態保護“雙贏”的關鍵性措施[12?13]。經濟學視角對森林生態補償概念的界定可以劃分為：基于科斯的產權交易理論、庇古的征稅或補貼理論，以及既非科斯又非庇古的激勵補償機制[14?16]。法學視角對森林生態補償的概念界定為：為緩和森林生態環境所受到的干擾，受益主體(受益人或組織)以現金或非現金方式給予森林資源生態保護人以適當的補償，以進一步完善森林生態環境的法律制度。

本研究認為：森林生態補償作為生態補償的一個類別，是以保護和可持續利用森林生態系統服務為目的，綜合運用各種手段特別是經濟手段協調森林保護者和受益者間的利益關系，調動地區森林保護積極性，促進地區森林恢復和保護的各種規則、激勵和協調的制度安排。從以上定義可以看出：森林生態補償的實質是對物的補償，即對森林生態系統服務的補償，這也是森林生態補償的基本訴求(圖1)。森林生態系統服務是其補償的客體，但森林生態補償在法律上又表現為對人的補償[17]，即森林生態補償通過補償森林生態建設及維護的主體來達到實現森林生態恢復與保護的目的，補償受益人為森林生態補償的主體，通過對人的保護行為的補償，最終作用于生態系統服務的提升。

圖1 森林生態補償的基本訴求Figure 1 Basic demands of forest ecological compensation

為了實現林業可持續發展，中國在森林分類的基礎上提出森林分類經營，并根據森林經營的目標把森林劃分為公益林和商品林。其中公益林主要指發揮生態效益和社會效益的森林、林木和林地，也稱為生態公益林。生態公益林根據生態區位差異進一步劃分為一般公益林和重點公益林，其中重點公益林主要指生態狀況極為脆弱或生態區位極為重要的重點防護林和特種用途林。重點公益林對增強生態系統穩定性和提高生態服務功能具有重要作用，但森林生態系統的外部性和公共品特性難以通過市場實現其價值，建立科學合理的生態補償機制不僅是重點公益林可持續經營的客觀需要，也是實現生態安全戰略的迫切需要。

2 現行重點公益林生態補償政策的依據、標準及問題

2.1 現行重點公益林生態補償政策的依據及標準

中國森林生態補償政策主要指森林生態效益補償金制度。該項補償金制度主要針對的是重點公益林補償，包括國有林場經營治理的重點公益林、集體林場經營治理的公益林、自然保護區內的重點公益林、村集體所有的重點公益林、林農個人所有經營的重點公益林、其他行業和個人所有或經營的重點公益林。

重點公益林的森林生態效益補償金制度經歷了從無到有的歷程(圖2)[18]。1992首次提出“森林生態效益補償制度”概念，1998年《森林法》從法律形式上明確規定森林生態補償金制度，直到2001年中國才開始進入有償使用森林資源生態價值的新階段，也是森林生態補償制度的試點階段。此時，森林生態效益補償基金在全國11省 (市) 進行試點，試點面積為1 333.33萬hm2，涵蓋重點防護林和特種用途林，補償標準為75.0元·hm?2·a?1[19]；2004年中央森林生態效益補償基金正式建立，補償基金涉及范圍擴大至全國，補償面積擴大了2倍，但補償標準未變；2007年頒布《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》以及之后幾年對該辦法的不斷修訂都是對森林生態補償制度的不斷完善，補償面積不斷擴大，2012年補償面積高達12 446.67萬hm2；重點公益林的森林生態補償主要包括公共管護支出和補償性支出2個部分，其中，公共管護支出主要用于按自然保護區、水庫、濕地、江河源頭等區域區劃的重點公益林的森林火災與撲救、森林資源的定期定點監測及林業病蟲害預防與救治的支出；補償性支出根據不同的權屬有不同的補助方式，此外補償標準也有差異。例如，2018年國家所有的國家級公益林平均補償標準為 75.0元·hm?2·a?1，但集體和個人所有的國家級公益林補償標準為 225.0元·hm?2·a?1，其中管護性支出均為 3.75元·hm?2[20]。

圖2 中國森林生態補償金制度的發展歷程及重要節點Figure 2 Development process and important nodes of China’s forest ecological compensation fund institution

除此之外，中國很多地方政府根據當地的經濟情況，通過地方財政投入進行公益林的生態補償實踐。查閱相關資料可知：廣東省生態公益林補償標準為420.0元·hm?2·a?1(2016年)，浙江省省級以上公益林提高至600.0元·hm?2·a?1(2017年)，江西省國家和省級生態公益林補償標準統一提高到322.5元·hm?2·a?1(2018年)，江蘇省公益林森林生態補償標準為 450.0元·hm?2·a?1(2019年)，福建省公益林生態補償標準提高至345.0元·hm?2·a?1(2020年)，四川省省級公益林生態效益補償標準提高至225.0元·hm?2·a?1(2020年)。

森林生態效益補償制度試點建立以來，國家對重點公益林的補償面積擴大了將近10倍，補償金額的力度也在加大，地方政府對生態公益林的補償標準具有差異化，其中浙江省公益林的補償標準最高。從現行重點公益林生態補償的依據來看，無論是國家層面還是省級層面，對公益林的補償依據均采用面積依據，雖然不同權屬的公益林補償標準有差別，但補償依據卻一致，即均依據面積進行補償，按質補償仍是空缺，使得林分質量好的公益林所有者蒙受更大的經濟損失[19]。

2.2 現行重點公益林生態補償依據存在的問題

森林生態補償的初衷主要是保護和改善生態環境，傳統的基于森林面積為生態補償依據的實施，使得森林資源有所恢復，但第9次全國森林資源清查結果顯示：中國喬木林平均蓄積只有94.83 m3·hm?2，為世界平均水平的86%，森林生產力依舊不高。經過查閱資料和實地走訪，總結了傳統基于森林面積補償存在的問題。

2.2.1 補償標準單一，有失公允 現行公益林補償標準根據公益林的面積確定，不考慮森林區位、生態價值和林分質量，也不考慮公益林營造、培育和管護成本。這種僅根據面積確定補償標準的辦法，使得補償標準單一、僵化[21?22]，沒有考慮到生態公益林實際提供生態服務價值的差異，導致過度補償或補償不足，由此導致現行生態公益林補償抹殺了公益林質量、效益上的差別，而且從根本上違反了公平、正義的價值追求。

2.2.2 激勵機制缺乏，降低補償效果 以森林面積為生態補償依據，造成補償主體片面追求森林面積，而在增強森林的撫育和經營方面激勵性不足，補償資金分配與森林質量及生態系統服務脫節，很難激發和調動公民對公益林補償的意愿和積極性[22?23]，補償效果將大打折扣，進而出現經濟學中“劣幣驅逐良幣”的現象，難以有效發揮生態補償對森林質量及生態系統服務的提升功能。

2.2.3 補償渠道單一，與市場脫節 森林生態補償效益基金，主要來源于政府單一補償渠道，無法有效彌補地方生態保護成本[21, 24]，市場補償需要定量化森林生態系統服務，而森林面積的大小無法確定森林生態系統服務的多少，導致基于森林面積補償依據與市場化補償脫節。

總體來看，基于森林面積為補償依據的重點公益林生態補償標準過低，不能反映森林生態服務的價值，無法達到生態補償的目的?；诿娣e進行補償，無論從制度層面還是實踐層面都屬于政府補償的范疇。中國市場化補償的研究還處于探索階段，而且基于生態服務價值的市場化補償與基于面積的政府補償無法有效銜接和融合。但就政府補償來說，探索基于森林面積轉變為森林蓄積作為補償依據的重要性，對進一步完善重點公益林的政府補償內容及精準提升森林質量，維護國家生態安全具有重要意義。

3 以森林蓄積作為補償依據的重要性

良好生態環境是最普惠的民生福祉，提供更多的優質生態產品以滿足人民對優美生態環境的需要。優質生態產品供給與森林質量的提升息息相關。很多學者意識到相較于基于森林面積的生態補償，基于森林蓄積的生態補償更能達到森林質量的精準提升，因此，對傳統的基于森林面積補償的轉變顯得尤為迫切。

3.1 補償客體目標實現的重要性

森林蓄積量是指一定面積森林中現存各種活立木的材積總量，以立方米為計算單位。值得注意的是，蓄積量有繼續生長和不斷蓄積之意，僅限尚未采伐的森林。森林面積是指有林地面積，由喬木樹種構成，郁閉度≥0.2的林地或冠幅＞10 m的林帶面積。簡言之，面積是二維的平面度量，蓄積是三維的立體度量。

3.1.1 森林蓄積直接反映森林質量和森林生態系統服務 森林蓄積量不僅反映林地生產力，也反映了森林資源的豐富程度，是衡量森林資源質量優劣的重要依據，更是反映國家或地區森林資源總規模和水平的基本指標之一。一般蓄積量越高，森林資源越豐富，森林生態環境越好，補償標準也應越高[22]。此外，森林蓄積量是國家林業和草原局進行森林生態功能評價的8個主要標準之一，對于森林生態服務功能的實現具有重要作用。森林蓄積與涵養水源、保育土壤、固碳釋氧、營養物積累、凈化大氣等生態服務功能具有正效關系[25]，不僅可反映森林質量，更是生態系統質量和穩定性的重要體現。以森林蓄積量作為森林生態補償的依據，能直接對接森林質量和生態系統服務這一補償客體，有效實現森林生態補償的訴求。

3.1.2 森林蓄積實現生態補償訴求的土地面積約束較低 中國森林資源分布不平衡。西北、西南地區，立地條件差，因此，造林難度越大，成本投入越高，森林面積增加見效也越慢，如期實現森林面積增長目標還要付出艱巨的努力。就目前而言，很難通過耕地、海洋、荒山荒地、城市建設用地等土地類型擴大森林面積。耕地是民生之根本，且近些年來中國踐行最嚴格的耕地保護制度，堅持耕地紅線不能碰，海洋也無法用來培育森林，現在的荒山荒地基本被開發，加上城市建設用地本來就很緊張。如圖3所示：中國國土面積在一定時期內是固定的，如曲線A；森林面積的初期增長速度較快，當森林面積增加到一定程度，在相對固定的土地面積約束下，增加的可能性越來越小，如曲線B。因此，再繼續增加森林面積的邊際成本較高，相比而言，森林蓄積是立體的，在一定的森林面積限定下，仍舊可以突破土地面積的約束，通過撫育、擇伐等措施增加森林蓄積，進而提高森林生態系統服務，如曲線C。

圖3 土地面積約束下森林面積與森林蓄積的增長率Figure 3 Growth rate of forest area and forest accumulation under land area constraints

3.2 補償主體激勵的重要性

3.2.1 森林蓄積具有較高的公平效力 公平理論屬于過程型激勵理論，該理論認為人們對公平的感覺取決于對投入產出比的評價。當個人的投入產出比(貢獻率)高于其他人的投入產出比(貢獻率)時，會自覺的增加投入。依據森林面積進行補償時，林密林疏，木優木劣均為一個標準，這樣“一刀切”式的補償方式容易使林戶產生倦怠心理，降低林戶植樹育樹、保護森林的積極性，這樣的補償方式與生態補償的初衷背道而馳。忽視不同的產出和服務以及耗費成本的差異性，不利于彌補差異性成本，導致同等森林面積的“生態貢獻”與“生態回報”不對等，造成結構層面的非公平性。

從生態效益供給角度來看，公益林生態補償應按照公平理論，質量好的公益林應該補償更多，這有利于促進公益林質量的提高[12]，即通常說的按質論價。把森林蓄積作為生態補償依據，能夠調動受償主體的積極性，吸引更多主體加入森林生態資源保護的行列，實現保護森林資源的目的。根據生態效益的貢獻水平進行生態補償可以從生態效益供給角度解決公平問題。

從生產成本角度來看，由于不同林地資源要素稟賦不同，在森林生態修復過程中，林地代理人投入的成本必然會出現顯著差異。森林蓄積量不僅反映自然結果，更反映代理人投入的成本和勞動耗費差異?；谏中罘e的生態補償，一方面，森林的疏密優劣均可通過蓄積量來反映，林戶的補償收益與森林蓄積量有關，這種方式能夠最大限度實現精準補償，也與中國按勞分配為主體的分配制度相匹配，可以彌補成本投入的公平性問題；另一方面，區分不同地區林業經營者付出的私人成本差異，使得補償與付出的差距縮小，同時拉開地區間補償標準的差距，對一些林業經營者進行約束，體現補償標準公平合理，實現生態補償制度上的資源合理配置。

3.2.2 森林蓄積具有正向強化作用 激勵的過程主要是需要與行為的連鎖反應過程。生態保護主體出于獲得報酬的需要，會有保護行為，政府或其他主體對該保護行為進行補償使得生態保護主體的需要得到滿足，這種滿足又反饋到保護行為中(圖4)。人為了達到一定需要，會采取一定的行為，這種行為會作用于目的，在這過程中，不同的補償依據對生態補償目標的實現程度受激勵的強化方向而有所不同。激勵強化理論不涉及人的內部心理過程，僅討論需要與行為的關系，但基于不同的補償依據，其需要與行為的結果及目標存在差異。

圖4 不同補償依據的激勵連鎖過程及強化作用的差異Figure 4 Difference of the incentive chain process and strengthening effect of different compensation basis

基于森林面積的生態補償，其激勵的結果是直接導致代理人為獲取生態補償而實施擴大森林面積的行為，進而滿足代理人獲得現金或實物補償的需要。中國的森林資源呈上升態勢，但森林的質量卻不高，可見增加面積的行為結果與生態補償的目標即生態系統服務的提升在很多情況下呈“脫鉤”關系，森林面積大不代表森林質量高。從管理學的角度來看，原先基于森林面積的生態補償與森林質量間的激勵關系存在“激勵錯位”或“激勵缺位”。

森林蓄積量是評價森林質量的重要指標。基于森林蓄積的生態補償，其激勵的直接結果是導致代理人為獲取生態補償，不斷提升森林蓄積，補償主體需要的滿足會進一步強化其增加蓄積的行為。運用森林蓄積量作為森林生態補償制度的補償依據，對提高林業生產經營者參與活動的積極性具有正向作用，能夠更好地緩解外部性問題，將外部效應內部化，彌補生態補償與森林質量間的“激勵錯位”或“激勵缺位”，真正做到對癥下藥，具有劃時代的重要意義。

3.3 補償資金可持續的重要性

中央財政補償基金是森林生態效益補償基金的重要來源，主要用于重點公益林的營造、撫育、保護和管理。中國現行的補償資金絕大部分來自于中央政府，補償主體過于單一，主體單一的補償制度穩定性較差。雖然中央政府信用高，能保證公益林補償金的發放，但中央財政補償基金的補償額度很大程度上并不能彌補地方生態保護的成本，且地方政府財力懸殊，很多省份配套的公益林補償金不能及時發放。

建立市場化、多元化生態補償機制，被認為是引導利益相關者參與、撬動社會資本投入、構建生態補償長效機制的必然選擇和有效途徑。森林生態補償實現市場化、多元化補償的核心在于具備市場化、多元化補償主體[26]，只有具備市場化、多元化補償主體，才能分擔共同的補償量。其次，實現市場化、多元化生態補償必須解決市場化、多元化補償渠道問題，只有渠道的暢通，才能保證市場化、多元化補償的順暢執行。再次，生態效益補償額度計量性及可市場化程度，是森林生態補償實現市場化、多元化補償的必要條件。

依據森林面積進行生態效益補償，本質上并沒有依據生態效益服務流進行確認、計量、補償，不僅無法反映當前的生態效益，也無法反映未來的生態效益。此外，依據面積不變量更無法反映生態效益服務流的時空差異。由于基于森林面積的生態補償并不是基于服務流，其補償主體(收益主體)不具有多元化、市場化條件，也沒有可靠計量真實的生態服務流，因此無法進行市場化、多元化補償。依據森林蓄積進行生態效益補償的實質是基于生態資產進行確認、計量、補償，森林蓄積量是生態資本、社會資本以及勞動資本最終產生生態效益服務流的中介性變量。因此，以蓄積量進行補償具備補償主體市場化、多元化的條件。

4 森林蓄積量作為補償依據的難點和著力點

4.1 蓄積量測算的難點與展望

在可行性方面，按面積測算的技術較為成熟，通?？梢圆捎眠b感的方法或使用定位儀精確測量森林的占地面積，測算方法相對簡便，可行性高。但基于森林面積的生態補償無法對動態的服務流進行確認，導致森林生態政府補償與市場化補償具有明顯的分離性。作為重點公益林的生態補償依據，森林蓄積較森林面積有巨大的進步，但也不能忽視其面臨的難點。蓄積量會隨著森林年齡結構和種類組成發生變化，不同森林的變化速度不同，每年的蓄積量也會發生改變，對測量所需的人力、物力、財力有更大的需求，測量和補償難度加大，進而實際的可操作性會變差。但近幾年應用激光雷達技術能夠大范圍、高時效、高精度測算森林相關信息，使樹木蓄積量的測量研究取得了長足進步，這種技術雖然尚未在全國全面使用，但已經在部分省份進行測驗，證明了其結果的準確性。此外，在生態補償實踐中，可以按全國森林資源清查的數據為依據確定補償，5 a為1個間隔，在下一次的清查中如果有增長就再按增長的量增加補償。

值得注意的是，每個地區氣溫、濕度等自然因素不同，導致樹種的蓄積增量不同，不同地區的種植樹種，森林利用率等因素也存在差異，因此制定以森林蓄積量為補償標準的制度，可以有效地對不同地區的森林資源狀況進行區分[27?28]。為此要在確定蓄積基準的基礎上，依據不同地區確定蓄積增量的補償額度，才能避免因地區差異造成的北方地區(蓄積增長慢)補償少南方地區(蓄積增長快)補償多的問題。例如，可以根據中國林業發展區劃，即自然條件區(一級區)、主導功能區(二級區)和布局區(三級區)設置不同的蓄積補償標準，每個區的內部，尤其是一級區內根據氣溫和降水又劃分為東部季風區、西北干旱區和青藏高寒區，不同區域對蓄積量增量的補償金額也要進行調整，以達到地區的均衡。

4.2 著力發展森林碳匯，打通市場渠道

轉變為基于蓄積的森林生態政府補償歸根結底要拓展到市場化補償的方式，需要找到基于森林蓄積作為補償依據如何由政府補償向市場補償融合的著力點。林分蓄積量是計算生物量的參數來源，生物量的增加表明森林固碳作用的發揮[29]。中國森林生態補償的市場化還處在探索階段，其中最具有操作性的市場交易項目就是森林碳匯交易，這為建立市場化生態補償提供了渠道。單純的蓄積量并沒有直接針對服務流進行補償，存在局限性。依據碳儲量增量即碳匯進行生態效益補償的實質是針對生態效益服務流進行補償，不僅可以反映生態效益服務流時間及空間差異，而且具備補償主體、渠道以及可計量的多元化、市場化條件。因此，依據碳儲量增量即森林碳匯進行補償，可以通過生態效益服務流確定收益主體，構建補償渠道，實現市場化交易，實質上推進多元化補償進程?；谏中罘e作為森林生態補償依據的當前著力點也應該是發展森林碳匯，打通生態補償市場化渠道，培育生態補償多元化主體，促進森林生態系統服務的市場化發展。