普通高中內部治理結構現代化的困境及其破解

摘要：完善的內部治理結構是學校治理效能提升的保證。通過對山東、安徽、廣西3個省份的3個樣本市的公辦普通高中調查研究發現，推進普通高中內部治理結構現代化面臨諸多困境：黨組織建設不健全、教師專業自主權不足、校長負責制與學校章程及學校內部民主管理制度機制不健全等。為此，應完善黨組織建設，發揮其政治核心作用;完善校長負責制，推行校長職級制;建立健全學校章程;尊重和保障教師專業自主權;完善學校內部民主管理制度機制。

關鍵詞：學校治理? 普通高中? 內部治理結構? 權責邊界? 制度建設

引用格式：李子彥.普通高中內部治理結構現代化的困境及其破解[J].教學與管理，2022（06）：28-32.

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和2020年教育部等八部門印發的《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》均強調要完善學校內部治理結構。學校內部治理結構是學校內各個利益主體的權責關系及其相互協作和制約機制，是提升學校治理能力和辦學質量，以及實現學校共治和善治的關鍵[1]。那么，當下我國普通高中內部治理結構究竟如何？存在哪些困境？如何破解？本文旨在回答上述問題，以期進一步完善普通高中內部治理結構，促進學校善治。

一、普通高中內部治理結構現狀調查研究設計

1.研究方法

本研究采取量化與質化相結合的研究方法。調查工具包括自編普通高中內部治理結構現狀調查問卷和訪談提綱。問卷內容涉及調查對象基本信息，以及學校辦學自主權、決策機制、執行機制、監督制約機制、多元主體參與機制5個維度和多項具體指標，采用李克特5級量表形式，測量受訪者對所陳述內容的看法，采取正向記分，加總進行統計。訪談對象包括教育行政部門人員、普通高中校長及班子成員、教師、學生及家長。

2.樣本選擇

為準確了解當前普通高中內部治理結構現狀，綜合考慮我國東中西部經濟社會、文化、教育發展的地區差異，以及人口密度、地理環境等因素，本研究選取東中西部的山東、安徽、廣西3個省份的3個樣本市的公辦省示范高中、市示范高中和非示范高中作為研究對象。這三個市的經濟和教育發展水平大體居于所在省的中等或中等偏上水平，排除了普通高中教育發展水平最高和最低的特殊性。共發放613份調查問卷，有效回收508份，剔除無效問卷75份，有效問卷433份，有效率為85.23%。問卷回收后，采用SPSS21.0軟件進行數據統計分析。

二、推進普通高中內部治理結構現代化的現實困境

“治理結構是一個組織的權力關系，集中表現為組織架構、權責分配和制度安排。”[2]調研發現，普通高中內部治理結構現代化推進的困境主要體現在黨組織建設、校長負責制、學校章程和學校內部民主管理制度機制不健全，以及教師專業自主權不足等方面。

1.學校黨組織建設不健全

學校黨組織是學校全面貫徹黨的教育方針和落實立德樹人根本任務的政治保障。2016年，中央組織部、教育部黨組聯合印發《關于加強中小學黨的建設工作的意見》，明確規定黨組織要履行八項職責，建立其參與學校重大事項決策和監督的制度機制。無疑，這為黨組織發揮其政治核心作用奠定了堅實基礎。但調研發現，黨組織弱化、虛化、邊緣化與其強勢、以黨代政的現象并存。具體來說，一方面，諸多普通高中校長書記一肩挑。受訪的77位校長中，有46位校長同時兼任學校黨總支書記，占59.7%。自然，這有利于提高學校決策效率，但更有可能造成黨政不分、以黨代政或以政代黨現象，校長集決策權、執行權和監督權于一身，權力制衡無從談起。另一方面，在校長和黨總支書記分設的學校，由于現行法規制度缺乏明確界定二者權責關系的條款，往往存在兩種情況。其一，校長集權，書記無權，黨組織弱化而無法有效發揮監督職責。有學者通過對北京市普通高中校長的調查發現，關于學校內部民主監督建設做得最好的方面，選擇“黨組織政治核心作用的發揮”僅占6.2%[3]。其二，書記有實權而校長權力弱化，以黨代政。上述現象可能導致學校辦學自主權異化，一旦學校因辦學問題需要追責時，又會因黨政權責邊界模糊而互相推卸，不利于學校治理現代化的推進。

2.校長負責制不健全

毋庸置疑，校長負責制自實施以來，取得了較大成效，激發了校長辦學的積極性和創造性，但在運行過程中面臨諸多困境。

（1）校長的權責不明

《教育法》規定：“學校的教學及其他行政管理，由校長負責。”但是，對“負責”的內涵并沒有給予明確界定。依據權責一致原則，“負責”就意味著具有相應的“權力”，但關鍵問題是，賦予校長何種權力？對誰負責？負何責？法律并未明示，這勢必會給校長治理學校帶來一定的困惑。

（2）校長負責制在運行過程中異化

從學校決策機制來看，教師、學生及家長往往被邊緣化。即便以黨政聯席會議形式進行決策，但由于決策權與執行權高度重疊，二者難以相互制衡，無法擺脫校長獨攬大權和“一言堂”的局面。從監督制約機制來看，由于校長權力缺乏分權與制衡，加之校長自由裁量權缺乏規范與有效監督制約，這勢必造成校長權力行使的隨意性，對多元治理主體特別是對家長的權利行使空間過度擠壓。

（3）學校行政化助長校長“官本位”傾向

受教育行政管理體制的深度影響，學校層級結構分明，具有明顯的科層制特征，其機制運行勢必表現出較強的行政化色彩。普通高中具有行政級別，一般按照副科級、科級、副處級和處級級別建制，校長自然具有相應的行政級別。校長由當地縣級或市級人民政府組織部門考察任命，致使校長往往對上負責而不對下負責，這極易強化學校內部行政化管理模式，助長校長的“官本位”意識和權力膨脹。當問及“您認為是否有必要取消中小學行政級別”時，受訪者選擇“完全必要”占40%，“必要”占25.6%，“無所謂”占21.3%，“沒必要”占11.8%。受訪者表示，政府對中小學資源配置并沒有體現行政級別，校干的待遇是依據其專業技術職稱而非行政級別來確定。

3.學校章程不健全

“有組織機構和章程”是《教育法》關于學校設立必須具備的條件之一。學校章程主要規定學校內部權力關系及其運行機制，是依法治校和依法治教方略在學校管理方面的制度性表征，體現了政府和學校對法治秩序在學校內部實現的價值訴求。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》提出要健全學校章程并使之符合法律規定和體現自身特色。2012年教育部印發的《全面推進依法治校實施綱要》強調要“形成一校一章程的格局”。遺憾的是，目前學校章程建設不盡如人意。“有校規、無章程”“名義章程、實則校規”“有章不依”以及章程雷同、特色不明顯等現象司空見慣。調查發現，對“貴校制定了章程，并依之進行管理”的回答，專任教師、校長、書記、校長兼書記、副校長或副書記、中層干部的得分均值分別為2.54、2.58、2.6、2.76、2.55和2.55，均低于中等水平，這表明尚未制定章程的學校不在少數，抑或學校雖然制定了章程，但形同虛設，一校一章程和依章辦學的目標遠沒有實現。

4.教師專業自主權不足

“教師決定教育，這句話在某種意義上言出中學校的本質。”[4]學校是培養人的地方，教師是教育質量的決定性因素，從此意義上講，教師理應表現出專業權威，擁有充分的專業自主權。但調研發現，教師被牢牢地限制在教育行政部門和學校的各種制度規范編制起來的網絡體系之中。受訪教師表示，各種業務評比活動頻繁，如教學設計大賽、課件大賽、說課比賽等，學校對教師的課堂教學策略、教學方法等還存在程度不等的過多干預，教學活動自由發揮的空間較小，“自選動作”受限。此外，還要應付上級布置的其他檢查評比活動，并與績效工資掛鉤。教師們感到身心疲憊，壓力巨大，自由支配的時間較少。學校甚至將職稱參評標準與班主任工作或教師每學期必須上多少節示范課、參與課改等事項捆綁起來，以之加強對教師的管控。但研究發現，這種管理模式未必能夠提高學校效能。“可惜的是，并沒有任何數據可以證明任何一種校長監管模式或方法與學生的成就有直接聯系。”[5]因為教師如果沒有專業自主權，教學活動的自主性就會受到影響和制約，容易脫離校情、學情和教學實際，自然也就難以取得更好的教學效果。

5.學校內部民主管理制度機制不健全

大量研究證實，教育行政部門對待學校的態度和行為取向影響學校管理者的管理行為和管理傾向，學校管理者影響和制約著教師參與的范圍和程度，教師則影響和制約著學生和家長的參與[6]。這種現象的存在，關鍵原因在于學校內部民主管理制度機制不健全。

（1）教代會制度不健全

教職工代表大會制度絕不僅僅是廣大教職工的一種參與制度，更是體現學校民主管理的制度。《中共中央關于教育體制改革的決定》《教育法》和2011年教育部印發的《學校教職工代表大會規定》均強調，學校要健全教職工代表大會制度，保障教職工參與民主管理和監督。調查發現，教職工民主參與意識薄弱，教代會的職能難以充分發揮。當問及“貴校通過教代會對學校重大事項進行民主決策”時，專任教師、副校長或副書記、中層干部的得分均值分別為2.51、2.59和2.49，低于中等水平。受訪教師表示，即便教代會對學校重大事項進行表決，教師依然是“沉默的大多數”。有學者通過對北京市普通高中校長的調查，發現關于學校內部民主監督建設做得最好的方面，選擇“教代會民主監督作用的發揮”的僅占20.5%[7]。通過對PISA2015學生數據庫和學校數據庫深度分析，發現我國教師在學校重大事務中的平均決策權遠低于PISA2015高分國家/經濟體的平均水平，僅為7.44%[8]。由此觀之，教代會并沒有充分發揮在民主決策與管理方面本應發揮的作用，象征意義大于實質意義，偏離了制度設計的初衷和依法治校的精神，更沒有達到以權利制約權力的效果。

（2）校務委員會制度不健全

實踐表明，完善的校務委員會制度有助于實現學校管理決策的科學化和民主化，保障教職工和學生及其家長的知情權、參與權、表決權、監督權，維護其正當權益。調查發現，對“貴校建立了由校長及教師、學生、社區、家長等代表參與的校務委員會”的回答，專任教師和中層干部的得分均值為2.3和2.09，遠低于中等水平。訪談中，85%的學生和家長表示不清楚學校是否設有校務委員會。可見，當前普通高中校務委員會的建設和運行現狀并不理想。

（3）校務公開制度在學校層面尚未真正形成

校務公開是現代學校制度的應有之義，也是保障學校利益相關者知情權和監督權的必然要求。調查結果顯示，對“貴校校務及時主動公開”的回答，專任教師、副校長或副書記、中層干部的得分均值分別為2.7、2.84和2.61，均處于中等偏下水平。80%以上的受訪教師表示，校務公開一般僅涉及學校發展規劃、學生收費項目和學費標準、黨費收繳、評優獎勵等方面的內容。即便公開學校經費開支情況，其象征意義也大于實質意義。可見，校務公開的管理制度在學校層面遠未真正形成。

（4）學生及其家長參與學校治理的制度機制不健全

依據多元治理理論，學生和家長是學校最直接的利益相關者，其知情權、參與權、表達權和監督權理應得到理解、尊重和保障。調查發現，他們并沒有能夠真正參與學校的決策和管理，存在參與表面化和形式化的問題。受訪學生表示，學校尚未成立學生代表大會，學校組織學生對教師進行評價的結果并不公布。在選課走班方面，受師資和教室等條件的制約，學生的意愿未能得到較好的滿足，課程的選擇權和學習權受到一定程度的限制。家長參與學校治理面臨諸多困境[9]，包括相關法律法規政策滯后、家委會等制度不完善、參與的決策與溝通協調及信任機制不健全等。

三、推進普通高中內部治理結構現代化的策略

實踐證明，一個科學合理的組織結構具有兩個明顯的特點，一是各利益主體的權責劃分明確、邊界清晰，從而在制度上減少扯皮、推諉事情發生的概率;二是辦事程序簡化，優化服務，辦事效率高，能夠調動成員的積極性，從而在機制上確保合作共治。基于普通高中內部治理結構存在問題的分析，提出如下解決策略。

1.完善學校黨組織建設，發揮其政治核心作用

在2014年全國教育工作會議上，時任教育部部長袁貴仁在談到完善學校內部治理結構時強調：“對中小學，主要是加強黨組織建設，實行好校長負責制。”2016年中央組織部、教育部黨組印發《關于加強中小學校黨的建設工作的意見》指出，黨組織在中小學校發揮政治核心作用。為此，應完善學校黨組織建設。一方面，明確黨組織在學校的功能定位，推行黨建工作清單制度。完善學校議事決策制度，明確黨組織參與學校決策的范圍和程序，規范黨組織會議，健全民主集中制，保證其對決策和執行的監督。以山東省濰坊市中小學黨建為例[10]，實施黨建工作清單制度，制定黨組織書記和分管副書記抓黨建職責清單、黨組織必須集體研究事項清單、黨風廉政建設負面清單、黨員教職工崗位清單，形成健全的管黨治黨責任體系。另一方面，明確校長和黨總支書記的權責。對于書記和校長“一肩挑”的學校，視其規模大小，可以配備專職副書記，全力抓好黨建工作。對于書記和校長分設的，必須明確二者的職責和權限，防止個人專權、濫用和誤用權力。

2.完善普通高中校長負責制，推行校長職級制

（1）完善校長負責制

首先，完善校長負責制的法律制度體系。堅持依法治教和依法治校理念，將校長負責制法律化，以法律條文的形式明確校長負責制的內涵及校長的地位、權力行使的方式和程序。其次，制定校長的權力清單、責任清單和負面清單。再次，增加對校長自下而上的賦權環節。以北京十一學校為例[11]，校長每年要向教代會述職，接受全體代表的信任投票，一旦未能達到規定的信任度，校長就必須自行辭職。此外，教職工代表20人及以上可以聯名提議，臨時召開教代會，提請彈劾校長，超過60%同意，就可以啟動對校長的彈劾。如此，既可以警醒校長規范行使權力，又能夠使其增強責任意識，扭轉校長只對上級負責而不對下負責的局面。

（2）推行校長職級制

校長職級制的核心是將校長的行政級別變為職位，淡化其官本位意識，推動校長職業化和專業化發展，實現學校去行政化、教育管辦評分離和教育家辦學。一是將普通高中校長的選聘、考核與調配歸口到縣級及以上教育行政部門進行職級制管理。二是組建由教育專家、先進教師和知名校長構成的校長選聘委員會，采取公開選拔、競爭上崗、擇優聘任的方式選聘校長，加強人社、組織、紀檢、編辦等部門的全程監督。

3.建立健全學校章程

章程是學校的綱領性文件，是正確處理政府、學校、社會之間關系以及學校內部各種關系的依據。首先，提高站位，從學校治理現代化的高度健全學校章程，充分認識到章程是學校的“憲法”，是依法治校、建設現代學校制度的必然要求。其次，組建由教育行政部門、人社、財政、學校領導、法律人士、師生代表、家長等組成的學校章程建設委員會，規范章程制定程序，聚焦并明晰學校的辦學定位、宗旨、管理體制、教育教學管理、教師管理、學生管理、總務管理、利益相關者的權責利、財務運行機制、發展方向等，充分調動多元主體參與，廣泛征求意見，確保內容合法科學合理，具有學校自身的烙印。再次，增強章程的執行力。堅持有章必依，執章必嚴，違章必究。明確校長是章程執行的第一責任人，把章程執行情況作為校長年度述職的重要內容。

4.尊重和保障教師專業自主權

教師處于教育教學最前線，更了解每個學生的學情、特長和特殊需要，以及家長的教育關切，更能及時靈活地改進教育教學，提供更適切優質的教育服務。因此，“為了應對學生能力日復一日的變化問題，教師應該擁有專業判斷的自由。學校中不可能否認專業自治”[12]。“教師就是站在最前線的決策者。教師工作具有很高的獨立性，即使新教師經驗不足也無法向上司一一請示等待批準再行動。”[13]這就意味著要尊重教育教學規律和教師工作特點，對教師賦權增能，擴大和保證教師充分的專業自主權，減少對教師過多不必要干預。因為“自主權的一個基本含義是不受干擾”[14]。如此，教師的活力和創造性才能被激發出來。否則，即便賦予教師充分的專業自主權，教師也沒有時間有效行使，教育教學的開展及教師專業發展必將受到影響。誠如Michael Fullan所言，校長最重要的作用是團結教師、形成專業群體和在其他方面不斷激勵教師們共同努力，而不是進行微觀教學管理。否則將影響教學，也是低效的。因為校長無法在如此有限的情況下完全改變教師。更何況，他們也并非全面的教育專家[15]。

5.完善學校內部民主管理制度機制

研究表明，完善的學校民主制度有助于促進管理中的民主參與[16]。而學校管理中的民主參與則有助于學校效能和教師工作滿意度提升及學校組織創新[17]。

（1）建立和健全校內組織機構

教育治理理論告訴我們，學校是網狀的、聯結的多中心權力結構，教師、學生和家長都是其中不可或缺的多元治理主體。搭建參與的平臺和渠道是確保多元主體參與學校治理的前提。這就意味著學校應健全校務委員會、教代會、工會、婦女委員會、師生調解委員會，以及校、級部、班級三級家長委員會和校、級部兩級學生會。

（2）優化多元主體參與機制

一是優化參與的決策機制。學校是典型的利益相關者組織，這就意味著學校的重大事項理應由多元主體共同決策。“參與是激起公共精神的一種手段。參與決策的人們對那些決策有更好的了解并且更有可能有助于決策的執行。”[18]因此，應將辦學自主權在學校內部再分配，敢于和善于向教師、學生和家長賦權，使其真正參與學校的決策和管理，完善民主決策程序。二是優化參與的溝通協商機制。治理理論的主要創始人庫伊曼（J.Kooiman）認為，治理本身具有多樣性、動態性和復雜性。單一的行動主體，無論是公共的還是私人的，都不具備解決復雜、動態及多樣性問題所需的全部知識和信息[19]。因此，必須打破多元治理主體自我封閉的狀態，突破“經濟人假設”的思維定勢，在相互信任和相互依存的基礎上，通過溝通、對話、協商及合作伙伴關系的建立，實現學校共治和善治。

（3）健全校務公開制度

校務公開是學校治理能力的綜合體現，更是利益相關者民主參與的前提。“任何旨在預防和解決公共爭議的措施的執行，其基礎必然是擁有一個充分知情的公眾群。”[20]為此，學校應堅持“公開是慣例，不公開是例外”的原則，科學論證信息公開的內容、程序和程度，充分運用現代智能手段主動公開相關信息，確保學校利益相關者的知情權和監督權，使學校管理更加開放透明。

參考文獻

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[作者：李子彥（1972-），男，安徽淮北人，泰山學院教師教育學院，講師，博士。]

該文為山東省教育科學“十三五”規劃2019年度重點資助課題“山東省普通高中辦學自主權落實的動力機制研究”（ZZ2019027）的研究成果