京津冀協同視域下生態補償的制度研究

張 楠

（河北開放大學， 河北 石家莊 050080）

在京津冀協同發展的背景下，一體化加強環渤海經濟圈的建設，因其政治、地理因素，河北省的經濟發展水平較之北京、天津還有很大差距，其滯后發展必然會阻礙京津冀一體化的全面發展進程。與之相對應的是，河北省又是整個生態功能區的重要保障，不僅是重要的資源供應后方，而且承載著京津冀地區大部分會產生大量工業垃圾和廢水的重工業污染企業，在區域生態保護建設中發揮著不可替代的重要作用，也做出了巨大的犧牲和貢獻。探索和構建生態補償與生態協同的區域合作機制是京津冀區域一體化的必然選擇[1]，也是符合京津冀區域協同發展的戰略要求。采用生態補償的方式，對因生態保護造成損失的地區、企業、居民進行合理的補償，通過擴大投資、下撥資金、政策扶植等多種舉措對項目的實施進行補償，使當地人有了更多收入來源的同時，能更好地推動生態、經濟、精準扶貧協調向前發展。[2]

1.具有較強的針對性。輔導員處在高校思想政治工作和學生管理工作的第一線，對每個學生的家庭背景、性格特點、專業能力、綜合素質等各方面都有一定的了解，開展個性化的就業指導，具有較強的針對性。

一、生態補償的概念及相關政策背景

生態補償也稱生態系統、環境服務付費，從狹義上講，是指污染者或受益者為享受到的生態服務付費或者提供補償的行為；從廣義上講，是指有利于生態環境保護的經濟手段，包括對生態環境成本內部化的手段，以及與自然地域環境相關的區域協調發展政策。[3]國家發展和改革委2018年8月對此做出了解釋，是指生態受益地區向生態價值提供地區給予補償，包括資金、項目、人才等方面的補償，讓這些生態保護地區或者生態價值提供地區有積極性，減少環境污染和生態破壞。[4]其中，要解決的核心問題就是補償主體、補償標準和可持續補償方式的確定問題。

進行生態補償是做好生態文明建設的重要一環，也是京津冀協同發展的題中之義。國家現已出臺一系列政策措施保障京津冀區域生態補償工作的順利進行。2015年4月印發的《關于加快推進生態文明建設的意見》中提出建立地區間橫向生態保護補償機制。同年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》指出要“制定橫向生態補償機制辦法，以地方補償為主，中央財政給予支持”，“推動在京津冀水源涵養區等開展跨地區生態補償試點”。2016年11月，國務院印發《“十三五”生態環境保護規劃》，要求“建立京津冀區域生態保護補償機制，將北京、天津支持河北開展生態建設與環境保護制度化”“到2020年，京津冀地區生態環境保護協作機制有效運行，生態環境質量明顯改善”。[5]黨的十九大以來多次強調，全面建立生態補償制度，健全區際利益補償機制和縱向生態補償機制；健全生態環境監測和評價制度，落實生態補償制度等相關政策。2019年1月，習近平總書記考察京津冀地區時，提出“強化生態環境聯建聯防聯治……持之以恒推進京津冀地區生態建設……”可見，京津冀區域生態補償工作已經引起了國家的高度重視，而生態補償也正是京津冀區域開展環境保護、協調各方經濟利益和實現區域可持續、高質量發展的重要抓手。

在先秦儒家的敘事里，男女之別往往等同于內外、公私與主從之別，主要體現于以下方面：一是生活空間上的隔離，二是社會活動領域上的區分，三是社會角色與道德教化上主從關系的確立。

二、京津冀區域生態補償的現狀分析

1.京津冀區域生態補償實踐成果

二是推動在政府指導下的生態補償協議的簽訂。區域間不同省市的生態補償工作往往牽涉面較大、涉及利益重大、資金數額巨大，因此政府要在其中發揮重要的引導、扶持和監管的作用，引導省市縣區簽訂生態保護補償協議，構建共建共享的生態補償機制，有效地調節多方利益關系，推動各項工作穩步進行。同時，鼓勵各地方根據自身生態環境情況和經濟承載能力等情況創新協議內容，使生態補償工作更有針對性和適用性，能夠真正起到打造綠水青山、贏得金山銀山的目的。

由上述可知，京津冀區域的生態補償模式是以政府財政資金為主要方式進行生態項目補償，受償主體包括公民、企業和政府，政府為直接受償主體，公民和企業為間接受償主體。政府為主的生態補償模式資金來源更加穩定，且具有系統化、組織化等特點，具有一般市場主體無法比擬的優勢，尤其是在大型的生態補償項目上更具優勢，有利于社會整體生態利益的實現。[6]京津冀區域生態補償涉及多方經濟利益，必須由政府主導才能解決可能產生的利益沖突，通過補償的方式促進區域間生態利益的協同和資源的合理配置，有利于維護社會公平和區域協同發展。[7]

2.京津冀區域生態補償中存在的問題

王志榮：好的。“精準服務”行動，需要各個方面的共同努力。因為老年人人生最后一段路途的光線會逐漸變暗且越來越暗，自然增加了難走的程度。那么，要讓“精準服務”行動卓有成效，就需要一束束“愛之光”照亮老同志的人生晚景。

（1）生態補償資金不足，補償定位不準確，補償標準不科學。一是京津冀地區間的生態補償資金以政府性財政資金支持為主，社會資金占比較少，存在總體資金投入不足的問題。對重點領域如水資源和森林植被覆蓋等方面補償較多，對濕地、荒漠和生物多樣性等方面補償較少。二是主體與客體對象定位不準確，需要進一步完善評估標準。目前京津冀區域生態補償的主體和客體還不明晰，補償利益相關方關系、政府和市場關系等問題亟待理順。尤其在確定目標對象上，應篩選出為保護生態環境而犧牲了利益或承受損失的地區和個人進行補償，如果因評估不準確而造成補償的偏差，就會挫傷公眾參與的積極性，進而影響補償效果的實現。例如，為建立防風固沙生態功能區，周圍農牧民放棄自身傳統農牧業改種防護林網，補償資金應對其進行鼓勵和支持，如果過多地用于林業管理項目，對做出具體貢獻的農牧民來說就顯失公平。三是補償標準模糊。由于各地生態區域的環境狀況不同，生態價值很難做到準確衡量，各地區改善生態的投入成本也各有不同，如果建立統一的補償標準，勢必造成過多或過少的不合理補償情況；如果僅僅以利益相關方的協商結果為依據，又缺乏科學規范性，通常補償標準較低且缺乏動態調整，不能充分滿足資源的價值要求，挫傷群眾參與的積極性，也會加劇群眾與政府部門之間的矛盾，影響生態補償實施效果，有悖制度初衷。例如，在京津冀區域實行“稻改旱”政策，當地居民放棄水稻種植改種玉米，每畝收益減少1 500元，但政府給予的補貼只有550元，當地居民因此承擔了不合理的經濟損失。

京津冀地區生態補償需要政府與市場的共同作用、良性互動，才能實現改善生態環境、促進協同發展的根本目的。[8]既要繼續加大國家對于生態補償工作的財政支出力度，也要充分調動市場資本參與生態補償的積極性。充分發揮市場補償在實施成本低、適用范圍廣、決策程序民主等方面的優勢，能夠有效地彌補政府補償中的失效狀況，緩解政府財政壓力和增強經濟活力。

一是水利地理信息系統，主要有數據共享服務、數據管理、資源展示、數據維護等；二是水利數據中心，主要有數據匯集平臺、綜合數據庫、應用支撐平臺；三是基礎軟硬件，主要有服務器、防入侵系統、防火墻、數據庫、地理信息數據等。

一是建立京津冀區域生態補償聯席會議制度和專門的議事機構。京津冀三地有著不同的環境生態和經濟發展狀況，如果各自為政，勢必影響生態補償的實施效果和資金的使用效率，有違共建良好生態環境和經濟社會協同發展的初衷。因此，有必要建立區域性的議事協調機構，負責關于生態補償重大事務及問題的決策和協商工作，定期召開會議就重點問題進行探討，能夠有效地保障相關制度的落實。同時還需要搭建合作和交流的平臺，在信息交流、合作監管、補償協商以及執法聯動等方面形成協調一致、合作推進的有效機制，是京津冀協同發展戰略的應有之義。

首先，穩步加大財政資金對生態補償的支持力度。一方面，要進一步提高財政資金在生態補償工作中的支出數額及比重，通過建立京津冀生態補償專項資金、推動政府購買服務等舉措加大對生態補償的支持力度；另一方面，要統籌環境資源保護和經濟社會發展，統籌環境生態治理和綠色發展資金的運用，明確重點任務，強化對資金去向和使用的評估和監督，確保財政資金能夠有的放矢，用到實處。

（4）生態文化建設滯后。一是相關政策法規有待完善，缺乏具有可操作性的政策法規。有關生態補償的法律法規往往較為概括、寬泛，給嚴格執法造成困難，難以推動生態補償相關工作的順利開展和理念價值觀念的深入人心。二是公眾參與積極性不高，利益相關方補償意愿不強。一方面每個公民都應當肩負起保護環境的責任與使命，提高參與決策和執行監督的積極性，但是由于生態補償主要是靠國家財政資金的輸出，進而通過各級政府間接地發放補貼到家庭，補貼不足、補貼不精準都會影響公民參與的積極性；另一方面，補償過程中也容易出現部分受補償方坐享其成，挫傷其積極性和創造性，沒有帶動當地產業的發展升級，以錢生錢的發展方式很難具有可持續發展性。三是企業生態環保理念和生態治理能力有待提升。企業往往只追求眼前的經濟效益，而忽視長遠的生態發展利益，加之缺乏政策引導和技術支持，較少使用先進的綠色環保技術，在資源節約和節能減排方面投入不足。

三、京津冀區域生態補償扶貧的對策建議

1.建立以支付財政資金支持為主，充分調動社會資本參與的協同生態補償長效機制

礦石為灰白色、紅棕色，風化后為黃褐色。自形、半自形粒狀結構，局部有偉晶結構。構造以塊狀為主，條帶狀次之。礦石礦物成分主要有碳酸鹽、石英、磁鐵礦、磷灰石、黑云母等，其次為褐鐵礦、鉀長石、重晶石、綠泥石、金云母可疑礦物及金屬硫化物等。礦物成分變化不大，局部磷灰石、黑云母、石英磁鐵礦集中。

（3）補償方式單一，不具有可持續發展能力。目前生態補償還處在初級階段，補償方式也是以政府財政投入為主，途徑較為單一，缺乏社會資本力量的加入，尚未形成統一的市場化生態補償機制，缺乏內生性動力，無法實現經濟的正向循環。一旦出現財政投入減少或停止補貼的情況，生態脆弱區的可持續發展就會受到影響；生態補償的措施往往缺乏長遠規劃，追求立竿見影的效果，沒有形成保護環境和促進致富的長效機制，同時又缺乏科學有效的監管措施，可持續發展能力不足。因此，如何在保護生態環境的基礎上實現共同富裕，促進生態效益向經濟效益的有效轉變，使綠水青山向金山銀山轉變，是當前工作的重中之重。

其次，拓展生態補償的來源，積極引導社會力量參與其中，更好地發揮市場優化資源配置的作用，推動京津冀區域環境和經濟建設的協同發展。吸引知名企業及個人投資開發，建設產業園區或者設立環保基金，由政府牽頭開展合作項目，實現投資方、受補償方的生態和經濟的雙贏。區域的環境承載能力不同，亦要采取多樣化的方式促進其發展。例如，在資源相對豐沛的區域，可以建設生態園區，通過合理開發包括旅游觀光、企業建廠、生態采摘等產業的發展；在資源較為貧瘠的區域，可以建設林地、濕地，為當地居民提供一些工作崗位。

（1）靜脈炎。與導管相關性靜脈炎性癥狀或體征：持續疼痛（靜脈輸液結束后持續疼痛大于2小時）；發紅；腫脹；硬化（條索狀）；膿性分泌物。分析采用美國靜脈輸液護理學會（Infusion Nursing Society，INS）分級系統 [6]和 Tager’s[7]評分綜合考慮，分為三級。

最后，通過市場機制的優化作用加快推進生態產品價值的實現。構建資源提供地區和接受地區間的利益協調機制，根據不同地區間的情況，探索差異化的生態發展模式，推動資源提供地區的生態產業發展升級和生態環境的有效保護。例如，在一些因保護生態而限制開發的區域，一方面要合理評估和適度補償當地居民因此造成的經濟損失，另一方面充分地利用當地的優質水源、空氣，天然的濕地灘涂等資源來提供服務，以更好地開發其生態價值。

2.精準定位，合理標準，實現生態補償與鄉村振興的有效對接

生態補償工作必須要精準施策、有的放矢。首先要精準確定補償對象。要對生態受損地區進行科學細致的考察，判斷該地區是因為開展生態環境保護而遭受了經濟損失，哪些群體為環境保護做出了犧牲和貢獻，對這些犧牲的成本和合理性做出有效的評估。例如，退耕還林的當地居民應是重點的補償對象，而不是林地的管理者。通過審計監督制度的保障，減少資金補貼過程中的間接性，確保資金在補貼和發放過程中，能夠落實到具體利益受損的個人身上。其次要精準確定補償標準。一方面，考察評估的過程中要結合當地具體實際，和地方政府部門協商補償的條件和方式，制定出合理有效的補償標準；另一方面，要差異化評估受到的損失。補償金額的確定也要遵循一定的規則，需要按照貢獻大小和經濟受損程度進行確定，不能一概而論，否則容易挫傷當地居民參與生態補償的積極性。

盡管京津冀地區生態補償在實踐中已經取得了不錯的成績，對京津冀地區的生態環境改善和優化，提升環境資源質量和促進綠色產業轉型起到了重要的推動作用，但是仍然存在著一些不容忽視并亟待解決的問題，具體表現在以下幾個方面：

3.強化區域間的協同和監管，建立區域間協調和監管機制

（2）京津冀區域尚未形成有效的生態補償和利益協調的長效機制。三地在經濟上發展不均衡，公共服務水平差距較大，行政區劃和體制機制上的差異給生態環境保護帶來一定阻礙，環境保護、生態治理、產業發展上尚未形成區域間的有效協調和合作機制，也難以形成區域間的議事和決策機制，往往還處在各自為戰的狀態當中。京津兩地經濟發展迅速、人口眾多、社會治理壓力大，卻亟須緩解和轉移大城市環境生態壓力；河北經濟滯后，環境資源本不富裕的情況下還要承載生態轉移和資源供給的責任，不均衡的發展狀況和城市定位，必然要求共處同一環渤海生態經濟圈的三地形成有效的生態保護和利益協調機制，在人才供給、監測技術、產業扶持、政府監管等方面形成有體系、科學化的長效機制，才能夠提升京津冀區域的綜合發展水平。

京津冀區域生態補償實踐始于20世紀90年代中期，目前已取得一定成果。京津冀區域的生態補償以水資源的利用和保護為核心，以此為例，國家在京津冀地區的密云水庫上游潮白河流域、引灤入津工程上下游等實施了生態補償。河北省也加大對生態受損的貧困地區生態建設的財政支出，政府積極促進生態產業轉型升級，大力推動綠色農業、生態旅游業等發展，在受損生態恢復和水污染治理等方面均有所突破，拉動了當地的就業和經濟發展。2018年京冀兩地簽署《密云水庫上游潮白河流域水源涵養區橫向生態保護補償協議》，對潮白河上游水源涵養的張承地區的水資源保護和水生態修復等項目進行補償；2020年津冀兩地簽署《關于引灤入津上下游橫向生態補償的協議（第二期）》，從考核目標、補償標準、聯防聯控和相互協作等方面均有創新。天津對承德推動生態建設，將其定位為“水源涵養功能區”，設立護林、防火等多項公益崗位，促進其綠色經濟的發展。

4.協同帶動綠色產業升級，實現生態補償地區的可持續發展

就地域特點來說，北京、天津和河北無論在自然地理、人文社會還是經濟發展方面都存在差異性，但也具有高度的依賴性。京津冀的協同發展必須建立在構筑共同的生態文明意識的基礎上，任何的滯后都會導致發展的惡性循環。一方面，河北在承接非首都核心功能產業轉移的同時，必須培植新的綠色經濟增長點，增強生態脆弱地區的內生發展能力，積極與京津地區保持高度的合作與對接。另一方面，京津地區要積極幫助河北生態脆弱地區探索新的綠色發展模式，加大技術、資金和人才的扶持力度，更要提高其造血能力，帶動、提升河北貧困地區的發展水平。

就協同發展而言，生態補償與綠色經濟發展存在實施路徑與核心目標的一致性，通過生態補償提升生態環境水平的同時，也有利于京津冀區域的經濟協同發展。然而，要實現區域一體的可持續發展，單純的資金補貼不具有持續性，還容易出現因為撥款取消或者延誤而產生的返貧情況。因此，應當堅持“輸血式”補償和“造血式”補償相結合，既要有資金補償，更重要的是要配套相應的人才、技術，把生態優勢轉化為發展優勢，培育并發展特色優勢產業集群。具體來說，可以通過構建特色化、集約化的生態農業、工業和服務業三大經濟體系來促進生態補償地區的可持續發展。一是推進現代生態農業的發展，提供更多的人才和技術支持，提高農產品的附加值和核心競爭力，推動張承保生態貧困地區經濟林業、畜牧加工業、節水種植業的發展，形成新型的綠色農業產業；二是加強生態工業體系構建，鼓勵草原地區風能等清潔能源的利用，推動風力發電和裝造機械設備等發展，引進先進技術建設工業產業園區，給予政策支持吸引企業前來投資參與生態補償；三是打造特色生態服務，重點打造生態觀光小鎮，京張體育文化旅游產業，在旅游資源開發、配套設施構建、城市交通體系等方面實現三地的協同規劃，形成具有特色的規模化的生態服務產業集群。[9]

5.加強生態補償文化建設，引導公眾參與，提升工作水平和監管力度

無論在資金籌措、決策參與還是在社會監督的層面上，公眾都應當發揮積極主動的作用，才能夠將生態補償工作落到實處。充分發揮政府政策導向和媒體宣傳的優勢，加強對生態環境保護重要性的宣傳力度，重點突出對生態補償相關政策的宣傳教育，健全相關信息公開制度，在網上和新聞公告處及時將生態補償的數額、實施方式、階段性成果等相關信息予以發布，使利益相關方企業、公眾對生態補償有了更加確切的了解，保護公眾對生態補償的知情權，進而引導公眾參與其中，激發其參與積極性；發揮和履行好公眾社會監督的職能，及時地提出意見建議和發現問題，促進決策的科學性和公平性，全程對生態補償相關工作進行追蹤監督落實；同時引導受益的地方、企業積極主動地參與到生態補償工作中來，切實履行好自身職責，從而形成政府、企業和社會公眾廣泛參與的良好生態治理局面。

6.強化制度保障和政策支持，構建科學合理的生態補償保障機制

首先，建立和完善生態補償的政策和法律體系。當前，有關生態補償的制度性規定大多存在于政策層面，缺乏具體的指導實踐的政策措施，在補償的適用范圍、補償對象的確定、補償雙方的權利義務關系、補償方式、補償評估和監督等方面缺少相關法律制度的有效保障，尤其是京津冀區域的生態補償亟須一套完整的政策法律體系的保障。可探索制定京津冀區域的生態環境保護法規，將地方和部門的生態環保事項進行規定，明確生態補償的相關內容和具體實施內容，推動生態補償工作法治化、規范化。在生態補償執法過程中才能真正做到有法可依，利益相關方的權益才能得到有力的保障。

其次，健全生態資源評估制度體系。完善京津冀區域生態補償的評估制度，在有條件的地區率先開展試點，通過實地調研和對數據和材料的分析研判，構建適合全域的科學合理的調研和評估方式。全面用于對生態損失、投入成本、產業調整等方面直接和間接利益的核算，合理地確定生態補償標準。

最后，加強對生態補償的監督問責機制。要明確部門監管職責，加強對生態補償資金的監督和檢查，對生態補償全過程分階段地進行管控，不定期地開展對資金用度、生態補償效果的評估與考核，并依據考核結果決定后續資金補償的多少和去留，并對工作當中出現的資金使用不當以及落實不到位等情況進行問責，切實地提高資金的使用效率，牢牢把控與規范資金使用方向，加強對生態補償過程的責任監督，以確保實施效果。