鄉(xiāng)村振興背景下第一書記嵌入農(nóng)村的雙軌治理研究
——以臨沂市蘭山區(qū)Z村為例

王 潔

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

第一書記制度作為一項公共政策，在保障精準扶貧、助力脫貧攻堅、供給外生領(lǐng)導(dǎo)力、化解農(nóng)村治理困境方面有重大意義［1］。第一書記扶貧工作是在中國傳統(tǒng)的基層政治生態(tài)——“雙軌政治”框架內(nèi)的成功實踐，該制度將下派第一書記和村兩委這兩方基層治理主體與貧困村和貧困戶有機粘結(jié)［2］，有效打破原有體制束縛，盤活村莊治理活力，實現(xiàn)廣泛的農(nóng)村動員以達成村莊集體行動的目的。

國內(nèi)學(xué)者對第一書記制度做了大量的理論和實證研究，其主要研究焦點聚集在第一書記角色作用發(fā)揮、第一書記外生領(lǐng)導(dǎo)力供給的治村機制、第一書記扶貧效能提升困境以及破除路徑等方面。在第一書記角色作用發(fā)揮方面，趙秀芳等［3］從基層黨建視角研究第一書記在治理黨組織軟弱渙散村發(fā)揮的“創(chuàng)收”帶領(lǐng)人、“村兩委”協(xié)商者、基層黨建引導(dǎo)者、政策信息傳遞者、黨務(wù)信息監(jiān)督者五大功能角色，徐原［4］指出第一書記應(yīng)該是構(gòu)建農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力的行動者，而尹利民等［5］提出第一書記作為政府代理人和農(nóng)村當家人的雙重角色沖突；關(guān)于第一書記作為外生力量嵌入農(nóng)村治理方面，舒全峰［6］認為第一書記作為公共領(lǐng)導(dǎo)力供給的必要條件是農(nóng)村勞動力大規(guī)模的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)以及市場條件下城鄉(xiāng)資本配置對農(nóng)村的大幅度偏離，導(dǎo)致公共治理的危機，在第一書記參與農(nóng)村集體行動的過程中不得不面臨多重剛性任務(wù)安排、外生任務(wù)嵌入與內(nèi)生需求表達之間的難題以及“軍令狀式”工作機制等帶來的諸多壓力［7］。因此，第一書記扶貧工作和治村效能的提升存在任選精準度不高、權(quán)責(zé)懸置、名不副實、激勵政策缺乏可行性［8］的頂層設(shè)計障礙，角色負載、角色緊張、角色“儀式化表演”［7］的壓力性矛盾，權(quán)威地位博弈、利益權(quán)衡困境和規(guī)則沖突的文化障礙等“反嵌”難題［9］以及因為行政依賴可能誘發(fā)村莊公共性式微［6］的風(fēng)險。對此，有學(xué)者建議后扶貧時期需要運用現(xiàn)代化社保制度破除福利剛性依賴［10］、探索形成吸引高層次人才的柔性政策，增強縣域在人才市場上的競爭力［11］、以黨建創(chuàng)新的形式發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，通過擴展縱向政治職能、延展橫向經(jīng)濟職能，引領(lǐng)農(nóng)村民主與自治形成合力，最終實現(xiàn)“治理有效”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標［12］。

黨的十八屆五中全會提出2020年農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧、全面建成小康社會的目標要求。自黨的十九屆五中全會提出優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興后，國家進入脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的交匯期。2021年2月25日，國家鄉(xiāng)村振興局正式掛牌，同日，在全國脫貧攻堅表彰大會上，習(xí)總書記深刻總結(jié)了“上下同心、盡銳出戰(zhàn)、精準務(wù)實、開拓創(chuàng)新、攻堅克難、不負人民”的脫貧攻堅精神。2021年中央一號文件提出全面推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化［13］。習(xí)近平總書記也多次指出當今世界面臨百年未有之大變局，解決好發(fā)展不平衡不充分問題，重點難點在農(nóng)村，潛能后勁在農(nóng)村，重要支撐在農(nóng)村，要馳而不息、重農(nóng)強農(nóng)發(fā)揮好農(nóng)業(yè)農(nóng)村的“壓艙石”作用。第一書記制度的產(chǎn)生與黨中央對“三農(nóng)”問題的重視密不可分，第一書記制度也對推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和基層治理現(xiàn)代化、建設(shè)美麗中國有重要的反作用。作為支撐農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一項重大公共政策，第一書記制度在中國減貧、脫貧的艱苦征程上發(fā)揮了重要作用。向農(nóng)村駐派第一書記，以外力嵌入的方式有效激發(fā)了村兩委的自組織能力，大力培育了村民的精神自覺性，充分挖掘了村莊的內(nèi)生性發(fā)展動力。為了實現(xiàn)脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的有效銜接，第一書記這一國家在場軌道仍需要切實發(fā)揮好戰(zhàn)斗堡壘作用。在“十四五”規(guī)劃全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層驅(qū)動下，以鄉(xiāng)村振興為時代背景、治理框架及行動范式對第一書記制度作用發(fā)揮的理論研究是“三農(nóng)”問題研究的重點。

1 雙軌治理整合鄉(xiāng)村振興集體行動的實現(xiàn)路徑及現(xiàn)實意義

1.1 實現(xiàn)路徑

“雙軌”一詞來源于費孝通的《鄉(xiāng)土中國》，他在其中指出“傳統(tǒng)中國社會的治理是通過兩條平行的軌道進行的，一條是自上而下的中央集權(quán)的專制體制軌道；另一條是基層組織自治的民主體制軌道，它由鄉(xiāng)紳等鄉(xiāng)村精英進行治理”［14］。陳家剛［15］在《基層治理》中談到中國基層社區(qū)建設(shè)有兩條不同的理論取向，即基層政權(quán)建設(shè)取向和基層社會發(fā)育取向。雙軌治理框架下的第一書記參與農(nóng)村治理集體行動，既是國家通過完善和加強條-塊分割的行政組織在基層之中重塑帶有指令性的行政協(xié)調(diào)系統(tǒng)，重建行政社區(qū)政治權(quán)威的合法性，以彌補行政權(quán)力在下放過程中產(chǎn)生的“信息失真”和“行為失范”問題，又是聯(lián)合村兩委扶植農(nóng)村集體認知營建和自組織行為能力的過程，其終極目標是以行政動員下的資源整合促成農(nóng)村基層治理的自組織動員，建立內(nèi)源性發(fā)展長效機制，助力鄉(xiāng)村振興。

如圖1所示，首先，基層自組織的培育以治理主體之間的交匯、融入為前提，而第一書記站在行政權(quán)力頂端發(fā)揮引領(lǐng)作用是基礎(chǔ)。農(nóng)村治理過程中最為重要也是最為困難的一點就是公共資源的整合與統(tǒng)一調(diào)配。壓力型體制下，第一書記肩負政治責(zé)任外派至農(nóng)村的同時，其自身也天然性地具有了某些顯性資源和隱性資源。嵌入式的領(lǐng)導(dǎo)力供給可以運用其自身已有的社會資本，即個體特征帶來的社會資本和單位背景所帶來的社會資本，參與資源整合與再創(chuàng)造，并使這些資源服務(wù)于農(nóng)村治理的過程當中，為使農(nóng)村傳統(tǒng)的管理架構(gòu)向現(xiàn)代化的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變準備了基礎(chǔ)和前提。其次，不論是政府層面與社會層面，還是第一書記自身，其與鄉(xiāng)村振興場域要素之間都存在一種互惠性的資源依賴關(guān)系。首要維度便是政府權(quán)力與社會力量在鄉(xiāng)村振興場域中的雙向關(guān)系，這個關(guān)系的發(fā)展是不斷進行增量聯(lián)合的過程，國家權(quán)力的介入使得社會可以獲得更多的有利資源，而社會的支持與合作反向作用于政府合法性認同的加強和服務(wù)能力的提升；次要維度在于社會激勵前提下，第一書記提升工作績效的內(nèi)在驅(qū)動力和村莊自有資源稟賦條件下的內(nèi)生發(fā)展?jié)摿ΑＨ绱诵纬傻馁Y源依賴能夠加強這兩個維度空間上的親密感使得外生領(lǐng)導(dǎo)力供給無嫌隙地嵌入村集體這一“接應(yīng)載體”。最后，鄉(xiāng)村振興集體行動的整合與長效治理機制的建立在于第一書記引領(lǐng)下村集體形成的“運動式自治”能力。運動式治理彰顯的是政府與基層社會之間形成的一種良性嵌入合作關(guān)系，自治更強調(diào)在二者的關(guān)系互動中，國家力量扶植起基層自組織制度與組織基礎(chǔ)后，其潛能的深入挖掘與機會釋放。

圖1 雙軌治理整合鄉(xiāng)村振興集體行動的實現(xiàn)路徑

1.2 現(xiàn)實意義

雙軌治理整合鄉(xiāng)村振興集體行動有兩方面的現(xiàn)實意義。第一，雙軌治理整合鄉(xiāng)村振興集體行動，是打破集體行動困境的有效方式。奧爾森［16］認為當集體對集團中的部分個體進行有針對性的激勵時，個體在主觀上就可能產(chǎn)生實現(xiàn)集團目標的利益關(guān)切，這時的選擇性激勵既是正面的、積極的正向激勵，同時由于個人橫向期望的比較存在，也還會對未受到激勵的一部分個體產(chǎn)生正向的刺激效果，可能會產(chǎn)生共同努力實現(xiàn)公共利益，或是破壞集體成果的消極現(xiàn)象。第一書記對于入駐的村莊與村民來說，本身就是一種正向激勵。這種駐派選調(diào)表明了政府對于入駐村莊的重視，從心理感情上來說就會對村民產(chǎn)生一種無形的支持作用。另外，第一書記這一外力既可以憑借自己已有的社會資本為村莊帶來招商引資機會，也可以利用集中決策和民主調(diào)查的優(yōu)勢辦成渙散組織無法完成的大事，同時又能作為一個上級行政單位的駐派代表對村兩委的工作以及村民的生活制定規(guī)范、進行矯治和監(jiān)督。第二，雙軌治理整合鄉(xiāng)村振興集體行動，是促進公民社會培育的有效助力。得益于農(nóng)村自主建設(shè)的推進，市場、社會民間組織的活動獲得了更大的體制性自主空間，農(nóng)村社區(qū)初步形成了較為成熟的資源獲取機制和有效可用的利益表達途徑。第一書記這種外來力量嵌入的身份可以保證其能更加客觀公正地判斷是非問題，協(xié)調(diào)不同利益群體間的關(guān)系，有利于激發(fā)出隱匿于村莊內(nèi)部、可促成利益協(xié)商以及沖突化解等各項因素的活力。

2 Z村在鄉(xiāng)村振興背景下第一書記嵌入農(nóng)村的雙軌治理研究

中國現(xiàn)行發(fā)展雖然已經(jīng)革斷了“雙軌政治”的制度基礎(chǔ)，但“雙軌”同樣適應(yīng)于第一書記制度對扶貧領(lǐng)域的作用研究，謝小芹［17］在此基礎(chǔ)上提出“雙軌治理”概念，并分析國家治理“嵌入”基層治理后在扶貧場域中的合作和競爭關(guān)系；劉建生等［2］研究基層貧困治理主體“第一書記與村兩委”以外力國家軌道和內(nèi)力政治軌道對治理客體“村莊與戶”的雙軌合作治理，構(gòu)建起“雙軌雙層”的分析框架，揭示了雙軌治理能夠在村莊事務(wù)方面促進基層組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和加強農(nóng)村服務(wù)管理方面產(chǎn)生積極作用，同時對農(nóng)戶的生產(chǎn)生活提供基礎(chǔ)的物質(zhì)保障和公共服務(wù)，例如利益糾紛調(diào)解、推進“兩不愁三保障”等。“雙軌治理”為第一書記參與精準扶貧場域的集體行動提供了整合性的分析框架，同樣，面對如此根基和有后勁發(fā)展力的“三農(nóng)”問題，雙軌治理框架同樣適用于研究鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下第一書記嵌入農(nóng)村治理集體行動的分析框架。隨著外部流入吸引力的影響，土地對現(xiàn)代農(nóng)民的作用力不再顯著，農(nóng)民與土地之間的聯(lián)系也不再密切。因此產(chǎn)權(quán)制度失去了激勵的價值，而土地經(jīng)營權(quán)的獨立性帶來的租金收益，使非農(nóng)經(jīng)濟的再合作成為可能，并且進一步催發(fā)了自由勞動力和自由農(nóng)業(yè)發(fā)展空間的形成。

Z村耕地總面積73.33 hm2，板材廠20余家，但是土地流轉(zhuǎn)進程緩慢，集體經(jīng)濟收入仍然為零；村集體資源多，援引政策優(yōu)勢的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與集體外經(jīng)營商建立合作關(guān)系可以使村集體獲得聯(lián)合收益，同時每位村民也能分配到集體收益的“蛋糕”。另外，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的聯(lián)結(jié)靠的不是正式的文件規(guī)范，而是自古以來在這個場域中共同積淀的鄉(xiāng)土關(guān)系和宗法倫理。基層自治結(jié)構(gòu)是相對簡單的，其決策程序與利益關(guān)系也并不復(fù)雜，因此而形成的原生秩序具有連續(xù)性和相對穩(wěn)定性。曼瑟爾·奧爾森的集體行動理論強調(diào)“在許多情況下小集團比大集團更有效率、更富有生命力”［16］。以一個農(nóng)村集體為單元的自治單位，作為一個小型集團，就能充分發(fā)揮其凝聚力和有效性，再加上“特權(quán)”集團或“中介”集團，也就是村兩委的領(lǐng)導(dǎo)作用，那么公共物品供給或公共事務(wù)治理可能會以一個較快的速度作出決策，同時每個村民為獲得或改進這些公共物品所做的貢獻也會越來越大。雙軌治理框架下，Z村第一書記和村兩委帶領(lǐng)村民在推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、基層黨組織建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)行動和創(chuàng)新管理服務(wù)方式4個方面做出了實際成效。

2.1 推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

第一書記的到來為Z村帶來了豐富的市場資源，在鄉(xiāng)村振興場域內(nèi)實現(xiàn)了政府、社會與市場的互惠合作。首先，構(gòu)建起現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系。依托Z村板材廠這一特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，引進2家裝飾材料制造公司和2家木業(yè)制造公司，大大降低甚至免去了搜尋后端環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)成本，既實現(xiàn)了村莊已有板材廠的升級加工和精深制造，又實現(xiàn)了部分農(nóng)村閑置勞動力的價值，為村民增收。其次，探索“3+2”集體經(jīng)濟發(fā)展模式，即商城、商會、商鋪+Z村集體、村戶的經(jīng)濟發(fā)展模式。Z村依靠建材商貿(mào)市場華強集團的產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢，從原料加工的勞動力和原材料供應(yīng)、建材成品的加工制造再到建材商品的運輸、銷售等各個環(huán)節(jié)最大程度節(jié)約成本，最大化增收創(chuàng)收。再次，制定透明公開的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。通過“四議兩公開”程序，村委會將村莊土地流轉(zhuǎn)費用借助華強集團的資金運作，實現(xiàn)村集體增收。

2.2 完善基層黨組織建設(shè)

農(nóng)村要完成變革、實施大力發(fā)展是非常有難度的，這是自傳統(tǒng)農(nóng)耕文明以來代代遺傳的慣性所導(dǎo)致的。組織渙散、觀念落后、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)穩(wěn)固的古老小農(nóng)經(jīng)濟樣態(tài)越發(fā)加固了一個農(nóng)村群體小單位的固化。因此，在現(xiàn)代化的治理環(huán)境下，以外力嵌入的方式打破農(nóng)村的固執(zhí)觀念、落后的生產(chǎn)手段，同時傳輸現(xiàn)代化的變革、創(chuàng)新意識在農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建起一個不斷進取、不斷發(fā)展的學(xué)習(xí)型組織是非常關(guān)鍵的。第一書記在立足Z村實際的前提下，貫徹黨中央關(guān)于基層群眾自治的意見和建議，推行黨員干部網(wǎng)格化管理制度，以環(huán)境綜合整治為重點，初步建成了“村委管片區(qū)、黨小組管道路、村民代表落實到戶”的工作格局。

2.3 實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動

第一，加快推進村莊規(guī)劃工作。第一書記邀請市交通局主要領(lǐng)導(dǎo)、市旅游規(guī)劃設(shè)計院專家和中鐵工程設(shè)計咨詢院專家指導(dǎo)村莊整體規(guī)劃工作，以保留現(xiàn)存特色風(fēng)貌、不大拆大建為總要求為村莊基礎(chǔ)工程建設(shè)打下了基礎(chǔ)。第二，加強鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，落實戶戶通工程并安裝路沿石和警示樁，著力推進公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往村覆蓋、往戶延伸；全面實行路長制，對道路的維護及后期養(yǎng)護統(tǒng)籌制度基礎(chǔ)。完善數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，推進移動通信、移動物聯(lián)網(wǎng)與城市同步規(guī)劃建設(shè)。第三，實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動。深入推進村莊清潔和綠化行動，投資村莊綠化、美化、亮化工程。開展美麗宜居村莊創(chuàng)建活動，在入村口打造綠化節(jié)點，安裝休憩木亭，改善健身小廣場，安裝太陽能路燈；評選“美在農(nóng)家”示范戶、“文明家庭”等美麗庭院示范活動，弘揚和善融洽的人際環(huán)境。

2.4 創(chuàng)新管理服務(wù)方式

建立美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的網(wǎng)格化治理結(jié)構(gòu)。Z村根據(jù)村居和人口分布情況，以“線-點-面”格式劃分網(wǎng)格，整體上把整個村分成4個網(wǎng)格，由村兩委成員分工負責(zé)，每個網(wǎng)格區(qū)域細化責(zé)任到黨員和村民代表，作為網(wǎng)格聯(lián)系人，最終將網(wǎng)格任務(wù)落實到戶，以戶為點，以“戶-網(wǎng)格聯(lián)系人-網(wǎng)格負責(zé)人”為線，所有網(wǎng)格點和相關(guān)人員組成網(wǎng)格面的網(wǎng)絡(luò)化管理格局。每個網(wǎng)格組成了文明實踐志愿服務(wù)隊，分別由村兩委成員帶領(lǐng)一組，定期組織徹底清理各自區(qū)域村大街和背街小巷以及綠化帶。網(wǎng)格員每天定時檢查各自負責(zé)區(qū)域內(nèi)道路灑水保濕和揚塵管控工作是否到位，按照摸底獲得的情況對可能影響環(huán)保工作的污染點進行巡查，并將結(jié)果在工作群中公布。除上述措施外，Z村在網(wǎng)格化環(huán)境治理的過程中也注重對村民環(huán)保理念的培育、良好生活習(xí)慣的養(yǎng)成和合作意識的培養(yǎng)，以使農(nóng)村社區(qū)所踐行的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的環(huán)境理念不只是曇花一現(xiàn)，而是能為村民參與社區(qū)環(huán)境治理提供源源不斷的動力，有效減少集體行動中村民的“短視效應(yīng)”。

3 小結(jié)與討論

通過對Z村第一書記助力鄉(xiāng)村振興的雙軌治理框架分析得出以下兩點結(jié)論。①在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，提供外源領(lǐng)導(dǎo)力供給的第一書記與村兩委共同組成“國家治理”和“基層治理”的兩條軌道，在產(chǎn)業(yè)振興、組織振興、生態(tài)振興、文化振興維度發(fā)揮作用；②第一書記天然帶有的社會資本提高了村莊信息、資金、技術(shù)等資源獲取能力，村兩委憑借村莊穩(wěn)固的人際關(guān)系為頂層政策的實施聯(lián)結(jié)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，協(xié)助第一書記成功嵌入村莊，同時村兩委也在第一書記的扶植下提高了自身的治理能力，密切了黨群關(guān)系。

本研究最后有兩個問題值得思考。一是關(guān)于外生主體嵌入農(nóng)村治理的實踐成效需要長期跟蹤后驗證。即使是在第一書記精準扶貧場域，農(nóng)戶和村莊成功脫貧后仍然存在返貧的風(fēng)險，當然，誘發(fā)返貧的因素包括失去外生領(lǐng)導(dǎo)力供給所帶來的直接和間接影響等，但是第一書記撤村后，在鄉(xiāng)村振興場域第一書記帶來的社會資本運行狀況以及基層社會建立起的制度組織基礎(chǔ)成效如何仍待觀察。二是內(nèi)源性發(fā)展動力不足問題。像Z村現(xiàn)如今已建成比較完善的板材產(chǎn)業(yè)體系，形成了產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢，但仍面臨著新生農(nóng)村勞動力供給不足的瓶頸。除了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)勞動力后備供給間斷的風(fēng)險，“新農(nóng)民”生長與引進的困境還體現(xiàn)在動物防疫和農(nóng)作物病蟲害防治技術(shù)、智慧農(nóng)業(yè)、基層治理無紙化操作等方面［18］。