鄉村振興戰略下村集體經濟組織的治理效能研究

田凱利，梁劍峰

（山西農業大學，a.公共管理學院；b.馬克思主義學院，山西 晉中 030031）

以土地集體所有制為基礎，農村集體經濟組織制度和農村自治組織制度共同構成了中國鄉村治理的基本框架。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》從健全和完善鄉村治理體制的角度指出，農村集體經濟組織治理屬于鄉村治理中的重要環節，亟需在加強和改進鄉村治理的宏觀框架內進行整體提升和完善。作為農業合作化運動時期出現并延續至今的一種集體組織形式，村集體經濟組織在集體產權制度改革后因發展的規模化、產業化和現代化也具有了新的內涵。村集體經濟組織是建立在集體所有制基礎上，以自愿和服務為原則，成員以勞動、資金、技術、生產資料等入股，享受成員權益和分享集體收益的合作性經濟組織，并構建起了包括村民代表大會、理事會和監事會在內的法人治理結構，主要表現為合作經濟組織、股份合作制和企業法人3種組織模式。實現鄉村振興的目標，必須要重視集體經濟的發展，而關鍵和保障則在于集體經濟組織的經營和治理。

當前，學者們對集體經濟組織效能的關注主要集中在兩方面：一是著眼于經濟功能，將其界定為帶動鄉村產業發展和提供物質基礎的經濟性組織。郭曉鳴等［1］認為，集體經濟組織通過優化內部資源配置和拓展外部合作要素，可提升村民收入和發展能力，從而達到治理相對貧困的效果。周娟［2］也指出，集體經濟組織通過整合資源和組織農戶，可以降低交易成本與企業實現對接，在鄉村產業振興中發揮著獨特作用。另一方面，也有學者從組織功能出發，討論其對村莊共同體的重塑。呂方等［3］認為，集體經濟作為社區的公共財力，其經營、管理、使用以及分配在形成各類社區組織的基礎上也會擴大社區參與，完善社區內部治理架構。丁波［4］則認為，集體經濟的集體屬性能夠再造村莊共同體，通過構建利益共同體、組織共同體和生活共同體，改善村級組織治理弱化，增強治理主體的能力，促進村民自治向深度和廣度發展。

基于以上論述，村集體經濟組織帶動鄉村產業發展的作用毋庸置疑，但對其治理效能的研究尚處于起步階段。事實上，村集體經濟的發展和集體經濟組織的確立給鄉村帶來的不僅是集體收入的提高和物質生活的改善。崔超［5］研究認為，多數集體經濟組織內部成員間并非單純地表現為經濟關系，而是處于經濟、政治、文化、社會相互交織的網絡中，體現為參與村民自治、鄰里間的團結互助、道德觀和價值觀的重塑等。仝志輝等［6］分析指出，村集體經濟組織將從治理資源、治理主體和治理機制3個方面對鄉村治理產生重要影響。本研究以新型集體經濟組織為主體，基于集體經濟與鄉村治理的契合要素，分析農村集體經濟組織可能發揮的治理效能，并針對農村集體經濟組織面臨的治理困境，提出相應的對策建議，以期促進村集體經濟組織主體地位的確立，完善鄉村治理結構，提升鄉村治理效能。

1 村集體經濟組織可能發揮的治理效能

效能一般是指人們在有目標、有組織的活動中達成的整體效果。本研究認為，治理效能是指鄉村社會內部多元主體通力協作下體現的治理能力和達到的治理效果。除去經濟性外，村集體經濟組織還內在性地蘊涵著公共性、服務性、公益性等特征，完善村級集體經濟組織建設是健全鄉村治理體系的重要環節，也是促進鄉村有效治理和繁榮發展的基礎性支撐［7］。村集體經濟組織作為鄉村內部的組織實體之一，在促進鄉村治理有效上有獨特的治理效能。

1.1 優化鄉村治理結構

在農村土地制度變革基礎上發展起來的集體經濟與鄉村社會治理之間存在著緊密且復雜的關系，集體經濟組織通過權力結構、制度安排等影響著鄉村社會的組織結構。當前，多數村莊內部都采取黨支部書記“一肩挑”的工作方式，村兩委成為組織結構中的主體，行政化趨勢明顯，各類志愿性社會服務組織發育不足，鄉村整體呈現為單一“行政式”結構，村集體經濟組織的出現將在組織結構優化和公共空間營造兩方面發揮重要作用。

1.1.1 促進治理主體多元化 首先，村集體經濟組織的確立有利于完善鄉村組織類型。家庭聯產承包責任制改革以來村集體資產基本分割完畢，集體經濟的互助性功能逐漸喪失。集體經濟組織的確立使村莊內部增加了專門從事集體經營活動的經濟性組織，完善了鄉村社會的組織架構，成為實現產業興旺和治理有效的主要抓手。其次，集體產權制度改革后，集體經濟組織獲得特別法人地位使其擁有了市場化、開放性和包容性等特點，治理主體元素突破了地域限制和人員限制，通過利益關系將政府、企業組織、新型農業經營主體、專業合作社以及服務性組織等有效連接，推動鄉村治理結構向多元協作共治的方向轉變。

1.1.2 為多元主體參與營造公共空間 在三治融合過程中，各主體間應當是一個有機互動的過程，同時也是元素配置合理化的過程［8］。諸多治理主體在進入鄉村社會后需要一個公共的治理平臺進行交流合作，增加主體間的黏性和契合度。村集體經濟組織作為實體性組織，借助鄉村深厚的同源文化，在發展集體經濟的過程中，以利益主體的相關政策落實、集體經濟組織經營能力、集體經濟的發展狀況以及集體成員權益保護、村莊基礎設施建設等問題為聯結紐帶，可以將基層政府、村兩委、村民以及經濟、社會性組織進行有效凝聚，為其提供一個廣泛、包容的合作空間，有利于構建緊密聯合的多元協作治理體系。

1.2 提供鄉村治理資源

鄉村治理所需資源并不僅指經濟資源，還包括了文化資源、生態資源、人才資源等多重要素在內。村級集體經濟組織的有效運轉將整合多種資源要素，促進鄉村全面發展。

提供物質資源，夯實治理基礎。村莊的治理水平和治理能力在很大程度上取決于集體投入的多少。鄉村擁有的資源大致可分為三部分：一是支持基層運轉的常規性經費支出，二是專項惠農資金補貼，三是以項目形式輸入的暫時性財政資金，此外還包括了新鄉賢群體和農業企業投資。從資金來源看，大部分以國家下發為主，外部支持僅占很小的一部分，且發揮作用有限。單向的國家資源輸入無法解決鄉村長期性發展的問題，關鍵還是要激活鄉村內生力量，這就要求充分發揮集體經濟組織的開源能力。通過發展集體經濟，盈余收入可為村級治理提供基本的經費支持，提升公共服務水平以及為相對貧困治理提供新思路等，進一步強化基層治理權威。

提供就業機會，吸引人力資源回流。就業機會少、收入水平低成為鄉村勞動力流失的主要原因，也成為鄉村治理中農民主體缺失的重要原因。在集體經濟發展較好的村莊，穩定的收益和持續的用工需求不僅可以吸引農村勞動力回流，還能將婦女、年老殘弱群體妥善安置，充分調動農民自主性。此外，村集體經濟多數是由經濟能人帶動，他們憑借自身的經營才能和社會資本為鄉村帶入投資和更多的發展機會，并從經濟領域中脫穎而出成為政治精英，進入村莊權力中心，成為鄉村治理的人才資源。再者，農村集體經濟組織通過與農業類院校合作還可以對農民進行職業化培訓，引進農業技術和專業科研人員，在吸引外部高素質人才的同時提高人力資本的價值。

帶動生態資源、文化資源的開發利用。集體經濟的發展區別于企業經營方式，要借助村莊的生態環境和優秀文化作文章，尤其是對于資源稟賦較差的地區來講，更是需要充分挖掘可利用資源。中西部地區集體經濟發展較為成熟的區域，在充分利用可經營性資產的同時，結合當地自然生態資源和深厚的文化底蘊，將多種資源要素進行整合，推動資源轉化為資產的同時，帶動鄉村精神文明發展，改善村莊整體風貌。

1.3 影響村莊政治民主水平

關于經濟發展狀況和村莊民主之間并沒有形成對應關系，但可以肯定的是，集體經濟強弱對村級治理民主化的類型和方式有深刻影響［9］，集體經濟衰落會導致村民自治乏力、民主管理變形、服務能力缺位等［10］。概括來說，主要表現為以下幾點。

1.3.1 有利于激發農民的權利意識和主體意識 集體產權制度改革后，股份合作成為組織再造的主要方式，成員從村民到股民的身份轉變使個體狀況與組織發展密切相關，人們更加關注個人參與、程序民主與信息公開等內容，以及村莊事務運轉的程序性和合規性、治理主體決策、選舉、監督和管理的全過程。蔣紅軍等［11］也認為，具有公益屬性的村級集體經濟通過利益聯結將激活村民的權利意識，村莊精英對于資源的調控將提升村莊整合性，動員村民參與鄉村治理，進而影響村莊民主。村集體經濟組織的存在和對成員權益的肯定，以及參與過程中的程序民主和實質民主將催化農民的民主化意識，很大程度上提升其整合性和村莊動員能力，促進村莊治理民主化。

1.3.2 有利于推進鄉村民主制度建設 郭忠華等［12］分析認為，集體產權制度的確立使集體經濟組織內部形成決策、監督和管理相互制衡的權力結構，集體經濟運行過程中形成的各項民主制度將成為村莊治理的制度體系，有利于“參與型”政治文化培育。具體而言，集體產權改革后村集體經濟組織內部基本形成了包含董事會、理事會和股東代表大會在內的三級治理結構，黨支部提議、村兩委商議、黨員大會審議和村民代表大會決議，并將決議公開和實施結果公開的“四議兩公開”決策辦事流程，以及村務監督委員會監督作用的充分發揮等，優化鄉村制度建設的同時，也會使鄉村公共事務運轉更加規范、民主、透明，增強了對基層黨組織和村集體的信任感。

1.4 增強基層組織力

要實現鄉村振興和治理有效，關鍵是將農民組織起來，充分發揮其主體性和創造性，以組織力量達成合意和集體行動，這也成為基層組織體系的重要內容。因此，基層組織力包含了農民的自組織性和基層黨組織帶動力兩個方面內容。

從增強農民組織化程度來看，村集體經濟組織具有天然的組織化優勢。以集體經濟發展作為直接推動力，基于土地關系生發出的依賴感和基于市場關系衍生出的利益關聯可以將分散的小農戶有效組織起來形成廣泛的利益共同體，激發農民主體性和集體行動。再者，出于對自身利益的關切，集體成員將更加注重集體發展和經營效益、村莊整體環境以及個人權益的實現問題等，激勵農民由經濟主體性擴展到村莊公共事務治理的社會主體性，塑造組織共同體和生活共同體。

從增強基層黨組織的領導力來看，集體經濟組織的運行狀況影響黨組織的戰斗力、凝聚力和號召力。作為貫徹黨中央在基層社會決策部署的“最后一公里”，基層黨組織建設承擔著抓緊補齊基層治理的各項短板，在各領域發揮戰斗堡壘作用的重要任務。“一肩挑”式的干部任職方式，使得集體經濟組織與黨組織直接關聯，以發展集體經濟為抓手可以帶動廣大黨員干部的政治參與積極性，重建黨員干部的政治地位、重塑集體意識。運營狀況良好的集體經濟組織將為村莊治理提供多種資源，提高基層黨組織在村莊治理中的決策辦事能力以及在群眾中的威信，進一步增強基層組織動員能力。

1.5 健全村級社會保障體系

中國農民的生活保障基本源于家庭、政府、市場、集體組織和社會網絡［13］。傳統鄉村社會自治建立在宗族鄉紳公田救濟的基礎上，結合人民公社時期政治、經濟和社會三者合一的“大包辦”式的治理方式，可以說集體經濟組織在變遷過程中內在性地包含教育、醫療、養老等社會保障功能和鄉村秩序維持的服務功能，尤其以行政區劃為邊界時帶有天然的身份屬性和較強的排外性，成為鄉村社會穩定和延續的基礎。進入城鄉統籌和國家—集體功能相融合的新型農村社會保障時期［14］，集體經濟的保障作用也被重新挖掘。

1.5.1 有助于完善養老和醫療保障制度 廣大農村地區長期以來的養老模式便是依靠子女照看，“養兒防老”的觀念仍然占據主導。但在青壯年勞動力大量流向城市的情況下，家庭養老功能已經逐漸弱化，僅憑土地收入和國家養老保險金只能維持基本的生活需求。集體產權制度改革后股權的掌握使集體成員擁有了定期分紅的權利，再加上土地流轉收入基本滿足了養老需求。至于醫療保障方面，村集體經濟的積累將從報銷補貼、基礎設施建設等方面發揮作用，逐漸縮小城鄉居民之間的差距，提升村民整體生活滿意度。

1.5.2 有助于完善鄉村社會救濟和福利保障制度 鄉村社會救濟主要針對孤寡殘疾者和通常所稱的“五保戶”，通過定期資金補助保障其最低生活標準。村集體經濟組織除了提供資金扶持外，還能進行一定的就業指導和幫助，利用產業經營優勢吸收和接納部分人員。同時，集體成員還能享受集體經濟發展帶來的福利，如對高齡老人生活補助、本村高中生和大學生的入學獎勵、村莊基礎設施建設以及鄉村各項公益性支出等。集體經濟發展較好的村莊，甚至可以將失業、工傷和自然災害等納入保障范圍。

2 村集體經濟組織治理效能不足的表現

2.1 組織間關系不順

自家庭聯產承包責任制改革實行以來，集體經濟發展基本缺失組織載體，大部分村莊采取由村委會暫代行使村集體經濟組織職能，同時鼓勵黨支部書記兼任村兩委和集體經濟組織帶頭人的管理辦法。這種“黨政經”合一的組織關系下，基層組織間關系并未理順，在候選人推薦、職位約束、職能發揮等方面存在一定的問題和風險隱患。

2.1.1 “村社合一”下村莊民主選舉范圍壓縮 將村兩委成員限定為黨員身份，固然有利于平衡兩者關系，減少糾紛和沖突，但也使得村委會和集體經濟組織候選人的選舉范圍縮小，無形中抬高了鄉村治理的參與門檻，打擊村民政治參與熱情的同時阻礙村莊民主發展。董敬畏［15］認為，有關村民自治制度的法律規定與現行的“一肩挑”候選人產生辦法之間存在著張力和沖突、理論基礎和實踐做法與群眾觀念存在矛盾、農村黨建工作存在短板以及監督機制不健全等四重挑戰，成為影響“一肩挑”的主要障礙。

2.1.2 村委會與集體經濟組織職能同構 村委會作為基層群眾性自治組織，除了負責村莊公共事務外，還可組織村民依法發展合作經濟和其他形式的經濟活動，管理村屬集體財產。這就與集體經濟組織在職能上產生一定沖突，而村委會長期對土地經營管理權的行使在相當程度上虛化了村民小組乃至村集體經濟組織的主體地位。有學者指出，經濟職能和政治職能混合的后果便是經濟權利與政治或社會權利的混淆，進一步增加了組織成員確認難度，阻礙集體產權改革進程［16］。3種職位角色集于一身時，黨組織領導力便成為影響鄉村治理整體績效的關鍵性因素，而“一肩挑”背后又要求帶頭人做到“全權全能”。超額的工作量和繁瑣的村莊公共性事務使其無法同時兼顧鄉村政治、經濟、社會的多重目標，要么是忙于自治工作忽視集體經濟的發展，要么是在經營集體經濟時無法分出多余時間兼顧村莊治理事務，從而造成組織間相互消解。

2.2 治理資源相對不足

2.2.1 物質基礎薄弱 自稅費改革后村集體經濟組織“統”的功能大打折扣，集體發展基本依靠國家財政支持，收入來源單一。尤其是許多中西部地區大都是“無資源、無資產、無企業、無收入”的村莊，集體發展缺乏動力，形成了國家財政補貼所占比例較大和集體經濟組織發展緩慢。尤其是由村委會代行集體經濟組織職能的情況下，薄弱的村集體無法為村莊公共事務治理提供更多的資源，直接制約著鄉村治理能力的發揮，在實現公共服務均等化、完善基礎設施建設等方面產生諸多問題。

2.2.2 人力、人才資源的缺失 人社部發布的2019年人力資源和社會保障事業統計公報顯示，全國農民工總量達2.9億人，外出農民工達1.0億人。農村勞動力大量外流，土地拋荒、撂荒現象嚴重，村民之間進行的土地流轉多為“農一代”所接受，土地利用率和收益率較低。而且現在從事農業生產活動的普遍是年齡較大的50、60后，對市場風險有明顯的厭惡和規避心理，缺乏規模化經營理念。另一方面，集體經濟發展的目標是實現農業生產的現代化和市場化，由此也就對集體經濟帶頭人和農業經營主體提出了更加專業化的要求，促使其向現代農業主體轉變。問題是，既講政治、又懂經營、善管理的集體經濟帶頭人短缺，“領頭雁”的接續存在很大問題，這也成為集體經濟發展模式不可復制推廣的原因之一。更不用說農村籍大學生、村官等高素質人才的引進和留住，這就導致村級集體經濟組織所需的人力資源不論是從數量還是質量上都相差甚遠。

2.3 民主化水平較低

從理論上來講，村集體經濟組織治理結構的完善能夠推進集體決策辦事流程民主化，推動村民自治向實質民主的方向發展。但現實情況是，村集體經濟組織提高村莊政治民主水平的作用并不十分明顯，甚至存在民主異化的風險，集中表現為以下兩個方面。

2.3.1 農民群體信任感和參與度不高 早期集體經濟發展混亂導致村集體資產流失嚴重，沉重的集體債務負擔給成員造成重大財產損失的同時，也帶來了強烈的不安全感。而集體經濟的股份合作制改革對于農民來講是全新和陌生的，出于對未知的畏懼和對風險的厭惡性心理使集體成員對發展集體經濟持懷疑和觀望的態度，甚至抵抗回歸集體生活，因而多數村莊在完成了清產核資工作后仍然維持個人承包的現狀，集體經濟發展并未取得實質性突破。再加上青壯年勞動力外流嚴重，對集體的認同感和歸屬感也在逐漸下降。在這種情況下，村集體經濟組織無法發揮組織功能，更不用說激發其關心村莊公共事務和提高集體活動參與度。

2.3.2 精英把控下民主制度建設有流于形式化的趨勢 根據治理主體，大致可將現有的村莊治理劃分為黨組織治村、精英治村、混合主體治村三種類型。其中，精英治村是較為常見的，他們依靠自身擁有的經濟資本和社會資本，在獲取村民信任后進入政治場域中心。經濟利益增強了農民的組織力和凝聚力，但也對精英群體產生了高度依賴，成員出于“只要能分紅獲利”的心理，對這些“能人”的管理模式和村集體組織的運行并不在意，產生“搭便車”行為。經濟上的控制力最終使得農民主體性下降，村莊民主和村民自治遭到破壞。個別村莊甚至存在狠人治村，集體資產成為個人資產、村莊成為個人權力的運作場所，嚴重破壞鄉村社會秩序和穩定發展。而且，精英治村在組織成員和村民中形成的威望，使其他治理主體產生較高的融入成本，在參與治理的過程中面臨“排異反應”，最終形成精英“一家獨大”的專權把控型治理格局。

2.4 集體組織功能弱化

作為促進鄉村產業發展和提供治理基礎的組織載體，村集體經濟組織的組織效能并未得到充分體現，尤其是對農民的帶動作用收效甚微，集中表現在2個方面［17］。

一是農民主體缺位，集體化屬性大打折扣。市場化導向下利益關系變化帶來人口高度外向流動，差序格局下的熟人社會被打破，導致村莊自治弱化和高度分散化，私利成為鄉村社會新治理格局的重要連接點。村集體經濟組織目標定位偏向經濟性和福利性，無法通過組織動員的方式回應農民訴求；集體收益偏低導致成員在分享收益的過程中無法加強集體認同，缺少凝聚力的農民無法被有效組織起來實現村莊集體化和達成目標訴求，面臨“集體行動”的困境。

二是基層黨組織帶動作用乏力。基層黨員隊伍普遍年齡較大且質量參差不齊，缺乏一定的創新意識和探索精神，對于發展還不算成熟且風險成本較高的集體經濟，出于“多干多錯，不干不錯”的避難心理基本選擇維持現狀。激勵約束機制不健全又在一定程度上造成黨組織工作活力不足、動力缺失；保障措施的不完善則進一步降低了黨組織對農村集體經濟組織的領導力和創新力，再加上最初集體經濟組織發展動力不足，很少能夠形成資本積累，組織運轉困難和發展受阻淡化了基層黨組織的凝聚力和向心力，長期以往便形成了惡性循環。

3 村集體經濟組織發揮治理效能的路徑

3.1 理順組織結構，明晰組織定位

基層黨組織、基層政府、村委會、村集體經濟組織以及各類自發性的社會組織構成了鄉村治理的組織架構。但因人員交叉任職，各組織間的界限并不十分清晰，尤其是村兩委與村集體經濟組織之間的關系。因此，必須明確各類主體的組織職能和權屬邊界，理順鄉村治理結構。

3.1.1 村委會和村集體經濟組織要進行適度分離 就健全鄉村治理體系，理順鄉村治理結構來說，二者需要分設并明確各自職責。但要在能夠提升鄉村治理能力的前提下進行適度分離［18］。對于村莊定位為維穩、清產核資后村集體資產較少且缺乏經營運作空間的，可仍由村委會代替集體經濟組織，但是要重新考慮發揮村民小組對集體資產的管理作用，保證村集體與村委會賬目分離和信息公開透明；對于村集體資產較多且有發展前景的，應當實現二者分設，構建黨組織領導下的村社組織架構。

3.1.2 明確基層黨組織、村委會和村集體經濟組織各自的職能 基層黨組織在鄉村社會中發揮著政治領導、宣傳教育、聯系群眾和促進政策落實等功能，在眾多組織中處于領導核心地位。在“一肩挑”的任職方式下還發揮著領導集體經濟發展的重要作用。要想發揮黨組織的整體功能，就要促進與村委會，尤其是集體經濟組織之間的深度融合，擴大覆蓋面和輻射范圍。要加快黨組織建設步伐以適應新時代治理實踐的變化，借助互聯網等社交媒體建立智慧交流平臺，關注各方利益訴求并協調組織關系。村委會負責治理本村公共事務和發展公益事業、維持社會秩序、提供基本公共服務，要尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權；村集體經濟組織負責經營管理本村集體資產，要支持和配合村委會的相關工作，積極參與本村社區建設，為村莊治理提供一定支持。同時，也要進一步完善內部治理結構，建立村務管理、黨組織建設和現代企業制度相結合的運轉機制，培養和引進職業經理人，探索多種集體資產經營方式。還要更加重視理事會和監事會的運行和保障成員監督權，通過集體經濟組織自身治理結構和治理制度的調整進一步優化鄉村治理結構，理順內部主體間的關系。

3.2 拓展治理資源，提升經濟經營能力

村集體自主經營能力如何深刻影響集體經濟發展和村莊治理效能。有學者指出，集體經營伴隨著集體形態的的再造和調適，開始呈現為經營性集體的形態，而經營性集體兼具經濟發展和村莊治理的實踐面向［19］。因此，發展集體經濟還要強化其治理屬性，以經濟發展帶動村莊治理。

3.2.1 要多渠道開發集體資源，增加可利用資源存量 首先，對于村集體農地資源比較豐富的村莊，既可對外承包經營，也可統一流轉給集體經營，或者與企業合作進行綜合田園體開發，提升農產品附加值。對于有豐富礦產資源的村，在有效利用、合理開發的前提下，要從長遠規劃，變資源為效益。村集體也可以根據當地種植和生產狀況培育社會化服務產業，如農產品流通經營服務、農業科技服務等，為農民提供產前、產中、產后服務。其次，對于一些地理位置較好的村莊，可以通過集體參股的方式引進經營項目，借助外來資本和技術投入，在綠色經營的前提下試辦中小型工業企業，以企帶村、以企興村。最后，村集體經濟組織要以敢于試錯、勇于創新的精神，探索具有地方特色的集體經濟發展模式。要在立足地方資源稟賦差異的基礎上摸索多種類型的經營方式，如文旅結合的鄉村文化旅游型、特色農產品加工和產業發展型、資源開發型等，培育一批有特色品牌、能走向市場的集體經營項目。

3.2.2 在吸引勞動力回流的同時引進高素質人才 通過發展集體經營項目吸引勞動力回鄉，加強對勞動人員的職業技能培訓，包括現代化和市場化的農業經營管理方式和工作技能。再者，要培養一批講政治、懂經營、善管理的支部帶頭人。加強對黨員干部的思想政治教育和理論學習，改變“集體經濟就是重復搞計劃經濟時期那一套”的刻板印象，形成正確的認知。定期外出考察典型村莊和管理業務培訓不斷學習和吸收新的集體經濟發展經驗，提升集體經營管理能力。最后，嘗試吸引高素質人才進入鄉村。在提高鄉鎮干部待遇的基礎上，適度擴大鄉鎮對于大學生村官、第一書記的崗位需求。同時，注意加強與地方農業類院校的交流合作，以簽訂實踐基地的方式獲得高校專家、學者的技術指導，吸引學生進入鄉村。

3.3 完善治理機制，加強制度建設

要想在推動集體經濟發展的同時，實現民主化水平和鄉村治理效能的提升，就必須完善集體經濟組織的治理機制，形成規范化的組織制度。

3.3.1 加強宣傳教育，提升農民群體的民主意識 作為鄉村發展的主體，農民的權利不僅停留在村委會的“四個民主”上，還必須要加大宣傳教育，使其明確在村集體經濟組織內部享有的對資產運營管理的知情權、資產處置以及收益分配等權益，設置專門郵箱和舉報熱線，安排專人負責處理群眾對集體經濟運營管理過程中出現的監督意見，并予以反饋。

3.3.2 健全集體經濟組織內外部的監督和懲罰機制 重視發揮監事會的實質作用，明確監督內容和權限，借助村務監督專欄，微信群、微博等現代化技術手段拓寬監督渠道，定期對集體經營項目和組織賬目進行核對檢查，保障成員權益。再者，以基層黨組織為引領，以鄉鎮人民代表大會為核心，村民代表、鄉賢群體、社會組織為基礎組建村務考評小組，對村兩委以及村集體經濟組織的工作定期進行質詢，對村干部履職失責、精英之間的合謀行為公開問責，對于已經或者可能存在的村霸現象堅決予以打擊，并將處理結果予以公示，改善鄉村治理環境和治理風氣。

3.3.3 搭建協商治理平臺，推動多元主體參與 加強對農業服務性組織的培育和職業農民的培養，在為集體經濟提供專業化服務和指導的同時，也能帶動社區性和志愿性組織的發展，提高農民的參與積極性和主體性。此外，要進一步健全集體成員議事協商制度，推動利益主體全過程參與議事決策，尤其是要發揮村民代表大會在群眾中的代表作用，有關集體的重大項目和重大決策在會前要向農戶進行公示、農戶代表提出建議、代表大會討論協商后進行公開表決，保證參與過程的公開、公正和透明。

3.4 明確主體地位，強化集體屬性

作為村莊內部的組織實體，集體經濟發展涉及公共利益自然就形成了公共治理問題，所以其作為村莊治理主體的地位是無可置疑的，關鍵在于如何確立和發揮這種主體性作用。

首先，繼續深化集體產權制度改革，保證集體經濟組織的獨立主體地位。在清產核資的基礎上要進一步明確集體經濟組織的法人資質，建議可在四大法人類型外將集體經濟組織作為獨立法人，賦予其相應的主體權利，解決主體虛化與缺位問題。其次，可以在《農村集體經濟組織法》起草的同時，將《憲法》《土地管理法》《村民委員會組織法》和《土地承包法》等內容存在交叉、影響實際操作的法律進行整合，明確集體經濟組織對集體資產經營管理和土地發包的權利。最后，完善有關成員權實現的法律制度，構建有效的成員權保護體系。一是健全成員權行使機制。對于集體土地承包請求和宅基地分配的行使要按照承包合同和《土地管理法》的相關規定落實，集體收益分配要按全體成員共同決議的方案執行；對于集體事務參與權要在合理界定權利邊界的基礎上，嚴格遵循“四議兩公開”的決策流程，尊重村民代表大會的權利。二是完善成員權的救濟措施。以村民代表大會作為保護主體，在發生糾紛時可以在組織內部、政府調解的同時訴諸于司法救濟。考慮到司法救濟過程中可能面臨的困境，可以考慮建立補償款預留機制與其他替代補償機制，通過相關制度預先或事后補救。

加強基層黨組織建設，強化集體組織功能。鄉村治理體系建設的核心就是加強黨的領導，這要從思想引領和組織領導兩方面入手。一方面，鄉鎮黨委和村黨支部要形成合力，發展集體經濟的同時開展廣泛的黨性教育和社會主義核心價值觀教育，在提高黨員干部隊伍黨性修養的基礎上，向農民傳遞國家最新政策信息，突出經濟發展中的政治邏輯。另一方面，針對基層黨員隊伍素質不高、軟弱渙散、發展積極性不高的情況，以培養鄉村人才為抓手，將鄉村發展中涌現出的經濟能人、新型農業經營主體、新型職業農民、專業合作社帶頭人等經濟精英或政治精英納入黨組織培養，增強組織領導力量。再者，要健全黨組織的激勵約束機制，對于促進村集體經濟發展的黨員干部可設置適當的獎勵措施，以及相應的容錯糾錯機制，激發黨員干部的發展積極性。