村規民約在鄉村治理中的優越性與現實性

郁洪旭

（福建農林大學公共管理學院，福州 350002）

伴隨著城市化進程的高速發展，傳統鄉土社會無論是結構還是治理基礎都發生著深刻的變化。在此背景下，鄉村治理現代化是實現鄉村振興必不可少的環節，更是中國鄉土社會發展不容回避的問題。鄉村治理需要一個可以兼容自治、法治、德治的社會規范，而鄉土社會中實則已有這樣的存在——村規民約。村規民約是農村集體自己制定的用以治理或規范鄉村社會的公民契約，其實質是鄉俗文化經過歲月積淀后的一種凝結與升華，具有自我約束、自我管理、自覺履行的特征。縱覽古今，村規民約早已是一種有效維護鄉村穩定、定和止爭的重要依據。但在全面推進依法治國的主旋律下，仍存在強調將厲行法治深入徹底地貫徹到社會各個角落的聲音，認為依法辦事才是真正治理鄉村社會、解決糾紛的王道。鑒于此類忽略甚至質疑村規民約積極作用的片面觀點的存在，本研究試圖回應并解決的主要問題是：村規民約在鄉村治理中如何定位？在新時代背景下，村規民約在現實中面臨的挑戰有哪些以及如何重構才能應對鄉村社會的各種矛盾沖突與挑戰？

1 優越性：鄉村治理的最佳選擇

村規民約的優越性表現在其具有悠久的鄉土社會實踐基礎，能少走探索鄉村治理中的彎路，也是治理鄉村的最佳規范和解決鄉村糾紛的最優方式。

1.1 鄉村治理無法套用城市模式

城市治理雖尚有些許不足，但總體上井然有序，達到了現代化治理水平。鄉村治理若要簡單照搬，則必將水土不服。首先，正如學者所言，“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”［1］。中國鄉村社會的運行與秩序的維系自古依靠的便不是剛性的行政法令，而是柔性的民俗、習慣等，這些均是村規民約的具體表現形式。其次，中國大部分鄉村仍處于傳統的熟人社會關系中，“熟人社會的村民對村規民約的遵守往往是本能的、非理性的；而法治社會的公民對法律規章的遵守往往是習得的、理性的”［2］。村民對本土約定俗成的社會規范的遵循帶有極強的慣性，在短期內強行扭轉并不現實。最后，因經濟發展水平差異，農村地區的受教育程度大多低于城市的，導致村民的法治觀念也多淡薄于城市居民，實施不合法的行為卻不自知的時有發生。例如，在村民委員會選舉時，某些村里的老人當街叫賣選票。該種情形在《村民委員組織法》中并無相關規定，若以破壞選舉罪罰之，則會因該罪不適用于村委會選舉而缺乏適用之前提。若以“妨害社會管理，具有社會危害性，尚不夠刑事處罰”施以治安管理處罰，也只能在警告、罰款、行政拘留中選擇，但該情形下的罰款額最高為200元，且行政拘留不僅有15日的限制，還要求“對特殊的相對人不得裁決或不執行行政拘留”。值得一提的是，即便有切實可行的具體規定，由于彼此互為鄉里，在“低頭不見抬頭見”和“多一事不如少一事”的心理暗示下，幾乎不會有村民去舉報販票者?！肮贋槊裼?，不若民之自為計”，鄉村治理應當在適度借鑒的基礎上走特色的鄉村治理道路，機械地模仿城市治理是走不通的。

1.2 鄉村治理無法單純依靠法律

解決鄉村糾紛是鄉村治理重要的環節之一，能否合理有效地化解爭端是衡量鄉村治理成功與否的重要標準。但面對此類糾紛，法律宜居于次要地位。

其一，中國現有的法律法規，雖有關于農村自治組織的，即《中華人民共和國村民委員組織法》（以下簡稱“《村民委員組織法》”），但其內容主要是規制村民委員會的，即使有保障農村村民實行自治與維護村民合法權益的立法目的，也須通過村民委員會實現。而其他相關規范多圍繞土地、森林、草原等集體或國有財產，專門針對鄉村治理的實則屈指可數。其二，鄉村糾紛具有復雜性、多樣性和激烈性等特征，處理時并非按章辦事便可徹底解決的。如果僅僅以訴訟等法律手段化解爭端，那么雖然庭上糾紛可能被解決，但是庭下卻易糾纏不休；若如此，則不但糾紛未得到實質解決，更是違背雙方當事人訴訟的初衷。例如，在電影《秋菊打官司》中，秋菊認為丈夫說了混賬話，村長可以踢他，但不能踢他的命根子，為此她要討個“說法”。在秋菊討要“說法”的過程里，有兩次轉機均因村長的固執而錯過。最終，村長被市法院判傷害罪，處刑事拘留，但這并不秋菊要的“說法”，更是她因難產被村長搭救后不愿意看到的?？梢姺墒侄沃皇翘幚磬l村糾紛的途徑之一，再公正的裁判也不一定使得糾紛得到圓滿解決，而且對簿公堂的雙方若想恢復往日和諧之鄉也很難，盲目高呼這是農村法治進步的，有幾人考慮過秋菊一家日后在村中的處境。其三，在多民族聚居地區，由于各族間文化習俗的差異，鄉鄰間行事多依照先祖們留下的風俗舊例，所以在解決多民族之間鄰里的爭端上，相較于村規民約，法律的局限性更加明顯。在少數民族與漢族或少數民族之間產生糾紛時，即便是訴至法院，法院通常也優先考慮能否在法律規定的基礎上結合當地民風民俗進行調解加以解決，可如此，倒不如在當事人起訴前就依村規民約解決糾紛，還有助于減輕“案多人少”的辦案壓力，實現司法資源的優化配置。因而化解鄉村爭端，宜優先考慮村規民約，把法律手段作為兜底的解決途徑，充分運用并發揮村規民約的“軟法”特性，靈活地、柔性地去化解鄉村糾紛，避免鄉鄰之間離心離德。

1.3 鄉村治理不能好高騖遠

隨著經濟與科技迅猛發展、文化多元化日益顯著以及人口流動的不斷加劇，傳統鄉村必然在城市化進程中逐漸演變為新型鄉村，但這也將產生新的問題。由于重塑鄉村的社會結構和思想觀念是一個漫長的過程，目前的鄉村治理需要一個擁有強大包容性和靈活性的依據，以便從容地應對某些不易預知或不可預知的問題。已知的選擇有法律、道德以及村規民約，依靠道德不切實際，依靠法律又存在尚無法回避的問題，村規民約才是最符合上述要求的。一方面，法律具有滯后性，致使其沒有辦法最為及時、高效地回應現實生活中產生的新問題。面對新型鄉村的治理困境，除了公序良俗、公平正義等原則外，似乎也略顯乏力。因為在司法實踐中，裁判應當遵循的是優先適用法律規則，突破法律規則而適用法律原則的只能是例外情形。盡管2020年5月28日頒布的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中采納的動態系統論使得法律應用更富有靈活性，但是該理論的運用適用于民法領域，且主要集中在人格權部分。另一方面，村規民約可以集法律與道德之所長，包含了大量的諸如人際誠信、人本秩序和人倫正義等蘊含法理思想的道德約束，所涵蓋的領域極為廣泛；又因生于鄉土，長于鄉土，其內容是當地多年道德觀念和風俗的凝結，比一般道德規范作用于當地民眾的針對性更高，效果更加顯著，因此對新型鄉村中的各類問題更容易彈性處理。同時，以發展的眼光看，村規民約還可以根據新型鄉村的具體情形提出新型村規民約，且在修改程序上更為簡易，修改過程亦更加迅速。

綜上，村規民約實屬鄉村治理的最佳選擇，以村規民約治理鄉村在政治、經濟、文化等領域均有積極作用。它能夠較為全面地調整鄉村社會關系，促進鄉村經濟社會發展，具體表現為管理公共事務、維護鄉村治安、解決民間糾紛等［4］。

2 現實性：鄉村治理中的挑戰及對策

2.1 村規民約面臨的挑戰

2.1.1 傳統村規民約的適應性在減弱 村規民約具有極強的區域性，各地的村規民約也不盡相同。隨著經濟建設的發展和城鎮化建設的迅速推進，大規模的人口流動打破了傳統鄉村社會幾近靜止的狀態，傳統鄉村的熟人社會已經演變為“半熟人社會”［5］，且愈發呈現出向陌生人社會關系轉變的趨勢?；谙嗤奈幕褪烊碎g的信任，村民才會對本地域的村規民約發自內心的認同，而對于新村民，這種地方認同需要一定的時間過渡方能產生。但人口流動常常具有頻率高的特點，短時間的居住難以使新村民真正接受短暫生活之處的村規民約。除了“鄉土”觀念的改變，經濟利益最大化沖擊著村民傳統的價值觀和道德標準以及物質生活的豐富與精神文明建設相對滯后的矛盾［6］都加速弱化了傳統村規民約的適應性。

2.1.2 村規民約在自治權與行政權的博弈中作用受限 《憲法》第111條賦予了村民自治權，但《村民委員會組織法》第27條又給予鄉（鎮）政府責令改正的權力。村規民約的制定受制于行政權力，內容或空洞、“原則化”，不具有可行性，或復制國家相關法律和政策，脫離實際。各地基層政府為響應國家號召，推進基層民主，更為主動地指導鄉村治理，使本就“低鄉（鎮）政府一等”的村委會更加受束縛，有礙村規民約作用發揮的最大化。

2.1.3 村規民約中懲罰性措施的合法性受到質疑 村規民約中懲罰性措施的初衷雖好，但稍加思考還是會發現其背后存在巨大的隱患。因為處罰直接影響到公民的人身權和財產權，故《立法法》與《行政處罰法》均對行政處罰的設定和執行規定了嚴格的法定程序。雖然“村民自治共同體的內部處罰屬于其自治范疇內的事項，并不需要行政處罰法的授權和規定”［7］，但是出于對私權的保護，侵益性行為的規制應當在法律規定的框架之內。鑒于此，公眾不禁產生疑惑：村規民約是否有權規定懲罰性措施？懲罰之界限為何？如果村規民約侵犯到自身權利又該如何救濟？村規民約是基于信任和文化認同才會產生，而村規民約懲罰性措施的合法性受到質疑已動搖村規民約存在之根基，必須予以重視并及時消除誤解。

2.2 構建新型村規民約的挑戰

村規民約要應對新時代下的各種挑戰，構建新型村規民約，就必須有宏觀的指導思想和切實可行的舉措。要在遵循中國特色社會主義法治理念的前提下，結合社會主義核心價值觀，以傳統的村規民約為藍本，取精去粕，有選擇地借鑒和吸收其他治理模式中的有益經驗。

2.2.1 宏觀指導 以寬容精神、法理規制重構村規民約［8］，雖然理論層次頗高，但仍需注意兩點。①法理社會的“寬容精神”應當符合時代精神，否則很容易脫離本土實際，重蹈梁漱溟先生鄉村建設失敗之覆轍。②法理主要涉及法律的基本精神和學理，實際上還是圍繞著“法”，相較于村規民約集法治、德治、自治于一體，“法理社會”縮小了村規民約的涵攝范圍。因此，緊密聯系國家最新理論與政策，以“規則治理，價值引領”為綱，把自治、法治、德治有機結合，方是當下構建新型村規民約較為合理的指導思想。

2.2.2 具體舉措

1）構建適應性強的新村規民約。傳統村規民約的適應性減弱，其根源在于人口流動使得村民對村莊的主體感缺失以及不良利益觀造成的鄉村傳統道德文化式微。而此兩點皆是社會發展難以避免的，相較于逃避、阻止，因勢利導更符合發展規律。實際上，人們到一個新的環境后，都會有意或無意地了解新環境里說話做事的各種“規矩”。這種“入鄉隨俗”的共性觀念并沒有因為高頻率的人口流動而消逝。那么，可以嘗試在保留當地村規民約中核心要義與特色部分后，合理提高重構村規民約的開放程度，即共商、共建、共享，結合當地人口流動實情，靈活確定完善村規民約的周期，讓村民共同參與、共同重構、共同遵守新的村規民約。例如通過建立微信群等新通信手段不時發布與鄉村有關的信息，既能幫助新村民盡快了解并融入當地生活，又可聯系本村流動人口，增強其與地方間的互動，了解家鄉建設情況并為家鄉治理與發展建言獻策，從而強化鄉情。又如江蘇省連云港市在2019年11月開展優秀村規村約征集活動，并發起“村規民約，由你來選”，從30篇村規村約中投票選出10個優秀村規村約［9］亦不失為一項創新高效的舉措。此外，絕大多數人都不會輕易違反自己制定的規則，所以共同重構的村規民約對利己主義的蔓延恰恰能給予最大限度的遏制。這些既有利于維護傳統鄉村社會的感情基礎，提高新村民們對村規民約的認可度，又有利于鄉村傳統文化與現代文化融合后重塑。

2）平衡自治權與行政權。對于自治權與行政權的掣肘，“多元主體協同共治”［10］雖然具有互補作用，也能一定程度上避免單一主體治理時的局限性，但其弊端仍不容忽視。首先，也是最重要的一點是，這四維治理主體代表著四個群體的立場，現實中兩個維度主體的鉗制或扯皮現象尚難以杜絕，更遑論四個。其次，村民委員會的自治權因工資或補助等現實受到鄉鎮政府牽制的現象屢見不鮮，“多元共治”在一定程度上忽略了這一實情，執意推行只會使基層自治權在此背景下更加得不到應有的尊重。最后，治理主體多元化的本意在于彌補單一主體治理局限的同時，防止專權滋生腐敗。與其如此，莫若以村民委員會自治為核心，賦予鄉鎮基層政府一定的監督權，農村社會組織和新型農業經營主體建議的權利。這與中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，一人掌舵、其他人助航的道理十分相似?！岸嘣仓巍辈⒉贿m合解決此類矛盾。平衡自治權與行政權的思路是抓住主要矛盾，針對自治權與行政權沖突的焦點，一方面，行政權應盡快收回自己的觸角，將對村民事務的決定權改為監督檢查權，以尊重村民委員會的自治。另一方面，健全、完善村規民約的合法性審查機制。在不改變村規民約主要內容的前提下，參考民族區域自治制度中有關自治條例的制定規則，以期做到：在內容上，明確村規民約的自治領域，對法律和國家政策結合本地實情變通適用；在制定上，對鄉（鎮）政府的糾錯權予以限制，即村委會只需將制定通過的村規民約向其備案，若鄉（鎮）政府對該村規民約的合法性有異議，則須上報縣（區）級政府，由縣（區）級政府協助審查，并請同級紀委派員監督。

3）懲罰性措施“契約化”。對于村規民約懲罰性措施的合法性的質疑，溯本求源，確定基層自治權究竟是“法無授權不可為”，還是“法無禁止即自由”。對此，筆者更傾向于后者，理由有3。①“法無授權不可為”是依法行政對公權力機關行使行政權的限制，而除了行政機關授權其協助實施行政行為的情況外，村民委員會并不會具有行政主體資格，所以不具備“法無授權不可為”原則適用之主體要件。②《民法典》第101條賦予村民委員會具有基層群眾性自治組織法人的資格。作為特別法人，村民委員會是法律所承認的民事主體，可以從事為履行職能所需要的民事活動，將懲罰性措施“契約化”實際上是將其“民事化”，以便獲得有力的法律依據。③村規民約實質就是農村的社會公約，具有契約的性質。例如北京房山區南廣陽城就是契約治村，不僅村民要守約，連租戶也要做到“違約必罰，違約認罰”，整個小區在沒有物業的情況下下仍然井然有序［11］。契約治村對村民要求高，目前較為適宜在有一定契約精神和法治理念基礎的地區推行。因此，村規民約適用“法無禁止即自由”更合乎情理，即村規民約可以包含懲罰性措施，但制定時須在尊重與會村民代表意思自治的前提下將其“契約化”；且該懲罰權行使之界限應當以村規民約的合法性為準繩，在《村委會組織法》第二十七條第二款的基礎上適當放權，即不與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不侵犯村民的人身權利和民主權利，但在個人財產上以比例原則為尺度合理懲戒。至于村民認為村規民約侵犯自己合法權益時的救濟渠道，司法應當以尊重基層民主自治為原則，僅在懲罰性措施涉及村民人身權利、民主權利以及重大財產等特殊情形下方得有限突破。村民應當先向鄉（鎮）政府提出申訴，由鄉（鎮）政府依照前文建議之流程進行合法性審查；對合法性審查之結果或程序持異議的，或行政復議進而行政訴訟，或直接啟動司法程序以求救濟。窮盡救濟再尋求司法介入既能間接強化村規民約的“強制力”，又能使司法保持其應有的中立性。

3 小結

村規民約融合自治、法治、德治的核心理念，對鄉村治理具有無可替代的作用。盡管新時代背景下的村規民約不斷面臨挑戰，應當積極探索解決途徑，保護并優化這一具有中國特色社會主義的鄉村治理規范，使其迸發出新的活力，為中國特色社會主義法治體系提供有力的民間保障。