鄉村振興戰略下農村生態環境多元主體協同治理研究

夏藝璇

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

鄉村振興戰略是新時代黨中央對“三農”工作的重大決策部署，有利于增強現代農業的創新力和競爭力，構建人與自然和諧共生的鄉村發展新格局，讓億萬農民走上共同富裕的道路，推進國家治理體系和治理能力現代化。生態文明建設是關系民生福祉和民族未來的百年大計，生態環境治理是生態文明建設的有力抓手，也是鄉村振興戰略的重要組成部分。深入踐行“兩山論”發展理念［1］，集中解決環境治理中存在的突出問題，倡導綠色低碳的生產和生活方式，將農村生態優勢轉化為發展生態經濟優勢，補齊農村經濟發展和生態環境短板，實現鄉村全方位振興，滿足廣大農民對美好生活的向往。

農村生態環境日益惡化，許多錯綜復發問題交織在一起，以地方政府為主導的傳統一元治理模式存在一定程度的失靈，導致“公地悲劇”現象，很多人為追求自身利益去破壞環境，多元主體協同治理模式在此背景下被適時提出［2］。多元主體協同治理模式源于赫爾曼·哈肯的協同治理理論［3］，主體多元化是協同治理的前提，自組織間的協同性促進系統有序發展，實現不同主體的利益最大化。在協同治理框架下，政府、企業、村民、社區和社會組織等共同構成協同治理主體，將農村生態環境當作“自家事”，采用分工協作協商等方式，橫向上拓寬治理維度，實現由“環境換取增長”向“環境優化增長”轉變。農村生態環境治理是全面鄉村振興的應有之義，本研究在調查分析的基礎上，以鄉村振興戰略為引領，提出多元主體協同治理策略，有效解決農村生態環境治理的各種困境，助力生態宜居美麗鄉村建設。

1 引起農村生態環境的普遍性問題

長期以來，中國農村生態環境治理相對落后，在快速發展過程中污染治理形勢更加嚴峻，引起農村生態環境污染的普遍性問題包括以下幾個方面。

1）農業生產污染。農業生產污染主要來自化肥、農藥和農膜。大量使用化肥，農家肥越來越少，造成土壤養分失調，土壤團粒結構遭到破壞。大量使用農藥，動植物體內農藥殘留增加，很多是強致癌物質。化肥和農藥不但造成土壤污染，還會造成地下水污染。大量使用農膜，回收率又比較低，難以在短期內降解，破壞了土壤結構，被風吹后還造成視覺污染。

2）工業生產污染。隨著城市工業用地成本增加，一些企業轉移到農村地區，增加了農村生態環境治理的負擔。受工業優先發展政策影響，鄉鎮企業成為主要的污染源。很多工業污染事件發生在農村地區，有些企業利用滲坑排放有害物質，導致農灌井水質變紅，有些企業在農村地區長期傾倒工業廢渣，近些年城市外擴中城郊農村的建筑殘留物污染也比較嚴重。

3）生活垃圾污染。隨著城鎮化發展，農民的消費用品和消費方式發生轉變，各種袋裝和罐裝食品進入家庭，產生大量的生活垃圾。據統計，農村居民每人每天產生1 kg左右的生活垃圾［4］，雖然國家早在10多年前就投入資金，解決農村生活垃圾污染問題。但很多沒有處理的生活垃圾仍然是隨意堆放、滲入土壤或排入漂流，對水、大氣和土壤等都產生污染。

4）家禽養殖污染。現代農業推進家禽養殖規模化發展，但缺乏科學合理規劃，不注重污染治理，沒有嚴格的消毒措施，給農村生態環境造成嚴重污染。很多養殖戶將養殖場建在村民密集居住區，畜禽糞便隨意堆積，污水直接排放路邊溝渠，地下水中的氨、氮和硝酸鹽等超標事件增多，糞便氣味排放對大氣環境造成污染，給村民的身體健康帶來嚴重威脅［5］。

5）傳統廁所污染。廁所是農村重要的污染源之一，傳統的農村廁所只有2 m多深，露天開放，沒有進行無公害化消毒滅菌處理，造成地下水和空氣污染嚴重。新農村建設開展的“廁所革命”，推廣無害衛生廁所，目前只是在經濟發達地區推廣使用，經濟欠發達地區仍然以傳統廁所為主，人糞尿亂排亂放仍然存在，與農業黑水（廁所污水）治理要求差距較大。

2 農村生態環境治理的現實困境分析

鄉村振興戰略的實施，強化了生態環境治理，但很多農村地區臟、亂、差的現狀并未根本轉變，實踐過程中存在很多困境，突出表現在以下幾個方面。

1）基層政府角色錯位，治理理念落后。國家政策需要基層政府的宣傳與落實，因此在農村生態環境治理方面，地方政府被看作是理所當然的惟一主體，基于政府管治型治理模式，沒有樹立共同治理理念，沒有給予其他相關主體發揮作用的空間。很多決策缺乏前瞻性，違背綠色發展理念，片面追求經濟增長，監管不力，造成生態環境問題治理路徑堵塞［6］。

2）環境治理投資不足，籌資渠道單一。長期的城鄉二元結構，“重工業、輕農業、重城市、輕農村”的思想嚴重，造成農村生態環境欠賬較多。雖然近年從中央農村環護專項資金到各級政府財政的力度都比較大，但大部分投入到高污染企業，與農民直接相關的化肥、農藥和生活垃圾等方面投入較少［7］。投資主體是政府，多渠道的投資和融資體系尚未形成。

3）企業追求經濟利益，社會責任缺失。由城市搬遷到農村或一些鄉鎮企業，大多是規模較小的高污染或高能耗企業，并沒有樹立綠色發展理念，在經濟利益驅使下，為了降低成本，社會責任缺失，將廢水、廢氣和廢料等有害物質直接排放，給農村生態環境造成不可估量的損害。政府與企業之間的某些利益牽扯，甚至出現利益集團合謀，監督和監管形同虛設。

4）村民生態意識薄弱，參與意識不強。受傳統觀念和文化水平影響，村民對環境污染危害認識不足，家禽糞便隨意堆放、生活垃圾隨意丟棄和生活污水隨意排放等習慣沒有根本改變［8］。片面追求農作物高產和短期利益，大量使用農藥、化肥和地膜，加劇了環境污染。認為生態環境治理是政府部門的工作，與自己無關；當環境污染危及自身時，沒有維權意識。

5）生態治理制度缺乏，技術創新不足［9］。國家雖然制定了《環境保護法》和《水污染防治法》等，但針對農村生態環境治理的具體事項還存在缺陷，評估和監督機制不健全，很多鄉鎮企業鉆法律空子。技術創新不足，缺乏秸稈還田技術，仍然以焚燒或粉碎為主；雖然污水處理技術相對成熟，但在農村使用沒有規范化和標準化，處理成本過高問題沒有解決。

3 鄉村振興戰略與農村生態環境多元協同治理的關系

鄉村振興戰略要求建設生態宜居的美麗鄉村，加強生態保護與修復，健全現代治理體系，充分發揮多元主體的積極性，樹立“生態優先、生態至上”的協同治理理念，實現鄉村振興戰略的奮斗目標。

鄉村振興戰略為農村生態環境協同治理創造了機遇。鄉村振興戰略需要重點解決生態環境問題，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，健全重要生態系統保護制度，推進廁所糞污無害化處理和資源化利用，逐步消除農村黑臭水體，形成鄉村綠化新格局。由此可見，農村生態環境治理是一項復雜的系統工程，需要充分發揮村民的主體作用，實現政府、企業和社會組織的良性互動，形成均衡合理的多元協同治理結構，高效化解農村生態難題。

農村生態環境協同治理是鄉村振興戰略的現實推動。協同治理秉持系統性思維，為解決復雜的公共問題提供了全新視角［10］。協同治理應用于農村生態環境領域，突破了傳統的層級控制方式和“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的片段化思維，全面把握治理的構成和影響因素，形成“整體部署、協調推進”的新格局，激發全面治理的內生動力，在民主協商的基礎上開展廣泛合作，使農村重新成為“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的承載體，從整體上增強農民的獲得感與幸福感，推動鄉村振興戰略目標全面實現。

4 鄉村振興戰略下農村生態環境治理多元主體角色定位

社會治理由一元主體向多元共治轉變，建立多元治理主體體系，形成“共建、共治、共享”新格局，實現公共利益最大化。明晰農村生態環境治理多元主體的角色定位，有利于凝聚思想共識，建立信任關系，均衡多方利益，充分發揮各主體的積極性。

政府：引領行動者。生態環境治理實踐表明，“政府中心模式”無法有效解決能力有限性和權利尋租性等弊端。多元共治理念下，政府是引領行動者，上級政府負責政策制定和宏觀指導，基層政府負責具體實施和監督管理。只有政府才能謀求整體利益和長遠利益、規范其他主體行為、積極動員各方力量。

企業：環境維護者。城市轉移企業、鄉鎮企業和個體養殖企業的廢水、廢氣和廢渣等污染物排放成為農村生態環境治理的難點，在經濟利益驅使下，要求企業投入大量資金改善農村生態環境根本不現實。只能希望企業做好環境的維護者，主動開展自身的污染治理，不為農村生態環境治理增加負擔。

村民：直接參與者。農村生態環境治理既是自上而下的政策推動，又是由下而上的村民推動，村民是直接受益者，也是治理的主要力量［11］。廣大村民要主動投入到生態環境治理的行動中，從自身做起，清潔居住周圍環境，減少生活污水排放，不隨意傾倒垃圾，科學使用農藥和化肥，廢棄地膜收集后送往廢品收購站，做維護生態環境的典范。

村民組：監督管理者。村民組既不是經濟組織，也不是行政組織，而是一種農村基層自治組織，由幾戶、十幾戶或幾十戶村民聚居而自然形成。村民組在農村生態環境治理中具有先天優勢，有著共同的經濟基礎和生活習性，是環境利益的共同載體，互相監督、互相幫助，共同維護和管理本居住區環境。

社會組織：宣傳教育者。社會組織是獨立于政府和村民之外的第三方機構，對接其他相關主體，是生態文明建設和綠色發展的重要力量。社會組織具有多種功能，最重要的就是宣傳教育，通過志愿者環保活動，普及環保政策、宣傳環保法規，引導村民參與環境保護，加快農村生態環境治理體制改革［12］。

5 鄉村振興戰略下農村生態環境多元主體協同治理策略

針對引起農村生態環境的普遍性問題，以鄉村振興戰略下農村生態環境治理多元主體角色定位為基礎，參照相關文獻，提出具體的治理策略，全面解決農村生態環境治理的現實困境。

1）拓寬公共投資渠道，補齊生態環境治理短板。供給側結構性改革包含很多內容，補齊短板是其中的重點和難點。農村生態問題是國家生態環境治理的短板，資金短缺又是農村生態環境治理的短板。雖然生態環境治理的投資主體是政府，但政府的財政投入有限，還需要兼顧多方利益。因此，破解農村生態環境多元主體協同共治下的資金缺口難題，最有效的手段就是全方位拓寬公共融資渠道，創新融資方式，健全政府與社會資金的合作機制［5］，打破生態環境保護中的“囚徒困境”，全面提高資金使用效率。

2）建立信息共享平臺，實現多元主體良性互動。多元主體協同治理，破除內部信息封閉與工作低效，信息共享、資源互賴、工作聯動和溝通交流是關鍵，打破多元主體之間的信息壁壘，最有效的手段就是依托計算機和移動通信技術建立信息共享平臺。通過信息共享平臺，搭建良好的協同治理橋梁，建立線上與線下交流互動補充機制，完善信息分流、指揮派遣和反饋監督［13］，解決工作重復和人力資本浪費現象，培育村民參與治理的角色意識，暢通民眾的利益表達渠道，形成均衡可持續發展的協同治理體系。

3）發揮市場導向作用，形成生態治理規模經濟。市場機制是通過市場競爭配置資源的方式，生態環境部特別強調發揮市場機制在生態環境治理中的作用，尤其對于廣大農村地區的工業污染源，用市場機制限制排放比政府行政限制更有效［14］。農村生態環境治理資金缺口較大，在財政資金有限的情況下，需要加大綠色金融創新，利用杠桿作用撬動更大的社會資本市場。規模經濟是現代市場經濟的重要理念，農村生態環境治理同樣存在規模經濟和規模不經濟問題，發揮規模經濟優勢，生活垃圾集中處理、工業廢水集中排放、農藥和化肥集中管控。

4）堅持綠色健康導向，以生態資源帶動特色旅游。綠色健康發展以低碳循環為主要原則，以生態文明建設為基本抓手。“綠水青山就是金山銀山”就是對綠色健康發展理念的深刻詮釋。實現農業綠色發展是推動鄉村振興的必由之路。具體措施包括實施黑土地保護戰略、增強企業環保動力、提供農家肥澆灌服務、推進化肥農藥減量施用、秸稈還田技術增加土壤有機質含量。發揮生態資源優勢，開展鄉村特色旅游，創新農業休閑產業［15］，豐富鄉村旅游文化內涵。鄉村旅游助力鄉村振興，促進農民增收致富，為生態環境治理提供增量資金，實現生態資源可持續發展。

5）繁榮發展農村文化，拓展生態環境治理的內容。通常所說的生態環境大多指自然生態環境，實質上包括自然生態環境和人文生態環境，二者是一種相互促進、和諧統一的關系。鄉村振興戰略下的農村生態環境治理，人文生態也是其中的重要內容，同樣需要多元主體協同治理。可以采用“政府搭臺、企業唱戲”的方式，維修保護鄉村原有建筑風貌和村落格局，實現鄉村旅游與其他產業深度融合；引導村民和志愿者投身鄉村文化建設，培養良好家風和淳樸民風，豐富農村文化業態；廣泛開展群眾文化活動，增加公共文化產品和服務供給，再現鄉村文明發展軌跡。

6）借鑒國外先進經驗，形成多元主體共治新格局。以美國、日本和德國等為代表的發達國家解決鄉村環境問題的多元共治模式，對中國的農村生態環境治理具有很好的借鑒作用［16］。設計多元協同環境治理體系，引導村民、市場和社會組織有序參與治理工作；建立暢通的意愿表達與回應機制，實現村民與政府之間的良好互動；重視農村社區建設，為農民參與生態環境治理提供良好平臺；完善環境治理激勵機制，多渠道解決資金短缺問題，調動各主體參與治理的積極性；嚴格保護農業生產空間、合理布局農民生活空間，加強自然生態空間的整體保護，推廣差異化的協同治理長效機制。