網絡治理視角下農村養老服務PPP模式發展研究
——以湖北省為例

謝治琳，韓振燕

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

從新中國成立到改革開放，公辦養老機構作為社會保障的重要一環，承擔著最基礎的養老托底作用，讓農村五保戶、失能失智老人等特困供養對象的老年生活有了基本保障，體現了社會主義制度的優越性。面對大跨步進入老齡化社會的中國，公辦養老機構越來越“力不從心”，日益暴露出基礎設施落后、服務意識滯后、職能定位不明確、管理體制不靈活、服務效率低下、服務質量欠佳等問題，人口老齡化快速發展帶來對養老機構的多元化需求也超出了承擔兜底功能的公辦養老機構能力范圍，公辦養老機構民營化改革恰逢其時。通過政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式來解決養老服務供需矛盾，有助于破解中國面臨的人口老齡化難題。

PPP模式始于20世紀90年代的英國，由于其相對于完全由公共部門提供公共產品的傳統模式具有較多優點，如更合理的風險分配、更低的生命周期成本、更高效的項目管理、更具創新性的公共服務等，可在交通、環保、能源、供水等公共領域發揮巨大作用，在歐洲乃至美國、澳洲流行開來。PPP模式是順應財稅改革、經濟轉型、城鎮化快速發展、政府債務不斷增加等時代背景的產物，但是作為一種從國外引入的新興事物，因其存在法律不明、制度不順、產權不清、思想觀念等問題，養老領域PPP模式必然存在許多問題，如模式定位不明確、主體權責不清晰、市場準入不規范、項目操作不透明、監管機制不健全、風險控制不確定等。

公辦養老機構民營化改革始于20世紀80年代的承包制［1］，湖北省在養老機構民營化改革中一馬當先，2002年4月湖北省枝江市社會福利院率先在全國啟動“一院兩制”改革，全國范圍內的公辦養老機構民營化改革拉開序幕。在地方實踐基礎上，湖北省出臺了多項政策支持鼓勵PPP模式發展：《省人民政府關于在公共服務領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》《關于公布湖北省第一批政府和社會資本合作示范項目的通知》《湖南省財政廳關于政府和社會資本合作（PPP）專家庫及咨詢服務機構庫名錄的公示》等，可見PPP模式是湖北省政府大力支持的發展方向。

截至2021年4月13日，湖北省共有養老類PPP項目11個，金額總計約為48.4031億元。農村地區項目3個，總金額13.6億元，城市地區項目8個，總金額34.8031億元。項目的投資領域以醫養結合、養老業、老年公寓為主，項目數分別為5、3、3個，其中醫養結合行業的投資金額最多，總計人民幣27.27億元，老年公寓項目的金額位居第二，總計14.20億元。11個PPP養老項目的運作方式分別有建設—經營—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建設-擁有-經營（Building-Owning-Operation，BOO）和重構-運營-移交（Retrofit-Operate-Transfer，ROT），其中BOT數量最多，回報主要來自于受眾付費。項目合作期限在15～30年不等。

本研究從網絡治理的視角出發，以湖北省農村養老PPP示范項目為案例，分析項目運作過程中普遍存在的問題，討論公眾參與下的PPP模式應該如何構建三方網絡治理的新平衡，并提出有助于優化我國養老服務PPP模式運作的對策建議，為社會公眾參與的網絡型PPP模式在中國落地提供經驗借鑒。

1 網絡治理理論及與養老服務PPP模式的契合性

1.1 網絡治理理論

2016年發布的《管理科學技術名詞》將網絡治理定義為非政府部門與政府部門聯結起來相互依存的合作關系（即網絡關系），就共同關心的問題采取集體行動的治理理念。網絡治理的關鍵在信任機制，落腳點在協調機制［2］。網絡治理的實質是多個主體的集體行動，根據奧爾森《集體行動的邏輯》，在缺少選擇性激勵的前提下，每個個體將從自身利益最大化出發選擇自己的行動，此時在協調機制引導下的信任關系就能發揮作用，各方利益主體在利益共享、風險共擔的網絡結構中實現共贏，因此網絡治理的實質是一種合作治理。本研究中政府、市場主體和社會公眾三方相互構成網絡合作伙伴關系。

1.2 養老服務PPP模式

PPP（Public-Private-Partnership），是指在契約約束下讓市場主體參與公共產品和服務的提供，從而實現政府公共部門與市場主體雙贏的模式。市場主體不單局限于企業，還包括國內外金融機構、非營利組織等，充分發揮公共資金的“點燃”作用［3］。在常規型養老服務PPP模式中，政府引入市場競爭機制，通過公開招標形式選擇市場主體，并與中標的個人或組織簽訂合同，使之對公辦養老機構進行投資、建設和運營，以滿足政府的需求，政府則對其進行規范和監督，雙方構成相互合作關系，如圖1所示。

圖1 養老服務PPP模式關系

作為一種新興管理模式，PPP模式不僅具備管理所具有的一般職能，還具有擴量融資、創新治理方式和提高服務效率的功能［4］。PPP的最終目的是為公眾提供更好的公共基礎設施和服務，滿足人民日益增長對美好生活的需要，同時在解決公眾特定需求的情況下，實現政府和非政府部門之間的共贏。PPP模式的推廣和應用，對中國經濟轉型升級、轉變政府職能、提升國家治理能力和治理體系現代化具有重要意義［5］。

1.3 養老服務PPP網絡式治理結構

常規PPP模式是政府和市場主體間的雙向關系，然而，現實中養老服務PPP項目不能只考慮政府和市場主體兩方。在國家大力倡導“多元共治”理念的背景下，社會公眾作為最龐大和最重要的部分，有權參與社會治理。同時，在養老服務PPP項目中，社會公眾作為養老服務的終端用戶和付費者，享有必要的知情權、決策權和監督權，以保障自身利益和項目產生的社會效益。因此，必須構建平等的三方合作網絡治理結構。在這種網絡結構下，社會公眾通過多種渠道對政府提出養老需求；政府主動對社會公眾的需求進行收集整理分析，并及時反饋，時刻關注社會公眾利益，提高公眾的滿意度；政府通過協議等手段同市場主體建立平等合作、相互信任的關系，兩者之間利益共享、風險共擔；社會公眾除了向政府表達需求，也對市場主體提出建議，市場主體及時回應，提高產品質量和提供更優質服務。此時，政府、市場主體和社會公眾三方之間建立了一種穩定且平衡的網絡式治理結構，如圖2所示。

圖2 網絡式養老服務PPP模式關系

然而，目前養老服務網絡式PPP模式才剛剛成型，三方關系并不平衡，尤其是“新勢力”社會公眾與“舊勢力”政府與市場主體之間的關系不太和諧，還存在社會公眾的表達監督渠道不暢通、政府忽視社會公眾利益、社會公眾質疑市場主體、市場主體將質疑轉移給政府等問題，政府和市場主體原本的利益風險平衡被第三方社會公眾“打破”而導致失衡。社會公眾參與下養老服務PPP模式治理網絡失衡的表現為圖3。

圖3 社會公眾參與下養老服務PPP模式治理網絡失衡關系

此時，社會公眾參與的三方合作網絡治理結構想要重新達到平衡，必須搭建政府、市場主體和社會公眾三者之間的信任橋梁，保證相互間的溝通、協商和監督，從而使社會公眾參與下的網絡式養老服務PPP模式達到新的平衡，實現政府、社會、市場三方的協同多贏。

2 農村養老服務PPP模式網絡治理發展困境

2.1 市場主體方目標偏離、動力不足

2.1.1 背離公益性初衷 2015年，湖北省民政廳出臺了《關于規范養老機構服務收費管理促進養老服務業健康發展的指導意見》，取消了民營養老機構政府指導價格，民辦養老機構的收費標準“市場形成價格”，民營養老機構的收費便成為輿論焦點。部分PPP機構定價高于公辦公營養老機構，甚至與一些同類的民辦民營養老機構持平甚至略高的情況［6］。此外，為了減少運營風險和便于管理，部分PPP養老機構對“五保老人”、高齡老人、失能失智老人等困難群體收住積極性不高，甚至存在拒收現象［7］，背離了公益性初衷。

2.1.2 進入養老領域積極性不高 全國PPP服務平臺顯示，目前湖北省各領域PPP項目共有840個，其中養老類項目僅有11個，占比1.3%。在PPP模式發展日益火熱的情況下，社會資本進入養老領域的積極性仍然不高。其中，農村地區市場主體參與性更低，表現為項目數量少，僅占湖北省養老類PPP項目總數的27%；投資金額低，僅占湖北省養老類PPP項目總金額的39%。首先，養老類PPP項目以機構養老居多，市場主體進場時需要購置養老床位、醫療設施等器械設備，項目的前期投入較大［8］。其次，養老類PPP項目的合同期限多在15年以上，市場主體回收成本及獲取收益的周期較長，加之養老行業整體利潤率偏低，因此市場主體進入該領域動力不足。

2.1.3 建設期履約情況堪憂 從PPP項目專家的實際工作經驗和近年來PPP項目訴訟件數的增加來看，目前PPP項目建設期間最大的問題是合同履約不樂觀［9］。例如，有些主體中標后由于資質能力不足和資金籌措手續不完備，無法及時完成項目融資；有的由于建設費用增加，項目總投資額超過預算［10］；有的未經政府同意將公司股權轉讓他人；還有的在項目建設過程中出現破產、重大安全事故等情況［11］，嚴重阻礙PPP項目的落地運營。

2.1.4 人力資源配備困難 很多農村PPP養老機構中護理人員大多是退休的“4050”人員，文化水平偏低，沒有經過專業的養老護理員培訓，只是簡單地在工作實踐中邊學邊做、以工代學。究其原因有以下幾點：一是農村地區總人口量偏低，總體掌握專業技術技能的人較少，截至2018年底，湖北省常住人口5917萬人，其中鄉村人口2349萬人，僅占總人口39.7%；二是農村地區思想觀念落后，護理人員普遍被認為是伺候人的工作，社會認可度不高；三是護理工作本身強度大，加上工資偏待遇低、工作環境差等，導致護理人員流動性較大［12］。

2.2 政府方體制不順、機制不健全

2.2.1 存在目標性偏離現象 不少基層政府，尤其是經濟欠發達的農村地區，推進公辦養老機構實施PPP模式多抱有甩包袱心態［13］，希望將經營不善、需要財政不斷支出的公辦機構交給市場運營，讓市場主體進行投資改造，加重了市場主體的負擔，也失去了實施PPP模式的初心——讓有需要的老人享有更高質量的養老服務。最常見的目標性偏離現象就是向市場主體收取較高的押金或租金。市場主體中標后，當地政府一般要求其交納一定數額的資金（風險保證金、財產損壞賠償和違約補償備用金等），用于防止國有資產流失或市場主體惡意毀約。但是PPP養老機構初始階段普遍資金緊張，市場主體背負這樣一筆數目不小的租金或押金，無疑增加了其初期運營成本［13］。如湖北省X縣G鎮農村福利院，與鎮政府簽訂合同后，須一次性向鎮福利院支付風險保證金、財產損壞賠償和違約補償備用金，且每年必須按時向鎮福利院交納國有固定資產使用費，大大加重了福利院的運營負擔。此外，還存在選擇社會資本不夠科學慎重、過分看重報價等情況，這些問題嚴重影響政府的公信力，不利于PPP項目的推進。

2.2.2 合同本身存在缺陷 合同是PPP項目順利實施的基石和保障，但是目前PPP項目合同還不夠科學完善。首先，建設期如果因政策變化、子項目增加等原因導致成本大幅增加的問題應如何解決，PPP項目合同中沒有作出明確說明，將會對項目的正常實施造成嚴重阻礙。其次，PPP養老機構的定價問題，如何平衡養老機構的公益性和盈利性，如何把握其界限［14］，合同中也沒有明確規定。

2.2.3 優惠政策落地難 國家各部委和湖北省及各市縣政府雖然出臺了支持公辦養老機構發展PPP模式的優惠政策，在土地供應、稅費繳納等方面給予支持，但項目投入運作后，一方面由于周邊環境改變、政策落地涉及部門繁多等原因，優惠政策往往落不到實處；另一方面，地方政府對養老機構的專項經費補貼審批繁瑣、辦理時間長。部分區縣對于PPP項目租金減免、承包年限以及用于特困供養人員的床位數等沒有明確規定，很多優惠政策都未能兌現，導致市場主體參與養老設施建設的積極性降低［15］。

2.2.4 監管機制不健全 市場主體天然具有逐利本性，即使是屬于基本公共服務的養老領域也不例外。但是目前對PPP項目的監管機制并不健全，表現在以下幾方面：首先，未明確界定PPP養老機構和私營養老機構之間的監管區別，湖北省及其各市縣對PPP養老機構和公辦、民辦養老機構的管理辦法并無本質區別。其次，現階段中國PPP監管主要依靠政府行政監管，社會監管和行業監管形同虛設，PPP相關法律的不完善也導致司法監管的滯后。此外，從落地運營的項目來看，養老服務PPP項目的績效考核也不盡完善。部分項目的實施方案中缺少績效評價這部分內容，有的也是形同虛設，實際與績效考核結果掛鉤部分不足30%，導致項目的績效考核體系粗制濫造。

2.3 社會公眾方觀念滯后、參與不足

2.3.1 社會思想觀念滯后 首先，農村地區“養兒防老”觀念根深蒂固，老年人寧愿在子女家里“受苦”，也不愿意去養老機構“享?！?，怕被別人認為自己是因子女不孝、無人養老才去入住養老院。其次，PPP養老機構屬于新興事物，部分老人認為原本靠譜的政府公辦機構被“賣出去了”，對民營機構存在偏見。湖北省X縣G鎮農村福利院在公建民營后入住率一直提高不上去，導致效益較差。此外，思想觀念落后導致農村地區養老護理員社會地位低，進而導致養老機構招聘護理人員尤其是專業技術人員存在較大困難。

2.3.2 公眾參與機制不完善 目前，中國PPP服務平臺公開的都是項目基本信息，并未公開詳細監管信息，也沒有其他渠道讓作為服務接收者的公眾參與到項目監管中來。在大多數情況下，社會公眾無法在項目監管細節處起到討論、約束作用，如對養老服務的定價及服務質量評價與反饋等。PPP項目的社會監督功能缺失，可能導致公眾對市場主體和政府方的誤解，不利于三方和諧關系構成。

3 網絡治理視角下農村養老服務PPP模式優化路徑

3.1 網絡治理結構中市場主體方優化路徑

3.1.1 明確界定PPP養老機構性質 PPP養老機構因產權仍歸國有，其天然的公益性決定了農村PPP養老機構應首先為“五保老人”、失能失智老人等困難群體服務。PPP項目實施過程中，各地政府應在政策文件、合同協議中做出明確規定——PPP養老機構要堅持公益性定位，結合本地實際情況留出一定比例床位，做好困難老人的接收工作，不能背離公辦養老機構的初衷［16］。

3.1.2 提高市場主體積極性 養老作為社會基本公共服務，政府應向該領域傾斜資源，PPP項目也是如此。市場主體不愿意投資養老領域PPP項目，多半因為時間長、收益低，前期甚至會虧損。因此，政府要對癥下藥：首先，可選擇民辦公助、公建民營等項目類型，減輕市場主體前期投入的壓力；其次，隨著老齡化程度日益加深，醫養需求快速釋放，應鼓勵市場主體發展契合中國國情的“醫養+PPP”模式，擴大業務范圍，并推廣連鎖養老PPP項目，通過提升規模效益降低成本，實現產業鏈式養老。

3.1.3 建立違約預防與處置機制 為保證PPP項目順利落地運營，違約預防與處置機制必不可少。首先，項目實施機構編制初步實施方案，財政部門對方案進行物有所值評價和財政承受能力驗證，并交由政府審核。其次，在方案和合同中預先設定違約條款，并對可能出現的違約行為進行情景模擬，綜合運用經濟處罰和行政處罰手段，嚴格按照法律法規處置可能出現的違約行為。

3.2 網絡治理結構中政府方優化路徑

3.2.1 調整政府角色定位 財政部《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》中要求“應保證政府方合理的監督權和介入權，以加強對社會資本的履約管理”，這意味著政府要調整好自己的角色定位，既不能抱著甩包袱的心態當“甩手掌柜”，也不能過分介入，影響市場主體的經營自主權。政府方要建立和市場主體平等的合作伙伴關系，合理履行監督職能。

3.2.2 重視PPP項目合同編制 首先，政府在尋找市場主體合作時，要事先在合同（協議）上將雙方的權力義務等進行合理劃分，尤其是要將違約責任寫清楚。其次，合同內容應詳盡，包括但不限于項目建設期的融資責任、項目建設要求（設計標準、施工標準等）、項目時間安排以及政府方的監督和介入程度等。

3.2.3 落實優惠政策 PPP養老機構的營利性不如完全市場化的民營企業，特別是農村地區，市場主體的經濟實力較弱，市場環境也不如城市地區優越，政府優惠政策的落實就顯得格外重要。優惠政策的初衷是減輕市場主體的運營負擔，推動PPP項目的順利實施。因此，在科學審核的同時，也要科學“放行”，讓符合要求的PPP項目市場主體能真實、便利地享受到國家政策福利［17］，確保其順利運營，保障入住老人安度晚年。

3.2.4 健全監管機制 首先，監督主體應由包括政府部門、行業主管部門、社會公眾、獨立監管機構等在內的多元化主體組成，發揮多元協同作用。其次，啟動立法程序，規范成本預算和財務，加強關注PPP項目建設期的融資、施工過程的履約、工程變更情況以及項目公司股權轉讓情況，對PPP項目實施開展全過程動態監管。最后，科學開展PPP項目績效評價，把重點放在市場主體提供的“軟服務”評價上，將考核結果與支持政策掛鉤［18］，正向激勵市場主體為社會提供更優質服務。

3.3 網絡治理結構中社會公眾方優化路徑

3.3.1 營造良好的養老人文環境 政府應積極進行輿論宣傳，消除社會公眾對“入住養老院”的偏見，引導社會形成敬老愛老孝老的環境氛圍，讓養老護理員、老年康復師等職業的社會地位提高、待遇提高、吸引力增強，從而讓更多有能力、有知識、有技術的人才加入到養老行業中來。

3.3.2 完善公眾參與機制 政府應暢通溝通渠道，使社會公眾通過正式或非正式渠道表達自己的利益訴求，完善公眾參與機制。隨著公眾維權意識的覺醒和網絡的快速發展，除了寫信等傳統形式表達自己的訴求外，政府可以開通線上平臺，引導公眾通過新媒體表達自己的觀點和訴求，實現公眾參與的公開性和公平性，更重要的是政府根據社會公眾需求對PPP養老機構提出改進措施，促進機構提供更高質量的養老服務，提高社會公眾對公共產品和服務的滿意度，從而實現網絡式PPP模式的平衡。

4 結論

養老機構PPP模式是政府、市場主體、社會公眾三方參與的合作網絡治理結構。在理想狀態下，三方合作治理能給社會公眾帶來優質的公共產品和服務并實現三方利益共贏，但是在實際運行過程中存在信息公開不透明、目標性偏離、溝通渠道不暢通等問題，可能會導致PPP項目效果不理想。因此，在PPP模式中政府決策時要考慮和平衡好三方利益關系，暢通公眾參政議政渠道，提升公眾對政府的信任度。

網絡治理結構中，政府、市場主體和社會公眾三者關系的平衡是網絡式PPP模式順利運行的關鍵。一是暢通政府、企業、社會公眾的兩兩溝通渠道。各方充分聽取相互意見，平衡各方需求，保障各方應有的權利。政府和企業作為公眾信息的“搜集器”，及時搜集公眾的意見建議，合理疏導公眾輿論和痛點。二是完善監督機制，由政府部門、行業主管部門、獨立監管機構等組成多元化監督主體，從資質認定、合同制定到信息公開、后期監管等，全流程全方位進行審查監督，保障PPP項目順利落地運營。三是充分發揮社會公眾的監督作用。社會公眾通過組成專業的監督團隊，推選代表隨時查閱審計報告，充分展現公眾參與權，形成一道公眾監督“達摩克利斯之劍”，倒逼政府和企業做好信息公開和提高服務質量。