鄉村振興背景下農村韌性社區建設：維度構建與推進策略

周紅素

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

1 農村社區安全現狀

農村社區是鄉村建設的基石，是鄉村治理的細胞。而社區作為鄉村建設具體化的空間，在社會發展浪潮中，農村社區面臨著多重風險，如居民生存發展風險、社會穩定風險、經濟風險、財務風險、生命安全與健康風險等［1］。也有學者歸納為組織風險、經濟風險、輿情風險、公德風險［2］。根據自然資源部地質災害技術指導中心發布的2019年全國地質災害通報，災害類型以滑坡、崩塌和泥石流等自然災害為主，全國共發生地質災害6181起，共造成211人死亡、13人失蹤、75人受傷，直接經濟損失27.7億元［3］。鄉村面臨自然災害、公共衛生、事故災難、群體性沖突等危機和風險的比例不斷攀升。

在風險社會時代，鄉村社區面臨風險呈現多樣化，在風險治理中面臨諸多困境。相較于城市社區，鄉村社區具有人口屬性單一、建筑密度較低、服務設施欠缺及政府管控較弱等特征，進而出現資源短缺、基礎設施薄弱、公共服務不均衡等問題［4］。張永理等［5］分析了改革開放以來中國鄉村社區的風險變化，主要風險類型從一元轉向多元，技術風險成為新風險的重要誘因，風險具有長期性，呈現出新型性、相關性、階段性等特征。風險的復合性、多變性、階段性、聯動性等特征為農村社區風險應對與治理帶來了很大挑戰。有學者認為農村危機應對存在應急響應前后兩個階段的困境：前期是基層政府的單一應對與村民的冷漠回應，后期是基層政府的被動與村民心理危機出現，主要原因是村民危機意識淡漠、農村熟人社會文化的阻撓、基層政府缺乏資金政策支持等［6］。在應急處置與資源保障方面，鄉村社區面對應急能力薄弱、應急處置復雜、危機跨界等復雜交織情形時，在突發公共衛生事件應對中存在應急主體單一化、應急處置機制不健全、資源保障體系薄弱、危機意識和應急意識缺位等困境［7］。同時，在信息溝通方面，鄉村社區面臨村戶銜接不到位、信息溝通不順暢、外部支持不足等問題，造成農村社區信息、物資和技術的“孤島”現象［8］。在居民參與方面，農村社區治理水平還相對較低，尚未形成完善的農村社區治理體系，在建設過程中還面臨居民參與度較低，流動人口參與社區治理需求得不到重視等諸多問題［9］。

社區作為基層治理的關鍵一環，其應對挑戰和化解風險的能力越來越彰顯了社區治理能力的現代化。在重大公共危機中，社區安全遭到威脅，居民的生活被擾亂。社區在危機應對中采取的態度及措施直接關系著最終的治理效果。然而，就目前社區在風險防控中采取的應對態度、速度及舉措來看，仍然暴露出一些問題，如工作人員缺乏專業風險防控指導、社區平臺缺乏有效組織、社區物資缺乏保障等。譬如：在此次新冠疫情防控中面臨防控工作風險大，但缺乏有效的防護設備；防控工作頭緒多，但缺乏充足的工作人員；防控工作難度高，但缺乏必要的權力支持［10］。在鄉村振興背景下，提升農村社區風險應對能力，減弱其脆弱性尤為重要。引發人們思考在風險頻發的社會怎樣增強社區抗擊風險的能力，建設一個安全且韌性的社區。韌性主要指面對風險的一種抗逆力、恢復力、穩定力，最早由加拿大生態學家霍林提出，在經歷工程韌性-生態韌性-社會韌性的觀念轉變后，韌性概念發展成為復雜的社會生態系統為回應壓力和限制條件而激發的一種變化、適應和改變的能力［11］。韌性作為一種新的理念，強調社會生態系統在風險沖擊后的學習、調適、創新過程，能夠為探究和提升農村社區風險應對能力提供思路及對策。

2 韌性及韌性社區

2.1 韌性內涵

韌性，又稱彈性，韌性這一概念經歷了3個演變階段。最開始應用于工程領域，突出強調系統抵抗外部干擾、恢復到原來狀態的能力。20世紀90年代以來，拓展到社會生態系統領域，認為系統受到干擾后不可能完全恢復到最初狀態，而是在沖擊后形成新的平衡狀態，關注其迅速修復和發展。21世紀后，在各類風險頻發的背景下，延伸至應急管理、災害風險管理等社會領域。更注重系統在風險沖擊中的變化、適應、變革和創新。國際風險治理理事會建議的風險治理框架將恢復力理解為風險管理系統處理高度不確定事件或過程的規范性目標［12］。韌性研究領域從最開始的工程層面，逐漸拓展到社會生態系統、城市規劃、社區家庭層面，韌性被應用于科學的各個領域，并有可能解釋各種各樣的問題。例如：從物理中材料維持延伸的能力到社會-生態系統在受到干擾后如何恢復到以前的平衡［13］。Tier?ney等［14］通過對基礎設施的研究，認為韌性具有健壯性、快速性、冗余性、資源性4個特征。

2.2 韌性社區的內涵

近年來，韌性社區成為國際組織關注的重要政治議題，頻繁出現在各國的政策報告中，并圍繞韌性社區展開一系列實踐活動。目前，研究圍繞概念界定、研究維度、評估指標體系等進行。由于社區治理研究的多學科性、研究領域和背景的多樣性，不同領域的學者基于研究背景進行界定，所以對于韌性社區內涵的界定并沒有統一的標準。但是大多數學者將其界定為一系列能力的集合，如穩定能力、恢復能力、適應能力［15］。比較典型的是社區面臨沖擊時，在災難事件中維持或恢復特定結構與功能，包括社區吸收影響其應對災害的內在條件、社區系統重組和改變，在災害過程中依靠自適應能力使自身的功能性和適應性達到更高層次［16］。從韌性視角對社區治理開展及時評估，有助于政府部門進行科學決策、有助于學者持續跟進社區的韌性研究。在學者們研究中，形成了豐富多樣的社區韌性評估體系，如社區災害韌性指數、社區韌性基線指數、諾里斯社區韌性模型等。評估內容聚焦于社區資本構成（社會、經濟、人力）、社區構成元素（人口、政府服務、基礎設施、社會文化、社區競爭力等），評估模型運用層次分析法、模糊法等構建韌性矩陣或者韌性指標體系，評估方法大多數采用定量評估，少數定性定量結合［17］。

中國對于韌性的研究最早主要集中在工程、生態、城市規劃領域，如韌性城市概念界定、特征和評估指標體系。在研究推進過程中，研究對象不再是工程中刻板的材料，而是具有一定能動性的主體，韌性的關注點由環境轉向個體和群體、由城市轉向社區。因而韌性的涵義被進一步拓展，除了原初的恢復能力外，還加入了主體面對外部壓力的適應能力和調整能力等［18］。同時，將韌性理念與社區建設相結合構筑韌性社區，可以有效提升社區應對危機的能力［19］。國內學者將研究重點集中在本土化韌性社區概念界定、評估指標體系等，同時也關注韌性社區與應急管理的融合問題，對災害風險減少和韌性能力提升予以重視。同時，在重大突發事件中，有學者主張將韌性意識納入社區治理體系現代化考察中，更好地思考基層社會治理現代化進程［20］。

在風險應對中，一個具有韌性的社區呈現出快速性、冗余性、學習性、持久性、多樣性等突出特征。另外，韌性社區在能力上表現為社區穩定能力、社區恢復能力、社區適應能力、社區重組能力。穩定能力表現為在風險沖擊中社區能夠抵抗災害，防止基本結構和功能發生改變。社區恢復能力表現為社區在遭受災害后，韌性社區能夠吸收災害風險使其系統恢復正常運行的能力。社區適應能力表現為不僅能夠吸收、維持和從災害中恢復，而且能夠適應和提高其應對能力，以減少未來災害受到不利影響的可能性［21］。社區重建能力表現為災后的社區能夠自發組織起來進行災后重建，使得社區具有可持續發展的能力［22］。綜合國內外對于韌性社區展開的研究，本研究認為韌性社區是社區所處的社會生態系統在發展過程中面臨各種風險和外部沖擊時，在危機中能夠利用內外部有利條件承受既定水平的壓力、有效減緩沖擊，維持或恢復特定結構與功能，進行快速響應、整合資源，在風險沖擊中健全危機學習機制，增強自身韌性建設，進行學習、適應、變革，更好地應對未知風險。

3 農村韌性社區維度構建的新框架

農村社區在應對風險沖擊中表現出脆弱性，從韌性視角能夠為社區風險應對提供系統性、及時性、多元性的思路。本研究嘗試構建鄉村振興背景下農村韌性社區建設的分析框架（圖1），韌性社區建設是一個系統且動態的過程，受到現有制度安排、能力大小、文化氛圍、社會資本等因素影響，構建起制度、過程、能力、文化、社會資本的多維韌性框架，通過社區治理能力的提升以達到有效防范化解風險，進而提升社區應對風險的韌性水平。

圖1 農村韌性社區建設框架

3.1 制度韌性：提供保障

社區制度構成包括社區內部制度和社區外部制度，主要是關于社區權力、社區結構的制度安排和運行機制，社區衛生服務、和諧社區建設、社區防災減災等［23］。具體體現為社區居民自治機制、信息公開制度、一事一議制度、應急管理機制等。制度恢復力包括制度的靈活性、當地領導層的控制力和權利共享［24］。從防災減災角度出發，韌性社區中制度因素主要考察政府管理部門對社區防災抗災的重視和維護情況，如物資準備、政策執行等［25］。社區治理中制度韌性是社區工作有效開展的基礎。在日常治理情境中，社區在內外制度環境中能夠做到有效收集社區民情民意、暢通投訴舉報機制、協調開展社區活動等。在危機情境中，制度韌性需要體現在社區被賦予一定權力［19］。當面臨突發性公共危機時，在突發性和緊急性狀態下，社區有權對當前的應對機制作適宜的調整，如在公共資源應急決策方面具有靈活性、有完善的信息反饋和糾偏機制。

3.2 過程韌性：扮演保護角色

社區治理的過程是指社區政策體系落地實施以及產生效果的實踐過程。過程韌性涵蓋了制度準備、實施過程、實施效果3個方面，體現為社區在整個過程中提升自己的能力。從韌性視角過程來看，韌性被視為預見、準備和適應變化條件的能力以及承受、應對和迅速從斷裂中恢復的能力［21］。Cowan等［26］認為，組織的緩沖過程（固化、補充和柔化）扮演著保護機制的角色，類似于免疫系統，可以有效地降低消極的、不良結果產生的概率，幫助組織創造韌性資產和塑造價值觀。在常態化治理情境中，制度準備中體現的韌性是社區存在一套應對風險預警、響應、恢復全過程的相關制度準備；實施過程韌性體現在社區治理體系的流程具有一定靈活性。在危機情境中，過程韌性體現為社區除了制度準備和實施過程存在靈活空間外，社區危機應對貫穿了防減災、準備、響應、恢復和重建5個環節。實施效果的韌性體現為社區在危機應對取得結果中，會基于社區的資源稟賦及其他條件，進一步調整社區應對突發公共危機事件的靈活性和適應性，并提出新的“學習計劃”。

3.3 能力韌性：構成基礎

鑒于中國的特殊國情和中國特色社會主義制度，中國農村社區治理的能力韌性來源于社區多元主體的能力集合，包括社區兩委的領導協調、溝通、學習能力，社區居民、商戶、鄉村精英的參與協商互助能力等。在常態化治理情境中，社區多元主體保持著各自應該擁有的能力，發揮各自的作用，同時培養快速學習和適應變化的能力。如社區兩委有著高效領導資源整合能力，社區成員有序參與社區公共事務能力。在危機情景中，日常治理中凝練的資源整合、有效溝通、快速學習能力得到發揮。危機中社區的能力韌性表現在危機中穩定、恢復、適應、學習能力［27］。社區能力是實現社會整合的基本要素之一，在這些能力韌性的聚合下，社區可以在危機中快速適應突發情況，并采取一系列應急措施適應當下面臨的非常規狀態。

3.4 文化韌性：充當紐帶

隨著社會重心向基層下移，社區成為政治經濟社會文化建設的基本單元。社區文化不僅是社會主義文化建設的主要內容，還是農村社區治理的精神紐帶［28］。社區是社區文化的土壤，文化與社區治理相互滲透、相互影響。社區的文化內容豐富多樣，不僅局限于社區的既定行為規范、社區文化活動和文化符號，還包括基于特定的要素，進一步形成的社區新型關系、社區成員的歸屬感和信任感。一個有文化韌性的社區，對社區整體發展和社區成員的凝聚都有顯著的推動作用。在常態化治理情景中，社區通過舉辦多樣文化活動，達到居民對社區文化的認同；社區成員通過參與社區文化活動，增強自身文化底蘊和社區歸屬感。在危機情境中，常態化的社區文化活動形式發揮作用，基于對社區認同和歸屬感，危機中社區成員不僅情緒穩定、避免焦慮，還會以積極有效的方式參與到危機應對行動中。

3.5 社會資本韌性：搭建共享平臺

社會資本可以通過諸如公眾參與、非營利組織、志愿協會和宗教組織的人數和作用等變量來衡量［29］。有學者強調在突發性危機中強大的社會資本、社會網絡、社區災難意識的有益支持，能夠更好地應對災難［30］。社區社會組織和志愿協會的成員越多，個人與社區其他居民共同解決問題的集體行動力就越高［31］。本研究分析的社會資本韌性維度包括社區非營利組織、志愿者團體、駐社區企業等。農村社區屬于一個小型的社會系統，社區中人們有一定程度的相互依賴和相互作用，有著發達的網絡和社會資本。在日常情境中，社區的社會資本在社區資金籌集、社區發展中發揮重要作用，開展基于社區的活動，促進災害風險紓解，從而增強社區的抗災能力。在需要人力資源而非財務需求的各種有效活動中，利用大量人（如社區團體）的集體力量具有潛在好處［21］。在危機情境中，更能彰顯社區社會資本的作用，社區非營利組織、社會團體、自愿協會等，通過自身行動帶動社區居民的行動共同應對危機，有效化解社區危機中面臨集體行動困境。同時，這些非營利機構可以在危機中及時提供服務，將需要救助的人群與當地機構和服務聯系起來，積極采取行動［32］。

4 農村韌性社區建設的推進策略

農村社區作為風險防控措施治理的基層單位，是鄉村韌性治理體系構建的基礎部分，也是推進鄉村振興的重要基礎。此次疫情猶如基層社區治理的“一面鏡子”，反映了當下風險情景中社區治理中存在的瓶頸。韌性作為一種新的理念，韌性社區建設能夠為社區治理進行新的探索，提升社區風險治理能力，推進社區治理現代化。

4.1 提升制度韌性：完善制度安排及應急融合

完善韌性社區建設制度頂層設計。韌性社區建設是一個具有系統性和復雜性的工作，尤其是在農村地區復雜情境中，涉及到社區既定制度、文化、環境、設施、人員等。同時社區韌性建設的評估指標體系對于指導和推進韌性社區建設具有重要意義。政府層面需要做好韌性社區建設的宏觀規劃與配套政策，支持社區建設部門聯動機制，完善韌性社區建設制度安排、評估指標體系等。另外，政府部門需要適度給社區賦權。社區層面需要結合社區風險應對實際情況和具體經驗，確定韌性社區建設的細化指標及措施，逐漸穩步推進，落實韌性社區建設指標要求。

融合韌性社區建設與應急體系。韌性社區建設具有階段性、目標性，與韌性的抵抗、恢復、提升、創新等特征密切相關。社區應對風險沖擊存在明顯的預防、準備、響應、恢復等階段性，將韌性社區建設與應急管理體系相結合，從韌性視角分析中國應急管理存在的問題，構建富有韌性的社區應急管理體系。上海等地推行的15 min社區生活圈規劃體現了韌性社區建設的具體方案，在實踐層面也取得一定成效。如何在15 min韌性社區規劃中加強社區應對重大突發事件的風險、建立完善的社區層面應急體系成為關注的重點。

4.2 注重過程韌性：重視過程冗余性及全周期管理

重視過程的冗余性。過程的冗余性是指相較于常態化治理，農村社區治理體系存在一些平時不發揮作用的制度、結構、機制、程度等［19］。當社區面臨突發風險事件時，這類冗余的結構或者程序就被激活，在突發事件應對過程中發揮關鍵作用。不僅能減少災害帶來的沖擊，還能針對沖擊作出快速的決策和行動。在韌性社區建設中，需要重視突發事件應對過程的冗余性，存在非常態下可以靈活調節和安排的制度、機制和程序。

加強過程的全周期管理。公共危機帶來的風險沖擊有突發性和緊急性。習近平總書記在視察武漢市抗疫工作時也提出了“全周期管理”理念，要求基層社區治理中將靈活性和程序性相結合，保持一種韌性的工作方式。農村社區在日常管理過程中建立危機預警、危機決策、危機處理到總結提升的循環上升的“閉環”，同時要求各環節密切聯系、主體之間權責明確，細化每個階段危機處理方式。加強過程的全周期管理，建立健全從危機預警、處理到協調的動態化管理和監測程序。

4.3 增強能力韌性：提升社區硬件韌性及人員應變能力

提升社區硬件韌性。農村社區硬件包括智慧設備、樓房建筑、公共場地等基礎設施。在此次的新冠肺炎疫情防控過程中，大數據和人工智能等高科技手段有效地減輕了社區工作者的任務量，提高了工作效率，為疫情防控作出了巨大貢獻。社區要提升硬件基礎設施建設，充分運用智慧化技術，使其與社區治理各個環節、社區一線工作人員相融合，如疫情中健康碼等新技術的合理運用不僅提高了疫情防控精準性，還提高了工作效率。同時，運用大數據相關技術進行資源合理分配，借助移動終端進行宣傳教育和危機通告，提高社區治理效能，疫情中大部分農村社區借助智慧技術進行“抗疫”硬核標語宣傳，在一定程度上起到宣傳深入公眾心里的效果。社區治理應當結合數字化治理發展趨勢，進行智慧社區建設，建立一種為了應對日后突發公共危機事件的科學化、系統化治理體系，提高基層社區危機處理效率。

提升社區人員應變能力。社區人員應變能力包括工作者經驗學習、決策水平、協調整合、動員公眾社區參與等。面對突發疫情，大多數農村社區都建立了由社區黨組織、社區居民、鄉村精英等組成的疫情防控小組，明確職責，建立責任清單制度，增強危機的適應能力和應對能力。公共危機對社區工作人員既是挑戰也是機遇，對其反應決策能力、專業防控指導能力等提出了更高要求。因此，需要加強社區人才培養，需要通過各種方式鼓勵社區工作者不斷學習，不斷加強其技能培訓，培養具有信息化、專業化、綜合化的社區人才隊伍，能夠在危機應對中具有能力韌性。

4.4 強化文化韌性：營造韌性文化及互助氛圍

營造韌性文化。社區文化是社區治理的重要內容，社區韌性文化對于韌性社區的塑造具有根本性的作用。社區可以通過開展豐富多樣的社區活動，如物質、精神、社會關系、藝術、語言符號、風俗習慣等，引導社區居民參與，挖掘社區文化，營造韌性文化。通過社區文化營造，提升居民樂于參與社區活動的意愿，并將意愿轉化為持續實際行動，通過行動進一步鞏固社區居民的參與感和凝聚力。

促進居民鄰里互助。社區建設不僅要關注物的韌性，更要關注人的韌性。在營造社區良好氛圍情況下，發揮社區居民之間互動互助。圍繞社區居民關心的公共領域進行改善，在社區專業人士的帶領下，鼓勵并組織社區居民參與到各種各樣的社區活動中，建立社區文化符號，加深居民之間聯系，營造一種社區共同體氛圍和精神，提升社區居民對于社區的歸屬感和認同感，實現鄰里互助以及社區自治。在這樣的社區文化紐帶之下，社區居民才會主動參與到突發重大事件應對中，進一步提升社區居民自我營造以及危機自救能力。在應對例如新冠肺炎等突發重大公共事件時，單方的力量是不夠的，需要多主體群策群力，多元協同治理才是破解難題的關鍵所在［33］。在良好社區文化環境的基礎上，培養社區居民主人翁意識、自主參與精神和能力，將常態化文化隊伍“變身”參與到社區應急的重要力量。

4.5 拓寬社會資本韌性：培育社會資本及服務平臺

培育多元社會組織。社區的組織包括社區兩委、居民、社會組織與社會團體、志愿者協會等。在此次的疫情中，透露出社區在危機應對中人手不足的問題，其中社會資本發揮了巨大作用。Breton［34］分析構建了社會組織網絡，認為通過加入社會網絡，個人和群體獲得的社會關系收益對社區災后恢復能力尤為重要。對于政府來說，通過出臺相關配套政策，盤活農村社區的資源稟賦，提高農村社區吸引力，鼓勵非營利組織、志愿者團體等多樣化的社會組織進入農村社區隊伍中。積極培育多元化社會組織、公益組織、志愿者組織等，發展壯大基層社區治理力量，可以有效扭轉社區工作人員人手不夠的局面［35］。

賦能社會組織。在培育社會組織的基礎上，要賦能給社會組織。政府通過購買等多種方式引導各種社會組織組成社區治理力量，以保證資源的合理配置和使用。同時，社區應該搭建多主體治理的服務平臺，加強各社會組織的合作，加強社會資本的聚合。以社區服務中心作為載體，通過協調各方，形成多元共治機制，實現社區治理由以前的單獨治理到現在的聯合多元治理轉變，推動農村韌性社區建設，進一步提高社區風險治理的韌性水平。