鄂爾多斯市黃河流域生態保護和高質量發展初步研究

趙燕 荊慧敏 劉基智

摘? 要：近年來，黨中央高度重視黃河流域生態保護和高質量發展，鄂爾多斯全面落實各項工作部署，黃河堤防、節水發展、環境保護等取得積極進展;但同時環境整治、機制障礙等方面問題仍比較突出。本文從實際出發，從生態優先、綠色發展角度，提出黃河流域生態保護和高質量發展的對策建議。

關鍵詞：黃河流域? ?生態保護? ?高質量發展? ?以水定發展

一、黃河流域生態保護和高質量發展的現狀與成效

（一）黃河澤潤鄂爾多斯大地

黃河是鄂爾多斯唯一的過境河流，境內全長728公里（占內蒙古段86%、居全國第二位），多年平均過境流量為306.2億立方米。國務院“八七”分水方案，分配內蒙古黃河初始水權58.6億立方米，自治區分配鄂爾多斯7億立方米，占鄂爾多斯可利用水資源量的34.7%。從農業發展來看，鄂爾多斯黃河流域耕地340萬畝，占全市的55%，全市絕大部分農業人口和農業生產活動集中在黃河流域;現有黃河干流農業取水口60處，實際年取用水量3.1億立方米。從工業發展來看，鄂爾多斯原有工業初始水權0.9億立方米，通過水權轉換工程新增2.9億立方米，共計支撐107個工業項目用水需求;現有黃河干流工業取水口10處，設計年取水能力7.55億立方米，實際年取用水量1.25億立方米。同時，鄂爾多斯境內黃河主要支流有“十大孔兌”和“三河三川”，流域面積基本覆蓋全境，其中無定河流域農業、烏蘭木倫水庫、大草灣取水口等在全市經濟社會活動中占有重要地位。

（二）黃河干支流域基本安瀾

鄂爾多斯已建成黃河堤防458公里，占流經全長的63%，累計治理險工段52處，已連續多年未發生潰壩洪水事故。鄂爾多斯地處沙漠與黃土丘陵交錯區，風蝕水蝕同時并存，是全國水土流失嚴重地區之一，每年入黃泥沙約1.5億噸。針對這種情況，鄂爾多斯精心組織實施了國家水土保持、晉陜蒙砒砂巖區沙棘生態減沙等一批生態建設工程，累計治理水土流失面積3.31萬平方公里，有效減少了入黃泥沙量。為防范凌汛，鄂爾多斯已建成杭錦淖爾、昭君墳、蒲圪卜3個蓄滯洪區，設計庫容1.46億立方米，配套實施黃河水生態工程，在庫布齊沙漠北緣形成60平方公里生態濕地，真正實現了“沙水林田湖草”一體化治理，變水害為水利。

（三）節水發展取得積極成效

鄂爾多斯在全區率先開展了水權轉讓工程，一期完成渠道襯砌1400余公里，二期完成渠道襯砌990余公里，節水改造共計120萬畝，節約的農業用水轉換為工業用水，在生態補償上進行了有益探索。實施了黃河南岸灌區續建配套與節水改造項目，新建排水泵站21座，開挖排水溝534公里，襯砌渠道252公里。實施了鄂托克旗堿柜中型灌區節水改造工程，改造揚水泵站1座，襯砌渠道57公里，節水改造農田4萬畝。深入落實最嚴格水資源管理制度，嚴守“三條紅線”約束性指標，嚴格取水許可審批管理，并將非常規水資源納入統一配置，利用量增加到1.6億立方米以上。

（四）生態景觀今非昔比

實行禁牧休牧輪牧等政策，1億畝草原得到休養生息，2.3萬平方公里的生態系統正在自然恢復，一大批生態工程基本覆蓋全域，身處西部內陸已少見沙塵暴，先后榮膺全國綠化模范城市、國家森林城市、國家園林城市。2017年，《聯合國防治荒漠化公約》第十三次締約方大會在鄂爾多斯隆重召開，庫布其沙漠生態經濟的發展模式和實踐受到了世界各國的贊譽，如今鄂爾多斯已被聯合國確定為全球首個“生態經濟示范區”，成為中國走向世界的“綠色名片”。

（五）環境質量大為好轉

堅持問題導向，堅決打好打贏污染防治攻堅戰，大氣污染、流域治理、土壤污染防治取得了積極成效。棋盤井蒙西地區環境整治統籌推進，環境質量已明顯改善。違規小煤場清理、礦區環境綜合整治、露天煤礦環境治理（火區治理）、和諧礦區建設等全面加強，礦區環境為之一新。特別是針對黃河流域水污染治理開展了大量工作，城鎮垃圾、污水無害化處理率均超過80%;市政再生水利用率為68%，主要為城市雜用和景觀環境補水;農村人居環境整治三年行動全面推進，建成13座村鎮生活污水處理廠;三盛公、磴口、頭道拐、萬家寨水庫斷面水質達到了地表水Ⅱ類標準。

（六）產業發展綠色轉型

堅決守住生態環保底線，《環境保護總體規劃》《環境承載力規劃》《關于嚴格環保準入促進經濟轉型發展的指導意見》等印發實施，增量項目執行最嚴環保標準，存量項目限期整改優化，清潔能源、現代煤化工、新興產業、現代服務業等全面發展，產業轉型升級穩步推進，已基本構建起多元發展、多極支撐的現代產業體系。煤礦生產工藝已達到國際先進水平，環保煤電技術普及推廣，傳統煤化工持續升級改造，“三廢”處理能力不斷提升，構建了多條循環產業鏈，循環經濟已成為發展趨勢。特別是生態修復、生態牧業、生態健康、生態旅游、生態光伏、生態工業“六位一體”的生態產業體系逐步培育形成，呈現出生態產業化、產業生態化的良好態勢。

（七）生態成果普惠民生

努力把“最公平的公共產品”做足，把“最普惠的民生福祉”做實，著力推進地下管網升級、城市綠化美化等綠色工程。全面實施節約型機關、綠色家庭、綠色社區、綠色學校、綠色辦公等行動計劃。綠色公共產品供給持續增加，康巴什區已獲批成為國家唯一4A級城市景區，中心城區空氣質量優良率達到85%，人均綠地面積達到33平方米以上。公眾生活正在加快實現綠色化，人民群眾共建共享美麗鄂爾多斯。

（八）生態文明制度已具雛形

《農牧業三區發展規劃》已實施多年，“三線一單”只做加法、不做減法，能源消費“雙控”機制全面落實，排污權已實行市場化交易，污染源全部在線監控，建立起水資源“三條紅線”控制體系，嚴格執行工業用水行業定額標準，探索領導干部自然資源資產離任審計模式，這些均對生態保護起到了積極的促進作用。

（九）黃河文化得到保護傳承

黃河沿線自古以來都是人類繁衍生息的熱土，鄂爾多斯沿黃地區共發現文物遺址 50處，其中國家重點文物保護單位2處（十二連城城址、寨子圪旦遺址）、長城遺址2處、自治區級重點文物保護單位4處、市級重點文物保護單位5處和旗區級及以下文物遺址37處。共公布非物質文化遺產保護項目136項、非物質文化遺產代表性傳承人241人，其中國家級非物質文化遺產代表性項目2項（古如歌和漫瀚調）。同時，沿黃地區與紅色文化相關旅游產業快速發展，巴圖灣、黃河大峽谷等旅游景點日漸成熟，城川民族干部學院及“1+6”紅色文化旅游體系全面開放運營，各項黃河文化資源得到了有效保護與開發利用。

二、黃河流域生態保護和高質量發展的困難與問題

（一）黃河水資源保護與開發利用取舍兩難

鄂爾多斯市地處西部，屬于典型的結構型和工程型缺水地區，發展離不開水，唯一的過境河流——黃河自然而然成為鄂爾多斯市的主要水源，但其水資源開發利用率已超過80%，整體處于超負荷狀態。同時，用水節水形勢比較嚴峻，農業節水措施以渠道襯砌、噴灌、滴灌等為主，未能有效配套排水工程，無法實現系統性節水;沿河漫灌壓堿大范圍存在，水資源浪費較大，并造成地下水位抬升，耕地變荒灘;置換水權可挖潛力有限，下一步工業用水來源緊張。

（二）生態環境大為改觀與整體脆弱長期并存

雖然鄂爾多斯生態文明建設取得了一定成效，但同時也要看到鄂爾多斯“十年九旱”、兩個“48%”的市情沒有根本改變，生態環境依然脆弱的現狀沒有根本改變。特別是一些重點問題急需關注，十大孔兌自身淤積成地上懸河，直接威脅當地安全，并且已成為黃河內蒙古段懸河的主要泥沙來源區，對防凌防汛形成巨大壓力;90%以上淤地壩沒有溢洪道，防汛保障能力低，危險性逐年增大;部分黃河河段堤壩或缺失或年久失修，存在一定安全隱患。

（三）人工植被大幅增加與潛在風險急需重視

長期的人工植樹種草形成了大范圍的次生植被，礦區的不斷開發與植被恢復形成了廣域的斑塊景觀，特別是大量非本土植物和單一樹種草種的廣泛種植，大幅增加了對自然生態系統的人為干預與擾動，降低了穩定性與可持續性，潛在風險大量增加，易造成一榮俱榮、一枯俱枯，一旦人為措施退出之后，可能出現大范圍退化情況，對區域生態環境造成長遠影響。

（四）地區產業發展與生態保護存在定位矛盾

鄂爾多斯既是生態脆弱區，又是資源富集區，在地區定位上擁有雙重角色，既是國家西北重要的生態安全屏障，又是國家重要的清潔能源輸出基地，承擔著生態保護與能源保障雙重任務。有資源而囿于生態保護，不開發任其睡大覺，是因噎廢食;重開發而陷于經濟利益，犧牲生態環境搞建設，是竭澤而漁。如何實現在保護中開發，在開發中保護，如何實現面上保護、點上開發，這是推進高質量發展的一大挑戰。加之，鄂爾多斯初級產品多，原字號特征仍然突出，“四多四少”局面亟待扭轉，能耗和環境承載力硬性約束凸顯，與國家高質量發展要求仍有較大差距。

（五）環境整治勢在必行與利益矛盾始終糾纏

環境整治必定會使部分企業短期利益受損，企業有抵觸情緒，因此存在利益矛盾交織的情況。如部分城鎮10蒸噸及以下燃煤鍋爐尚未全部淘汰，污水收集率、處理率、再生水回用率還需提高;個別焦化企業存在超標排放情況，煤場、集裝站等粉狀物料堆場全封閉工程仍需大力推進;煤化工企業污染物排放處理面臨技術瓶頸，粉煤灰、煤矸石、電石渣等工業固廢物資源化利用水平不高;部分黃河支流流域企業未能達標排放，導致烏蘭木倫等支流流域水質持續不達標;部分自然保護區范圍劃定不科學，保護與發展界限之爭日益突出。

（六）生態機制存在地域特點與制度束縛博弈

不同地區建設不同特色的生態文明。鄂爾多斯擁有獨具特色的生態環境，但是由于體制性原因，導致在推進產業發展、建設生態文明過程中存在諸多束縛。例如，黃河過境流量300多億立方米，但“八七”分水方案只分配水指標7億立方米，且絕大部分用于農業灌溉，工業用水指標日益緊張;全市地域面積8.7萬平方公里，環境自凈潛力巨大，但自治區分配的環境排放總量指標非常有限，達標都存在問題;都斯兔河等黃河支流均為季節性河流，且沖刷裸露礦山，自然環境對水質影響較大，幾經努力水質始終不能穩定達標，這些均與鄂爾多斯在此方面做出的努力形成巨大反差。諸如此類的體制機制問題大量存在，急需謀求變革。

三、黃河流域生態保護和高質量發展的措施與建議

推進鄂爾多斯黃河流域生態保護和高質量發展，必須全面貫徹習近平生態文明思想，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，堅持安瀾優先、保護優先、節約優先，開展高水平保護，推進高質量發展，不斷探索生態優先、綠色發展的高質量發展新路子，讓黃河成為造福人民的幸福河。

（一）推動實現黃河流域鄂爾多斯段生態更優

始終將生態建設作為最大的基礎建設，重點在治河、關鍵在治面，強化綜合治理、系統治理、源頭治理，加快構筑生態安全屏障。強化規劃控制管理。統籌山水林田湖草沙等生態要素，開展鄂爾多斯生態環境大普查，系統梳理和掌握各類生態隱患和環境風險。結合主體功能區規劃，完善農牧業發展“三區”規劃，構建以“三區三線”為基礎的國土空間管控體系。弱化人為活動擾動。科學劃定黃河基準岸線，為生態保護留出合理緩沖區。完善黃河流域工業園區和周邊城鎮生活污水排放環保設施建設。探索實施人工濕地凈化工程。引導農業生產經營主體合理使用農藥、化肥，開展地膜殘留回收利用，治理農業面源污染。全面治理河道水體。加強生態清潔小流域建設，重點推進烏蘭木倫河、都斯兔河、無定河、?牛川等重要支流治理，加快推進紅堿淖、泊江海等重點水域生態系統修復示范工程，加大杭錦淖爾自然保護區和烏蘭淖爾國家濕地公園保護力度。采取控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生態修復等措施，持續推進三臺基、東西紅海子整治。系統改善生態環境。堅持適地、適樹、適草，做好重點區域綠化，集中建設沿黃河風光帶、環城區綠化帶、沙漠沙地鎖邊帶、沿路沿線林草帶“四帶綠化工程”，因地制宜開展毛烏素沙地區、庫布其沙漠區、丘陵溝壑區、干旱硬梁區和資源開采區“五區生態治理工程”，形成多層次、多形式相耦合的生態修復系統。嚴格執行禁牧、休牧、劃區輪牧、草畜平衡政策，完善草原生態獎補制度。加強生態系統、生物物種和遺傳資源保護，實施生物多樣性就地保護和珍稀瀕危野生動植物拯救工程。有序發展林沙產業。按照多用光、少用水、新技術、高效益、成體系、成鏈條的要求，穩步發展大林沙產業，變不毛之地為沃土。在恢復植被、改善生態的前提下，合理發展多業耦合、循環發展的林沙產業鏈。

（二）推動實現黃河流域鄂爾多斯段持續安瀾

堅持以安全為最大前提，上下游、左右岸、干支流協同推進，確保“黃河由無定變永寧”。全水系安全有堤。逐段推進“河、堤、路、林、渠”系統集成，打造千里黃河生態廊道。推進岸線分區管理，強化岸線用途管制。全流域水沙調控，加快黃河水沙調控體系建設，全面實施攔沙換水試點工程。加強黃河干支流河段綜合治理，做好十大孔兌等支流水系規模化治理前期工作，穩定河流流路，控制河勢游蕩。全方位防洪減災，整體推進病險水庫、水閘、淤地壩除險加固工程，聯動實施黃河防洪、重要支流及中小河流治理等重點工程，一體打通“干支小”河脈，確保全流域安全無隱患。分步推進杭錦淖爾等分洪區升級改造，啟動實施黃河流域河湖連通工程。做好黃河達拉特旗、鄂托克旗、杭錦旗段灘區居民遷建工作，破解防洪與灘區發展矛盾。確保中心城區防洪排澇工程全部達標，積極建設海綿城市。全體系協同管理。與流域上下游盟市開展聯防聯控，建立統一協調、統一監管、統一監測及岸線分級管控的管理體制，共同保護好母親河。

（三）推動實現黃河流域鄂爾多斯段以水定發展

堅持以可持續發展為根本要求，向生態傾斜、向旱區傾斜、向民生傾斜、向質效傾斜，有效支撐全市經濟社會可持續發展。全面建設節水型社會。堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把水資源作為最大的剛性約束，合理規劃人口、城市和產業發展，堅決抑制不合理用水需求，實施全社會節水行動。優化農業種植結構，建設節水型、生態型現代灌區。嚴格控制缺水地區建設高耗水工業項目，推廣工業水循環利用。加強地下水保護，對地下水禁采區和限采區實行嚴格的取水許可管理。推進多渠道引水開源。有序推進一批重點水源工程，加強引黃配套工程建設改造。在全面強化節水、增效、治污、環保、控需的前提下，積極推進排干水凈化再利用工程，爭取開展南岸灌區水旱輪作置換工程，探索參與南水北調西線工程。加大再生水、疏干水等非常規水資源利用力度，積極開發雨洪資源。優化創新水資源管理。圍繞“管住用水”目標，落實最嚴格水資源管理制度，強化水資源消耗總量和強度雙控，加強水資源承載能力剛性約束，嚴格執行水資源論證和取水許可制度。深入推進水價和水資源稅改革，探索上下游、區域間水權轉讓與交易。

（四）推動實現黃河流域鄂爾多斯段高質量發展

按照生態建設產業化、產業發展生態化的思路，堅決減少對傳統發展路徑的依賴，堅持以提高發展質量和效益為中心，向生態要效益、向綠色要生產力，加快形成優勢、優質、優效的現代產業體系。加快推進工業綠色轉型。按照“以水定產”原則，嚴格控制高耗水項目建設，提高行業準入標準。健全“節能、節水、節地、節材、節礦”標準體系，強化能耗、水耗等總量和強度“雙控”機制。堅持工業入園、集約集聚的原則，加快推進沿黃工業園區優化升級，統籌謀劃現代產業體系，壯大特色循環經濟產業集群。以創建新能源為主的新型電力系統示范城市為目標，提升能源供給品質。挖掘發展以煤化工為基礎的新材料產業，以“風光氫儲車”為重點的特色裝備制造業，以光伏治沙、礦區治理為特色的新能源產業，以生物制藥、特色保健品為重點的生物產業，以數據分析、數據挖掘為趨向的電子信息產業，加快建立多元、集群、循環的現代工業體系。加快推進服務業現代化轉型。推進品質化發展，發展特色產品、個性服務等普惠型服務業，探索健康養生、商務休旅等高端型服務業;推進集成化發展，發展“無現金城市”“物聯網平臺”“煤炭交易中心”等新模式，建設康鎮、內陸港等綜合型主題集聚區;推進專業化發展，推動工業、農牧業主輔分離，發展第三方專業化服務體系，推廣服務業國家標準、行業標準和價格標準，推動生產性服務業快速發展;推進共享化發展，推行“全域+全民”理念，共建共享服務業基礎設施，支持發展共享經濟。在此基礎上，推動產業間深度融合，以制造業售后、農畜產品配售、醫養結合、全域旅游等為突破口，推動一二產的服務化發展，在產業融合中實現高質量發展。逐步優化全市城鎮體系。科學確定中心城區開發強度，合理控制建設規模，全力推進東勝、阿康片區建設，完善帶狀組團式發展格局。加快推進樹林召和薛家灣兩個副中心城市建設，依托鄰近工業園區產業支撐，積極吸納要素向城市匯集。不斷提升旗府所在地和產業重鎮開發建設水平，逐步增強城鎮的綜合承載能力、集聚吸納能力、公共服務能力和輻射帶動能力。

（五）推動實現黃河流域鄂爾多斯段特色文化彰顯

在保護好、傳承好黃河文化的基礎上，熔鑄黃河文化之魂，深入挖掘黃河文化的時代價值，為黃河流域生態保護和高質量發展凝聚精神力量。系統保護黃河文化遺產。加大黃河沿線文化遺產研究力度，進一步挖掘學術價值和內涵。進一步完善文物遺址的“四有”建設，夯實文物安全基礎。統籌開發黃河文化資源。結合國家級文化生態保護實驗區創建工作，建設蒙古族傳統民間藝術文化、傳統手工技藝和民間社火文化等各具特色的文化生態保護區，進一步完善市、旗、鎮、村、戶五級文化生態保護體系。融合發展黃河文旅產業。摸清流域文化旅游資源，與周邊地市共同深入挖掘黃河文化內涵，打造既有民族文化底蘊又富有時代精神的旅游產品。提升基礎設施和配套服務，構建“一線穿珠、干支相連”的沿黃公路網絡，打造“快旅慢游”的沿黃旅游觀光道，將七星湖、恩格貝、響沙灣、水鏡湖、黃河大峽谷等景區融會貫通，推出一批紅色旅游、黃河風情游等專題文化旅游線路，打造黃河幾字灣文化旅游帶。

（作者單位：1.鄂爾多斯市農牧局;2.3.鄂爾多斯市發展和改革委員會）

責任編輯：康偉