將蒙東打造為內蒙古對外開放新前沿的路徑選擇

丁家鵬

摘? 要：“十四五”時期，內蒙古地區正處于做好服務與融入新發展格局的關鍵節點，蒙東地區經濟增長極缺乏、體制機制改革落后、產業結構單一等矛盾凸顯，急需通過持續深化改革開放為經濟發展注入新動能。作為西部大開發與東北振興戰略的政策疊加地，以及中蒙俄經濟走廊及中歐班列建設和運行的重要一環，蒙東地區正在成為內蒙古向北開放橋頭堡，為內蒙古自治區經濟發展注入活力。為推動蒙東地區成為內蒙古向北開放新前沿，應率先推動蒙東地區體制機制創新，培育赤峰、通遼區域中心城市發展，創新沿邊開放平臺建設與發展模式，探索點軸聯動的蒙東區域合作新模式，以創新政策進一步推動內蒙古對外開放走實走深。

關鍵詞：蒙東地區? ?開放新前沿? ?中蒙俄經濟走廊

內蒙古自治區幅員遼闊，東西狹長，其自然環境與經濟社會發展間具有較大差異。蒙西地區依靠區位優勢構建完善現代化高質量經濟發展體系，并形成以首府呼和浩特市為核心的呼包鄂烏城市群，輻射帶動蒙西地區經濟社會協同發展。而蒙東地區因缺乏區域性經濟增長極，城市規模較小、空間分布不均等問題，新產業、新動能、新增長極的培育、發展與調整成果明顯不足，導致內蒙古自治區經濟社會在服務和融入新發展格局進程中呈現空間割裂狀態。自2007年呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市、錫林郭勒盟等蒙東地區5個盟市被納入“全面振興東北老工業基地”戰略以來，蒙東地區經濟社會發展態勢明顯提升。內蒙古應“深化改革開放，優化營商環境，以高水平開放促進高質量發展。”隨著中蒙俄經濟走廊的日益完善，加快蒙東地區滿洲里、二連浩特等口岸對外開放能力成為完善新發展格局、推動內蒙古區域協調發展的共同選擇。

一、蒙東地區迎來對外開放新機遇

（一）提升蒙東地區對外開放能力是構建全面開放新發展格局的重要一環

實施更高水平的對外開放是推動國內國際雙循環“相互促進”新發展格局的必要條件。以建設中蒙俄經濟走廊與優化完善沿邊開放載體和平臺，推動蒙東從對外開放的末梢轉變為前沿是蒙東地區融入和服務新發展格局的必然選擇。一方面，蒙東地區加強對外開放可以深化中蒙俄貿易合作成效，鞏固”一帶一路”高質量發展成果;另一方面，深化合作有利于構筑互利共贏的產業鏈供應鏈體系，以“新前沿”目標倒逼蒙東地區，促進蒙東地區“補齊開放合作短板”。

（二）蒙東地區與蒙古、俄羅斯間經濟走廊建設成效顯著

中蒙俄經濟走廊是“一帶一路”戰略“六廊”中之一，隨著中俄確立“新時代中俄全面戰略協作伙伴關系”，內蒙古對外與蒙俄兩國建立22對友好城市關系，《中國與歐亞經濟聯盟經貿合作協定》《內蒙古自治區創新同俄羅斯、蒙古國合作機制實施方案》《中蒙俄（二連浩特）工商業高峰論壇合作共識》等政策文件的簽署實施，內蒙古與蒙古國和俄羅斯之間政策交流不斷加深，為蒙東對外開放帶來了外部環境優勢。

現階段，內蒙古跨境金融、跨境電商等方面商業模式不斷改進，邊貿政策、財政政策、金融政策、土地政策等配套舉措不斷傾斜沿邊開放平臺，民族的交融更是使蒙東對外開放的貿易與文化交流的便捷程度大大提升……跨境樞紐作用日益深化。

（三）政策效應疊加，多頻共振助推蒙東夯實對外開放基礎

“一帶一路”戰略穩步推進為蒙東對外開放凝聚動能。《建設中蒙俄經濟走廊規劃綱要》要求內蒙古在傳統基礎設施建設、資源開采、小商品跨境貿易的基礎上，開拓投資、金融、產能、航空航天和生態環保合作等領域的深層次合作，實現“中蒙俄經濟走廊”同歐亞經濟聯盟建設的全方位對接。

沿邊城市的開放平臺和載體迎來政策新機遇，內蒙古在支持內蒙古滿洲里、二連浩特設立重點開發開放試驗區基礎上，明確其作為面向東北亞重點口岸城鎮功能。自治區陸續下發《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于促進外經貿和口岸發展的實施意見》《內蒙古自治區貫徹落實<黑龍江和內蒙古東北部地區沿邊開發開放規劃>重點工作分工方案》等系列政策組合拳建中蒙俄經濟走廊交通運輸網、深化商事制度改革、優化營商環境、改善融資服務、推進跨境貿易人民幣結算等方面為增強沿邊開放平臺與載體能力。

二、蒙東向北對外開放的現實基礎與面臨問題

（一）區位優勢凸顯，但仍存在多方障礙

內蒙古東部緊鄰蒙古國與俄羅斯，地理空間上的鄰近使得蒙東地區建設成為向北開放橋頭堡大通道的天然基礎，是我國建設中蒙俄經濟走廊通道的重要門戶。蒙東地區總面積占內蒙古自治區總面積一半以上，共有經國務院批準的對外開放口岸12個①。然而，地緣障礙影響蒙東地區對外開放問題也較為突出。首先，因發展階段和實際國情不同，三國之間發展戰略存在一定程度的錯位。其次，受新冠疫情影響，換貨量、動植物檢驗檢疫、食品安全等環節協調合作面臨困難。最后，蒙東地區地處生態交錯區，中蒙、中俄間分布較多生態敏感地帶，雙邊及多邊合作多項開發項目因維護生物多樣性、防止濕地及森林保護、預防土地荒漠化等原因擱置。

（二）蒙東開放合作穩步推進，但深度不足制約其形成向北開放新高地

進入新時代以來，在內蒙古自治區政府政策支撐下，蒙東地區雙邊貿易投資不斷擴大，中、蒙、俄三國在道路通暢、電子通訊、信息通達等方面得到不同程度的增進完善。中蒙設立二連浩特-扎門烏德經濟合作區，中蒙博覽會逐漸成為國際型貿易、物流、文化交流平臺，“中國-俄羅斯博覽會”改造升級，中蒙俄合作交流穩步推進，發揮沿邊口岸作用并向腹地延伸。以赤峰、通遼作為區域中心型城市，以滿洲里、二連浩特為核心口岸，多軸聯動推動蒙東地區服務與融入新發展格局模式初步形成。

近年來，中蒙俄經濟走廊的建設推動蒙東地區對外開放程度改善取得一定進展，但仍不足以形成向北開放新高地。一方面，蒙東地區對外開放程度較低，2020年蒙東5盟市對外貿易依存度為7.48%，不足全國水平的四分之一。另一方面，赤峰、通遼區域中心型城市城鎮化水平較低，缺乏規模和集聚效應。截至2020年底，赤峰、通遼全市常住人口城鎮化率分別低于全區14.37個百分點與17.45個百分點，人口密度僅為首府呼和浩特市的22.1%和77.6%，產城融合發展不足，基本公共服務供給水平較低。最后，蒙東5盟市跨區域合作水平不足。對內而言，“錫赤通”發展戰略范圍較大、中心節點城市距離較遠、產業結構同質化嚴重，難以鋪開實施。基于地理空間的區位優勢利用不足，與京津冀城市群、遼中南產業群和哈大齊工業走廊聯結程度不足。

（三）加速推動體制機制“補短板”，但合作機制落地程度不足

中蒙俄經濟走廊自提出起，推動投資貿易便利化以達到“貿易暢通”就是各方力求達成的目標，這不僅需要各國各地區有良好的基礎設施建設，更要求內蒙古政府加快體制機制改革，優化營商環境，補齊對外貿易機制短板。中蒙俄三國針對提升投資貿易便利化，分別出臺多項法案以改善營商環境。然而，無論是從蒙東5盟市間的地區合作，還是從融入中蒙俄經濟走廊區域合作角度而言，合作機制落實落地還存在較大不足。一是貿易保護主義不斷抬頭，跨國企業準入門檻抬高、保護性貿易增多、審批審查時間過長、通關效率較低、商品認證不符標準等情況制約蒙東進一步對外開放。二是蒙東地方政府溝通成本較大。沿邊問題涉及國家權益，能源、生態保護、基礎設施建設、沿邊開放平臺及載體等重點領域事宜需中央層面與他國政府進行對接，二連浩特、滿洲里作為蒙東乃至中國北方重要的陸路口岸，與經濟發達地區溝通成本較高。三是城市建設同質化嚴重。蒙東5盟市產業規模小，工業園區較為分散且定位不清晰。且由于口岸運營主體多為民營企業，口岸間差異化發展不足，為搶奪資源進行低水平的競爭，口岸關系未能以“合作優先”替代“競合為主”，滯后的統一市場建設將持續影響蒙東5盟市未來城市的發展建設。

三、將蒙東打造為內蒙古對外開放新前沿的路徑選擇

2021年是中國“十四五”開局之年。蒙東地區作為內蒙古打造向北開放橋頭堡重要基點，也是“一帶一路”倡議下中蒙俄經濟走廊建設、東北振興戰略、興邊富民行動等頂層設計的交集地，應多措并舉，著力打造蒙東地區成為內蒙古對外開放新前沿。

（一）推動蒙東地區體制機制創新

蒙東地區構建向北開放新前沿，需要立足政策頂層設計，推動體制機制改革。要立足中蒙俄經濟走廊交流合作，推動蒙東地區成為東北亞開放合作新前沿;要立足培育區域性中心城市建設，構建蒙東關鍵城市節點，提升城市承載力的同時輻射帶動區域城市均衡發展;要提升沿邊開放平臺與載體建設與發展，與腹地城市聯結形成經濟發展軸，探索中蒙俄區域合作新模式，最終點軸聯動蒙東地區高質量發展;要加強雙邊人才交流合作，并加強邊民扶持、財稅、金融、投資、產業、土地、人才引進等方面政策配套銜接，以此推動邊境地區次區域合作。

（二）培育赤峰、通遼區域中心性城市發展

赤峰、通遼擁有的獨特區位條件，既受東北振興戰略影響，又屬西部大開發戰略扶持范圍，享受著區域發展戰略的多重疊加的機遇，在基礎設施、產業累積、外貿交流、教育等方面都有積累了較好的基礎，產業發展平臺基本建立。自治區強力推進赤峰、通遼區域中心城市建設，有助于赤峰、通遼做好與西部大開發、東北振興方面的銜接工作。

一方面，赤峰、通遼是多中心帶動、多層級聯動、多節點互動的新型城鎮化格局中的重要組成部分。赤峰、通遼人口數量、經濟總量在蒙東地區占有重要位置，是內蒙古東部地區重要的龍頭城市。加快赤峰、通遼區域性中心城市建設，有助于進一步釋放赤峰、通遼開放帶動作用。另一方面，內蒙古發展不平衡的一個重要表現就是東西發展的不平衡，其原因在于中心城市經濟體量不大、發展不充分。加快赤峰、通遼區域中心城市建設，有利于帶動蒙東經濟社會發展，從根本上改善“西強東弱”的區域發展態勢。

（三）創新沿邊開放平臺建設與發展模式

加強滿洲里、二連浩特邊境口岸間的合作，切實做到形成戰略化、差異化、特色化口岸合作關系，并積極帶動口岸腹地地區加工業發展，實現從原材料貿易向高附加值貿易的轉變，實現口岸倉儲、運輸、貿易、加工、互市一體化，加快滿洲里、二連浩特從“通道經濟”向“落地經濟”轉變。積極推動邊合區與國家級經開區結對幫扶工作，在滿洲里-東營，二連浩特-日照基礎上，完善對口幫扶長效機制。促進新型工業化產業示范基地建設，發展外向型優勢制造業，大力推進產業園區發展。

（四）探索點軸聯動的蒙東區域合作新模式

當前，“錫赤通”因經濟總量較小、產業合理度低、地理覆蓋面過廣、中心城區距離遠等因素，輻射能力不足，目前難以實行。因此，應先發展“赤錫”“通霍”“海滿”經濟發展軸。赤錫經濟發展軸以赤峰市中心城區和錫林浩特市為節點城市，外聯蒙古國、俄羅斯，內聯遼中南，依靠自身有色金屬工業基地與煤化工原材料富集的優勢，在服務遼寧省裝備制造業的同時，積極承接以城市發展為核心的其他產業;通霍經濟發展軸以科爾沁和霍林郭勒市為節點，依靠通遼與吉林的區位優勢，增強建材與煤化工等原材料的貿易合作;海滿經濟發展軸以海拉爾與滿洲里為節點城市，融入哈大齊工業走廊，增強其電力負荷能力。

參考文獻：

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[2]習近平參加內蒙古代表團審議[EB/OL].新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-03/05/c_1127174574.htm，2021-03-05.

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[5]娜日娜.基于地緣政治視角的蒙古國“多支點”外交格局[J].黑龍江社會科學，2015，（5）.

（作者單位：內蒙古師范大學經濟管理學院）

責任編輯：康偉