某市A區機關事業單位編外人員現狀調研

張堅 吳蕾

（海南經貿職業技術學院）

一、基本概念界定

（一）機關事業單位

機關事業單位是機關單位和事業單位的統稱。具體包括：

（1）機關單位指國家機關，即國家為行使其職能而設立的各種機構，是專司國家權力和國家管理職能的組織，包括中央和地方各級組織。作為國家政權機關，機關單位包括各級權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關和軍隊中的各級機關。

（2）事業單位指由國家行政機關舉辦，受國家行政機關領導，沒有生產收入、所需經費由公共財政支出、不實行經濟核算、主要提供教育、科技、文化、衛生等活動的非物質生產和勞務服務的社會公共組織。事業單位接受政府領導，其表現形式為組織或機構的法人實體。

（二）公職人員與編外人員

公職人員是指依法履行公共職務的國家立法機關、司法機關、行政機關、中國共產黨和各個民主黨派的黨務機關、各人民團體、國有企業、相關公職部門、機構的工作人員。隨著我國經濟社會和公共服務事業的快速發展，相關公職部門、機構承擔的管理和服務職能也越來越多。然而與日益增長的業務職能相對的是，國家對于公職人員多采用編制管理辦法，而相應的編制卻沒有成比例地增加。這就導致各單位、部門為滿足其發展需要，開始大量聘用“編外人員”。

“編外人員”僅相對于“編內人員”而言，是指在機關事業單位中，不能入編的人員被聘用。這些人員享受不到入編人員所應有的待遇和福利，如同“打零工”，這樣的人員就叫“編外人員”。由于編外人員存在結構復雜、流動性大等特點，導致對于編外人員的管理難度亦成倍地增加，甚至嚴重影響到了本部門的工作效率。

規范機關事業單位編外人員管理，既是貫徹落實勞動法的要求，也是保障機關事業單位和“編外人員”雙方合法權益的需要，對于提高行政效能、提升政府形象、構建和諧社會具有重要意義。

二、調研基本情況

（一）調研過程

1.準備階段

⑴由某市A區人力資源和社會保障局協助組織召開調研專題會議，對調研工作作出全面部署，組織各部門單位配合，填寫編外人員用工花名冊及調研數據匯總表，確保A區所有機關事業單位均能提供編外人員用工花名冊及調研數據匯總表。

⑵成立調研團隊，根據本次所需調研單位的編外人員用工基本信息，提前設計好機關事業單位調研數據編外人員用工花名冊。

2.調研實施階段

⑴數據收集與整理

通過對A區各機關事業單位數據收集，全面了解現階段各單位編外人員用工預算、人員結構及基本情況進行數據的整理，錄入電子版信息匯總、分類。

⑵意見征詢抽樣走訪

通過對機關事業單位及被聘用編外人員進行意見征詢采樣，充分了解目前事業單位現階段編外人員用工存在的問題、原因分析、對策及建議等。收集用工單位及編外被聘用人員的意見及時反饋。

⑶用人單位座談會

現階段編外人員用工需求量大或具有代表性的機關單位進行座談會，了解單位編外人員用工的真實情況與困難。座談會邀請區人民法院、區機關事務管理局、區教育局、區衛生局、區城管局、區司法局、區環保局、區征收局、B街道辦、區C鎮政府、區婦幼保健院、區治安聯防大隊共12家單位。

3.調研報告撰寫階段

基于數據和資料，生成調研報告提綱。提綱確認后，結合A區各機關事業編外人員用工現狀及問題、聘用財政預算執行情況等，提出A區機關事業單位編外人員合理化用工和方針政策。

（二）調研概述

本次調研針對2016年某市A區機關事業單位編外用工情況進行，A區共參與調研136個機關事業單位，其中事業單位76個，政府行政機關60個（按照2015年截止的事業單位分類改革劃分），同時存在空編數與編外人員的單位有43家。

調研單位中無聘任編外人員（或者沒有填寫編外人員的）21個單位，在聘有編外人員的115個調研單位中，102個單位的編外人員大于1的。

調研單位的核定編制總數4441人，編外人員數2384人，編外人員率53.68%（編外人員與核定編制總數之比）。部分單位，尤其是政府機關的編外人員率超標嚴重，如B鎮人民政府編外人員率達到219%，C鎮政府編外人員率達到205%，D鎮人民政府編外人員率達到134%，F鎮人民政府編外人員率達到117%。

根據調研數據，A區每年為上述編外人員平均每人每月工資及福利支出3800元，每年支付的工資及福利資金總規模達8000萬元人民幣。

三、調研具體內容

（一）編外人員的數量結構

調研中編外人員總數2384人，其中自聘人員1769人，政府購買崗位（合同工）389人，政府購買服務（勞務派遣人員）217人。

從分布情況上看，編外人員的用工主要集中在城市管理局、治安聯防大隊、衛生系統及教育等系統。其中A區城市管理行政執法局編外用人276人，占調研總人數的11.58%；A區治安聯防大隊編外用人216人，占調研總人數的9.06%；衛生系統13家單位編外用人共計258人，占調研總人數的10.82%；教育系統30家單位編外用人共計790人，占調研總人數的33.14%。

（二）編外人員的年齡結構

從年齡結構上看，編外人員中年齡在35歲及以下有1582人，占總人數的66.36%；36至50歲（含50歲）657人，占總人數的27.56%；51歲及以上145人，占總人數的6.08%，詳見表1。

表1 編外人員年齡結構

（三）編外人員的學歷結構

從學歷結構上看，編外人員中具有高中及以下學歷的共1283人，占總人數的53.81%；具有大專學歷共677人，占總數的28.4%；具有大學本科學歷的421人，占總人數的17.66%；具有碩士研究生及以上學歷的3人，占總數的0.13%，詳見表2。

表2 編外人員學歷結構

（四）編外人員的工資、福利結構

由于工資收入數據相對敏感，本次調研中有429名編外工作人員未填寫工資收入數據，其余人員雖填寫了工資收入數據，但有的以金額表示，有的以工資級別表示，表示方式不統一，難以橫向比較衡量。但根據該省統計局發布的2016年該省城鎮非私營單位就業人員平均工資為6323元/月，本次調研填寫工資金額人員中未有月工資高于上述金額者。

福利調研中發現，未填寫及填寫無福利的人數為1441人，占總人數的60.44%。

（五）編外人員崗位結構

本次調研中將編外人員從事崗位分為“工勤人員”（以下簡稱“工勤”）、“專業技能人員”（以下簡稱“專技”）、“行政辦事人員”（以下簡稱“行政”）、“領導職務人員”（以下簡稱“領導”）四類。其中“工勤”人員618人，占總數25.92%；“專技”人員609人，占總數25.55%；“行政輔助”人員600人，占總數25.17%；“領導”人員5人，占總數0.21%；另有552人未填寫崗位情況，無法進行崗位統計歸類。

（六）關于編外人員服務時間

從編外人員進入本單位服務時間角度來看，2384名編外人員中，有2181人近三年內進入現單位工作，占調研總人數的91.48%；另有175人未注明進入現單位時間。

（七）編外人員的日常工作時長

從編外人員的每日工作時長看，調研中共有72人日工作時長超過8小時，主要為安保、巡防以及衛生系統等工作人員，且據統計數據，上述崗位的日工作時長與工資不存在正相關。

（八）編外人員的籍貫結構

從編外人員的籍貫方面來看，在調研統計的2384人中，有43人未填寫籍貫，非本省籍貫的有49人，其中1人擔任領導崗位，23人從事專業技術崗位，從事專技崗位的人中有12人為教師。

（九）聘任編外人員的資金來源

136個被調研單位中，編外人員經費列入政府財政預算81個單位（含部分列入）。經費由單位自籌解決的49個（不含部分經費列入財政預算單位），有6個單位未列明其資金來源。

（十）聘用方式結構方面

本次調研中編外人員總數2384人，其中單位自聘人員1578人，占總數的66.23%；政府購買崗位（合同工）389人，占總數的16.31%；政府購買服務（勞務派遣人員）217人，占總數的9.10%，其他形式200人，占總數的8.36%。

四、編外人員聘任存在的主要問題

（一）管理不規范

1.聘用不規范

通過調研目前某市A區機關事業單位編外人員存在聘用不規范的問題。主要表現在存在大比例單位自聘與其他形式聘任人員。尤其其他形式200人，占總數的8.36%，由于聘任名目繁多，無法統一歸類。

由此可見，某市A區機關事業單位編外人員聘用方式混亂，有單位聘用、購買崗位、購買服務（勞務派遣）及其他等多種形式。其中單位聘用人員以及其他形式聘任人員，用人主體和人員身份不明確。進入標準參差不齊，多為用人單位自行確定，多數未公開招考，或者招考不透明，易造成權力濫用及社會不公，存在嚴重的爭議隱患。聘用資金來源不確定，造成福利待遇差距大，亦形成社會不公。

2.使用不規范

從調研的數據分析可以看出，A區機關事業單位的編外人員使用不規范主要表現在：

（1）編外崗位數量設置不規范

據調研得知，A區機關事業單位整體編外人員率過高，達到53.68%。有部分單位，尤其是政府機關，編外人員率超標嚴重，如B鎮人民政府編外人員率達到219%，C鎮政府編外人員率達到205%，D鎮人民政府編外人員率達到134%，F鎮人民政府編外人員率達到117%。

（2）崗位職責及工作內容不規范，存在同崗不同規等現象

例如同樣作為“辦事員”崗位，有的承擔著護林員的職責，有的承擔著機房工人的職責。

（3）崗位薪酬不規范

存在勞動強度與收入不成等比例等薪酬設計不合理的現象。如調研中共有72人日工作時長超過8小時，主要為安保、巡防以及衛生系統等工作人員，且據統計數據，上述崗位的日工作時長與工資不存在正相關。

（4）勞動合同簽訂及福利保障不規范

本次調研采取抽樣方式電話拜訪了52家調研對象單位，其中有效拜訪數33家（18家無法聯系，1家表示無編外人員）。就是否與編外人員簽訂勞動合同、勞動合同的簽約期限以及是否為編外人員購買社保與公積金等問題電話調查。

關于是否簽訂勞動合同問題，33家有效調研單位中，30家明確回答簽訂了勞動合同，勞動合同簽訂率達91%。3家單位明確回答未與編外人員簽訂勞動合同。關于未簽訂勞動合同的理由中，有兩家單位表示未簽合同原因為原合同到期，因工作繁忙，還未來得及簽訂新合同。1家單位表示村一級單位編外人員未簽合同。

關于勞動合同的簽約期限問題，33家被調研單位中，18家單位明確表示一年一簽，占調研總數的54.55%，5家單位表示三年一簽，2家單位表示兩年一簽，2個單位表示五年一簽，簽約期限最長的為5年一簽。

關于是否為編外人員購買保險及公積金等問題，同時為編外人員購買社保和公積金的單位有19家，表示僅購買社保的9家，部分購買5家。編外人員參保率（部分購買不計入）達84.85%。

從統計結果看來，大部分用人單位都與編外人員簽訂了勞動（勞務）合同并且購買了社會保險，但公積金部分購買比率不高，這與《勞動法》規定相悖。

A區機關事業單位合同簽訂與福利保障不規范主要體現在：

第一，勞動合同的隨意性較大

大多數單位使用編外員工時雖然都簽訂了用工合同，但合同簽訂不規范，如合同期限長短不一，福利保障標準不一，權利義務不明確等，編外用工隨意性仍然很大。

第二，城鄉二元化差別較為突出

編外人員的合同簽約率和參保率，鄉村及偏遠地區均大大低于平均水平。僅就調研情況而言，反映鄉村編外人員未參保或未全部參保比例較高。

（二）法律風險與社會維穩風險

部分機關事業單位并未與編外人員簽訂勞動合同，或簽訂了勞動合同但合同內容、條款等參差不齊。尤其在新版《勞動法》頒布實施后，對勞動者的合法權益給予了更為全面的保護，對用人單位的約束力度進一步加大，使得機關事業單位面臨著勞動力成本攀升、勞動糾紛風險加劇的嚴峻形勢。

（三）提升政府管理成本，影響政府形象

過量編外用工成為政府機構人員膨脹的暗道。編外人員人數的不斷增加，不但嚴重破壞了政府對機關事業單位的編制管理，削弱了政府通過編制對行政進行管理和調控的效果，并且客觀上提升了政府的行政成本。

按照我國最新《勞動合同法》的相關條款和規定，“連續兩次訂立固定勞動合同或連續工作滿十年的員工，用人單位需與其簽訂無固定期限勞動合同。”

無固定期限勞動合同是用人單位與勞動者簽訂的一種無確定終止時間的勞動合同，一旦簽訂這種形式的勞動合同，除非勞動者親自提出或用人單位的惡意行為，用人單位很難解除與勞動者的雇傭關系。

調研中大多數聘用單位采取了與編外人員每年簽訂一次勞動合同的方式，但90%以上編外用工人員已連續多年被聘用，乃至十年以上被聘用的人數也有186人，占調研總人數的7.8%，按照《勞動合同法》規定，這些人員就應該與用人單位訂立無固定期限勞動合同。

這種做法就使得一些因簽訂了無固定期限勞動合同而長期被聘用的編外人員變相成為了在編人員。若繼續按照法律規定實行這種用人方式，會使得固定長期吃“財政飯”的人員規模更加龐大，給財政帶來沉重的負擔，加大了政府的行政成本。

五、調研結論

編外人員已成為機關事業單位人才隊伍的重要組成部分，也為機關事業單位的發展及社會的進步作出了重要貢獻。某市A區機關事業單位編外人員存在數量龐大、人員結構復雜、流動性大、綜合素質不高、管理不規范等特點。進一步完善機關事業單位編外人員聘任的體系與制度，能夠為社會提供更優質、更有效率的服務，就顯得尤為迫切。