推動高標準農田提質升級：實踐困境與破解路徑*

龔 劍 飛 張 宜 紅

習近平總書記反復強調，糧食安全是“國之大者”，不能有絲毫麻痹大意。黨的二十大報告明確提出，全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。黨的十八大以來，通過糧食安全黨政同責、建設高標準農田等政策的實施，我國糧食生產連年豐收，糧食安全保障能力明顯增強。然而，2020年以來國內外形勢發生重大變化，保障我國糧食安全面臨新的挑戰。從國際看，全球新冠疫情加速蔓延，導致超過1.5億人處于糧食不安全狀態[1]；俄烏沖突愈演愈烈，百年未有之大變局加速演進，全球糧食供需不平衡問題進一步惡化，不僅造成全球糧食市場劇烈波動，甚至引發部分國家和地區的政治和經濟動蕩。根據聯合國糧農組織(FAO)2022年的報告①，2021年有21個國家因為嚴重的糧食問題導致了經濟危機，其中斯里蘭卡在2022年7月初宣告“國家破產”。再觀國內，極端天氣頻發、疫情沖擊增加了糧食供應的不確定性，主要糧食進口數量仍處高位。根據海關總署數據，2021年中國進口糧食16453.9萬噸,同比增長18.1%②，糧食安全形勢依然嚴峻。在此背景下，現階段落實好國家糧食安全戰略的關鍵在于保障糧食生產能力，重點就是堅定、扎實、高效地推進高標準農田建設。未來幾年，如何把握全面建設社會主義現代化國家開局起步的關鍵期，推動高標準農田提質升級，構建國家糧食安全新發展格局，是迫切需要回答的重大戰略性問題。

一、文獻綜述

自2005年中央一號文件首次提出高標準農田建設以來，國內外學者從多個角度對高標準農田開展了大量研究。主要集中在幾個方面：一是高標準農田建設效果。孫春蕾、楊紅等總結分析了2010—2020年全國高標準農田建設特點、成效，并展望了未來[2]；Wang Yu等對高標準農田建設的經濟成效和生態成效進行了評估[3]；梁志會等研究發現高標準農田建設能有效降低化肥使用量[4]；胡新艷、戴明宏通過面板數據實證分析了高標準農田建設對糧食增產的積極效應[5]。二是高標準農田建設的地方實踐路徑與典型模式。曾福生將“十二五”期間湖南省高標準農田建設總結為集約型、產業型等6大模式[6]；沈明等以廣東省為例探討了省級高標準基本農田建設重點區域劃定方法[7]。三是高標準農田的建設管理機制。資金多元化投入機制是高標準農田建設管理的重要機制，樓晨認為，高標準農田建設資金要以國家投入為主，同時要創新多元化投入機制[8]；馬曉妍等認為，要創新投融資機制，引導金融、社會資本支持高標準農田建設[9]。監督管理機制是高標準農田建設的關鍵一環，劉昊璇等基于多中心治理理論構建了高標準農田建設政府、市場、社會多主體的監督管理體系[10]；帥諾等認為，要從資金保障、主體責任、機制體系、激勵方式4個方面構建高標準農田全過程監管機制[11]。四是高標準農田建設路徑與對策。劉新衛等分析了“十二五”期間高標準農田建設任務的艱巨性和可行性，并提出相應的政策建議[12]；張宗毅分析了丘陵地區高標準農田建設與農田宜機化改造之間的關聯、實踐存在的問題并提出了改進策略[13]；方琳娜等通過梳理日韓兩國農田建設的做法和經驗，提出了推進我國高標準農田建設的措施[14]。

總的來看，相關文獻已十分豐富，為本研究提供了多角度、多層次、多元化的思路與借鑒。我國的中心任務已轉向全面建成社會主義現代化強國，加快建設農業強國是其重要組成部分。高標準農田建設是新時代保障國家糧食安全、加快建設農業強國的基礎性、長遠性工程。本研究在厘清黨的十八大以來高標準農田建設取得的歷史性成就基礎上，順應高質量發展要求，基于實地調研，深入剖析推動高標準農田提質升級面臨的實踐困境，進而提出推動高標準農田提質升級的路徑，以期為新時代高標準農田建設提供理論支撐和決策參考。

二、黨的十八大以來高標準農田建設取得的歷史性成就

黨的十八大以來，我國大規模推進高標準農田建設，政策體系不斷完善，管理體制不斷健全，逐步從“五牛下田”到“五牛合力”再到“一家統管”。截至2021年年底，全國已建成高標準農田9億多畝，取得了歷史性成就，高標準農田建設逐步轉向“建改并重、高效管用”的提質升級階段。

1.2012—2017年：“五牛合力”推進高標準農田建設

2005年中央一號文件首次提出建設高標準農田后，基本農田和中低產田等農田基礎設施得到不斷改善。但是，由于我國糧食供需長期處于緊平衡狀態，且結構性矛盾突出，這對高標準農田建設提出了更高要求，而當時在高標準農田建設過程中存在各部門分頭組織實施、標準不一致、缺乏統一的規劃指導等問題。因此，2012年我國開始通過全面制定、完善高標準農田建設政策，構建了集中、統一、高效的新管理體制。

這一階段高標準農田建設的主要特點是：第一，明確了高標準農田建設的基本原則和規范。2012—2014年，國家連續頒布了《高標準基本農田建設標準(試行)》《全國高標準農田建設總體規劃》《高標準農田建設通則》(GB/T 30600-2014)等一攬子政策文件，明確了高標準農田建設的標準、條件、內容、技術指標、程序、績效評價體系、發展目標等，從國家層面形成了統一的高標準農田具體建設細則。第二，明確各級各部門職能職責。2017年出臺的《關于扎實推進高標準農田建設的意見》明確提出，打造國家、省、市、縣四級土地整治規劃體系，省負總責，任務落實到縣，并對發改委、財政部、國土資源部、水利部、農業部、中國人民銀行等多部門作出了詳細的職責分工，同時要求各部門加強協作。第三，規范了高標準農田建設考核評價體系。2016年發布的《高標準農田建設評價規范》構建了由5個方面、3個層次、84個指標組成的評價體系，為高標準農田建設完成后的整體評價提供了依據。第四，建立了高標準農田建設資金多元化投入機制。一方面，明確加大中央資金支持力度；另一方面，要求財政資金與信貸資金、社會資金結合，引導多元主體投資，支持社會資本、金融機構參與高標準農田建設。第五，以信息化促進高標準農田建設。《高標準農田建設通則》(GB/T 30600-2014)對高標準農田信息化建設和管理作了明確要求，2017年發布的《關于切實做好高標準農田建設統一上圖入庫工作的通知》要求，逐步建成高標準農田建設全國“一張圖”，通過大數據實現全方面、全過程精細管理，有效提高高標準農田的監管和考核效率。

這一階段高標準農田建設取得了顯著成效：第一，高標準農田建設順利推進。從建設目標任務完成情況來看，截至2017年年底，全國累計建成高標準農田5.6億畝，多數省份高標準農田建設進展順利，黑龍江、新疆、廣東等省(區)超額完成目標任務[2]。第二，糧食供應能力進一步穩固。糧食產量繼續穩步增長，糧食主產區產量與效率普遍提升。2017年全國糧食總產量達6.62億噸，比2012年增長7.4%。高標準農田帶動平均每畝地增產100公斤以上③。第三，管理機制不斷完善。分工協作機制得到落實，如福建省2016年發布的《福建省高標準農田建設規劃(2016—2020年)》對發改、國土資源、農業、水利等部門承擔的高標準農田建設任務進行了明確分工，給每個市、縣也都制定了相應的任務目標，將國家要求的高標準農田建設落實到縣。第四，有效促進了農業農村發展。農村基礎設施明顯改善，“十二五”期間復墾土地2.8萬畝(8.5萬hm2),改建田間道和生產路213萬公里，新增和改善農田防澇面積1.035億畝(0.069億hm2)[15]。土地整治和設施完善，為農業科技應用創造了良好條件，2017年全國農作物耕種收綜合機械化率超過66%，比2012年提高10%以上④。第五，帶動了農民增收。高標準農田項目實施后，項目區農地租金有了較大幅度提升，平均每畝可帶動農民增收近500元⑤。而且，培育了一批新型農業經營主體，有效帶動了農民進入市場、增加收入、建設現代農業。

2.2018—2021年：“一家統管”推進高標準農田建設

在黨的十九大提出實施鄉村振興戰略后，2018年頒布的《國家鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》提出，2022年要建成10億畝高標準農田，任務巨大。2018年國務院機構改革之前，雖然我國高標準農田建設越來越規范化、標準化，但各部門、各地方的協調管理職能仍較分散，實施辦法差別較大。機構改革之后，高標準農田建設管理職能被整合歸并至農業農村部，加強統一領導、統一規范、提高科學管理水平、有序推進管理工作具備了有利條件。

這個階段高標準農田建設展現出以下新特點：第一，高標準農田統一建設的制度和標準體系更加完善。2019年國務院辦公廳印發的《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》通過五個“統一”構建了集中高效的管理新體制。《高標準農田建設通則》(GB/T 30600-2022)、《農田建設項目管理辦法》《農田建設補助資金管理辦法》等文件出臺，對高標準農田建設標準、管理程序、資金籌集使用等提出了明確要求，為新一輪高標準農田建設項目的順利實施提供了政策依據。第二，農業科技支撐作用更加凸顯。這一時期出臺的相關文件要求加大對高標準農田建設、管理、保護全過程中關鍵技術問題的攻關力度，強調要加強農業科技配套與應用，加強物聯網、大數據等信息技術的適用，促進高標準農田建設與農機農藝技術、數字技術、綠色技術等集成與應用。第三，評價激勵機制更加健全。2019年農業農村部制定的《高標準農田建設評價激勵實施辦法》完善了高標準農田建設考核和綜合評價機制，提出加大激勵獎勵力度，特別是對完成任務較好的省份給予資金支持。安徽、山東、江西等地出臺了獎勵實施細則，將獎勵落實到各縣(市)人民政府，調動了各級政府落實高標準農田建設責任的積極性。第四，后期管護機制建設更受重視。相比之前，2021年發布的《全國高標準農田建設規劃(2021—2030年)》重點強調，要建立建設監管和后續管護機制，要求明確各級政府落實管護責任，探索實行“田長制”“田保姆”等新型管護方式，拓寬管護資金渠道。

這個階段高標準農田建設進程明顯提速，成效顯著：第一，農田建設任務全面完成。繼2020年完成8億畝高標準農田的建設目標后，2021年又建成1.06億畝，確保糧食產量再創新高，2021年全國糧食產量達到68285萬噸，比上年增加1336萬噸；高標準農田產能比一般農田平均高出10%—20%⑥，有力地保障了國家糧食安全。第二，資金籌措途徑不斷拓寬。除中央財政繼續加大投入以外，各省(市、區)地方財政也積極加大對高標準農田建設的資金投入，并且探索創新出一些資金籌措新模式。如江西率先在全國發行了高標準農田建設專項債，江蘇、重慶等地采用了“先建后補”模式，湖南等地推出了高標準農田的信貸產品，有效彌補了高標準農田建設的資金缺口。第三，數字化有效賦能高標準農田建設。高標準農田數字化建設貫穿于耕、種、管、收各環節，高標準農田智慧管理平臺的建設實現了農田無人化生產和智慧管理。第四，促進了農業綠色發展。根據農業農村部農田建設管理司的估計，高標準農田能節水、節電20%—30%，節藥和節肥10%以上⑦。各地在實踐中還將高標準農田建設與綠色發展相結合，取得了明顯成效。如廣東在綠色農田試點建設中，不僅酸化地的土壤pH值得到恢復，“砂質田”變身良田，而且測土配方施肥、秸稈還田等措施得到大力推廣，在減少化肥使用量的同時節約了成本投入。第五，加快了農業轉型升級。高標準農田建設帶動了灌排設施、田間道路等相關設施的完善，項目區農業機械化水平、規模經營土地流轉率等明顯高于非項目區，如江西已建成高標準農田項目區的土地流轉率高出全省平均水平近30個百分點。高標準農田建設還與現代農業、宜居鄉村建設等實現了統籌推進，如四川省巴中市依托高標準農田建設，加強土地集體流轉，培育新型農業主體，發掘當地特色旅游資源，建設旅游基地和體驗式農業基地，實現了農業綜合開發。

三、推動高標準農田提質升級面臨的實踐困境

對照新時代農業強國建設和高質量發展要求，推動高標準農田提質升級仍面臨五大實踐困境。

1.任務目標與實際需求不相適應

我國高標準農田建設已進入新建與改造提升并重階段，各省(市、區)新建任務落實難度不斷加大，改造提升任務也逐漸加重。

第一，新建任務落實難度加大。黨的二十大報告明確提出，要逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，這意味著今后很長一段時間我國新建高標準農田任務依然較重。按照15.6億畝永久基本農田來算，我國仍要新建6億多畝高標準農田。近年來，中央下達的新增目標較高，各省(市、區)要完成此目標的難度不斷增大。一方面，全國各省(市、區)大多遵循“先易后難”的原則來推進高標準農田建設，基礎條件較好、相對集中連片、容易建設的地塊已基本實施過高標準農田建設，剩余待建地塊則條件較差，大多位置偏遠、地塊細碎、水源保障困難，難以滿足高標準農田建設項目“相對集中連片平原地區500畝以上、丘陵地區200畝以上、山區100畝以上”的要求，項目選址更難、工程難度更大；另一方面，不同省份之間甚至省內區域之間的地形條件不同，高標準農田建設成本也存在較大差異。據江西省測算，在平原、丘陵和山地建設高標準農田的成本分別約為3000元/畝、3600元/畝和4000元/畝。盡管中央多次提及要建立分類、分區域的投入標準，但實際上江西仍然執行統一的投入標準。隨著物料、運輸、人工等成本的大幅增加，保質保量完成高標準農田建設任務的難度較大，一些山區縣明確表示，2022年新建任務地塊中有60%處于山區，建設標準只能“看菜下飯”。

第二，改造提升任務艱巨。從《全國高標準農田建設規劃(2021—2030)》來看，從2023年開始我國將大力推進高標準農田改造提升，各省(市、區)的改造提升任務將不斷加重。2011—2017年，全國累計建成高標準農田5.6億畝，有力保障了國家糧食安全。但由于該時期實施的高標準農田建設項目分屬農業、發改、財政、國土資源、水利五部門，各部門之間建設標準不一、建設內容側重不同，部分項目僅實施了道路或水利等設施項目就“上圖入庫”，被認定為高標準農田，遠遠沒有達到現行《高標準農田建設通則》(GB/T 30600-2022)的建設標準，建設質量參差不齊，大部分設施設備損毀嚴重、功能減退，存在溝渠破損、雜草叢生、淤泥堆積、常年帶病運行等情況，亟待改造提升。此外，由于缺乏中央財政資金的定向支持，地方自主實施高標準農田改造提升項目的積極性普遍偏低。

2.任務倒掛與資金需求不相適應

高標準農田建設資金主要由中央和地方兩級財政籌集，改造提升資金尚未明確籌集對象，而當前高標準農田新建和改造提升任務重的地方主要是糧食生產功能區、重要農產品生產保護區，這些地區往往也是“產糧大縣、財政窮縣”，意味著高標準農田建改任務重與地方配套資金壓力大不相適應。

第一，地方籌資壓力加大。高標準農田建設中央投入資金主要包括財政部的中央財政轉移支付農田建設補助資金和國家發改委的中央預算內投資兩部分。近年來中央投入高標準農田建設的資金總額不斷增加，2019—2021年分別為859億元、867億元和1008億元，但畝均投入金額不增反減，2021年畝均中央投資955元，較2019年減少99元，減幅近10%。如按3000元/畝甚至更高的新建投資標準，中央財政補助資金不增反降，這就意味著地方籌資壓力將不斷加大。同時，中央初步明確了改造提升的指導性標準為2500元/畝，但需地方出資，資金落實較為困難。然而，為了防止新增地方隱性債務風險，地方政府在融資、新增耕地核定等方面受到了更加嚴格的監管，地方政府籌資渠道更加單一，形成了資金投入能力不足與建改任務較重的“倒掛”現象。此外，一些縣(市)財政部門反映，高標準農田建設周期長且多安排在“冬修期”，一般第二年才能完成，縣級資金報賬辦法、財政直達資金撥付進度審計制度與農業生產實際相脫節。

第二，專項債存在籌措難與償還難“雙重”困擾。專項債已成為地方籌集高標準農田建設資金的重要渠道之一，如江西省2019年7月4日至2022年5月24日共發行6期高標準農田建設專項債，發行總規模達168.23億元⑧，占總投資額四成左右。但同時專項債存在籌措難與償還難的困擾：一方面，專項債發行愈發收緊，2021年江西省就有25個縣(市)高標準農田專項債沒有獲得國家發改委和財政部批準；另一方面，專項債償還壓力大，面臨一定風險隱患。盡管專項債可用新增耕地跨區域調劑收益、土地出讓收入等償還，但效果有限，目前專項債仍需承擔高標準農田建設的縣(市)分攤償還。受新冠肺炎疫情影響，各縣(市)面臨剛性支出增加與財政增收困難的雙重壓力，償還中央專項債的負擔將越積越重。

3.協同力弱與管理需求不相適應

推動高標準農田提質升級，需發揮農業農村、發改、財政、水利、自然資源等多部門的綜合協調作用，雖然2018年機構改革理順了高標準農田建設管理體制，但由于各部門之間職能不清甚至交叉、人員配置不足等原因，綜合協調作用尚未完全發揮。

第一，統籌協調機制尚不健全。2018年機構改革整合了發改委農業投資、財政部農業綜合開發、國土資源部農田整治、水利部農田水利建設等項目職能，將其統一納入農業農村部，總體改變了“五牛下田”“分散管理”的局面，但從“物理變化”到“化學反應”的綜合協調機制仍未健全。例如，農業農村部門與水利、自然資源等部門聯動共管不夠，導致大型水源工程與高標準農田項目區銜接的干渠、支渠處于“無人管”的狀態。究其原因，部門“路徑依賴”傾向仍較突出，各部門調整適應職能不夠及時，如發改委項目實施職能雖然被劃入農業農村部，但相應的項目資金管理權限并未得到調整。此外，因高標準農田建設涉及財政資金投入、新增耕地指標核定、耕地質量等級評定、土地生態環境保護等方面，農業農村部門的統籌能力亟須得到進一步強化。

第二，農田建設技術和管理人員配備不足。2018年機構改革后，發改、自然資源、水利等部門職能雖然被合并到農業農村部門，但在具體實踐中，原從事農田建設管理的人員特別是一些專業技術人員并沒有轉入農業農村部門，導致農業農村部門的農田建設技術和管理人員配備明顯不足，甚至不增反減。尤其是縣、鄉兩級高標準農田建設管理隊伍薄弱，有的縣僅有2—3人，經常出現“忙不贏、管不來、不會管、不愿管”現象。

4.系統監管與智慧需求不相適應

總體來看，我國高標準農田監管機制仍處于探索階段，系統監管機制仍不完善，離智慧監管要求還有較大差距。

第一，全過程系統監管體系亟待完善。當前，我國高標準農田建設監管中重視田間道路、灌溉水利、土地平整等“顯性”硬件設施，輕視地力提升、農業科技配套與應用、后續跟蹤服務等“隱性”軟件設施，忽視曬場、烘干、機具庫棚、有機肥積造等“剛性”配套設施，從而導致一些高標準農田建設項目“適地化”特征不強、“宜機化”標準不高、“生態化”銜接不緊、“科技化”措施不明。此外，對高標準農田建設的評價強調事后績效評價，主要以省級高標準農田建設績效為主[11]，而且各部門在高標準農田建設中的職能仍不明確，導致貫通上下、及時調整的全過程系統監管機制尚未形成，對高標準農田建設過程中出現的問題不能實現有效監管。

第二，智慧監管水平亟待提升。高標準農田建設量多面廣，農業農村部專門建立了“全國農田建設綜合監測監管平臺”，對高標準農田項目信息進行統一管理，但該平臺與發改委“農業建設項目管理平臺”對高標準農田項目信息的填報要求不完全一致，導致縣(市)將已整合項目進行拆分、分別報送，增加了基層工作難度。此外，全國各地因地制宜探索出了“互聯網+”、智慧“田管家”等高標準農田監管模式，但這些監管模式投資大、運管成本高，對絕大多數糧食主產區來說無疑是一個較大的壓力。故而，我國大多數地方在高標準農田立項、實施、驗收、管護等過程中仍以人工監管為主，不僅費時費力，而且不同程度存在“監管盲區”。高標準農田建設同數字鄉村建設尚未統籌起來，數字化或智慧化建后管護監管體系有待建立健全，已建高標準農田撂荒、“非農化”“非糧化”現象難以得到有效監管。

第三，農民參與監管不足。高標準農田建設的實際推動者主要是各級政府，農民作為直接受益者，應該在全過程系統監管中扮演重要的監督者角色，但實際上農民的參與度并不高。可能的原因是，高標準農田是準公共產品，其管理、使用過程中容易產生“公地悲劇”，農民在使用高標準農田過程中大多從自身生產需要出發，而不擔心產生的負外部性。因此，高標準農田監管責任大多由政府或村集體來承擔，而農民的參與度不高。

5.重建輕管與利用需求不相適應

“三分建，七分管”。高標準農田不僅要建好，更要管好。由于制度安排、資金支持等原因，“重建設、輕管護”仍是我國高標準農田建設“最后一公里”難題。

第一，管護主體“履責不力”。高標準農田建后管護通常是按照“縣負總責、鄉鎮監管、村為主體”的要求和“誰使用、誰管護，誰受益、誰管護”的原則來實施的，全國各省(市、區)主要依靠發動村民理事會或督促實際種植主體人工巡視，相繼實施了“田長”“網格長”等管護模式。但現實情況是，由于缺乏管護標準和閉環機制，維護情況難以進一步追蹤監督。財政收入狀況好的縣(市)能較好地落實管護資金；但財政收入較差的縣(市)往往也是高標準農田建設管護任務重的縣(市)，其中部分縣(市)僅對當年建成的高標準農田給予管護資金支持，后續管護資金需鄉(鎮)、村集體自籌，但大多數鄉(鎮)財政只能保基層運轉，村集體拿不出該筆經費。雖然按規定，新型農業經營主體要按照“誰使用，誰管護”的原則進行管護，但他們大多“只用不管”，在某種程度上導致高標準農田“邊建邊壞”的現象較為突出，影響了高標準農田利用效率。

第二，管護資金“捉襟見肘”。鑒于目前高標準農田建后管護屬于地方事權，《農田建設補助資金管理辦法》明確不列支管護經費。雖然各地都建立了高標準農田管護制度，但由于需要地方政府籌集管護資金，導致其難以真正落實。以江西為例，全省已建成2622.7萬畝高標準農田，按15元/畝的標準，每年需近4億元建后管護資金，僅靠當前建后管護引導性獎補資金難以滿足，導致管護人員因工資過低而出現“巡護隨意”現象。某縣農業農村局分管領導反映：“縣里難以負擔每年2500多萬管護資金，2021年管護員工資(5元/畝)都還沒著落。”

四、推動高標準農田提質升級的路徑選擇

今后一段時期，高標準農田提質升級應從頂層設計、資金渠道、管理體制、科技賦能、長效化管護等方面優化協同推進。

1.科學推進，提升高標準農田建設質量與實效

第一，制定新建與改造提升行動方案。在完成新建任務基礎上，對擬新建和存量高標準農田開展第三方評估，摸清新建和存量高標準農田的質量等級，確定高標準農田新建和改造提升的規模和邊界，明確高標準農田新建與改造提升的主體、時間和區域優先序、資金投入標準和監測評價體系等，按照“缺什么、補什么”原則分類、分步驟、分區域進行針對性改造提升。

第二，健全新建與改造提升標準體系。依據《高標準農田建設通則》(GB/T 30600-2022)，建立健全高標準農田新建與改造提升的國家標準、行業標準等。各省(市、區)要細化和規范高標準農田項目建設、改造提升、投入標準、建設內容、組織實施、建后管護和監測評價等地方工作標準體系。

第三，強化高標準農田規劃與立法保障。新一輪全國、省級高標準農田規劃基本完成，市、縣兩級高標準農田建設規劃正在有序推進中，要加快構建國家、省、市、縣四級高標準農田建設規劃體系，并將高標準農田建設項目與鄉村振興戰略、數字鄉村建設和農村人居環境整治等項目進行統籌規劃，以實現政策疊加效應。此外，盡快制定出臺《高標準農田建設條例》，將高標準農田規劃、實施、管護、利用等內容納入其中，確保高標準農田建設有法可依。

2.聚焦任務，實現資金投入多元化與使用合理化

第一，突出問題導向，加大財政投入。習近平總書記多次強調，保障糧食安全要算經濟賬更要算政治賬。根據不同區域、不同地貌、不同建設難度、不同作物類型等因素，在平原、丘陵、山區選擇典型區域實測建設成本，制定出臺不同地區高標準農田新建與改造提升的差異化補助標準，毫不動搖地堅持以國家為主的資金投入方式。各省(市、區)要根據財政實際，明確省、市、縣三級財政投入比例，在強化成效考評基礎上允許各地根據實際情況，適當調整切塊下達資金的投入方向和補助方式。

第二，突出需求導向，拓寬投資渠道。鼓勵地方通過以獎代補、投資補助等方式，有序引導金融資本以多元化途徑參與高標準農田建設，鼓勵金融機構采用以高標準農田建設項目未來收益作為擔保的“投貸結合”模式，支持地方發行高標準農田、鄉村振興等專項債。完善新增耕地指標產生、認定、調劑與交易的分配政策，通過新增耕地指標跨區域調劑統籌和調節收益分配，可參考廣東湛江紅樹林碳匯交易的成功經驗，探索構建土壤碳匯交易機制，引導更多社會資本支持高標準農田建設。

第三，突出實用導向，提高資金使用效能。財政部要細化中央財政資金使用、地方政府債券發行規模、土地出讓收入支持高標準農田建設等政策規定，明確地方財政投入、先建后補等高標準農田建設標準，以便于基層執行。按工程周期實施高標準農田中央直達資金使用考核機制，實行跨年度考核。

3.統籌協調，健全高標準農田建設與管理體制

第一，加強部門協同。賦予農業農村部門更大的統籌協調職能，由其牽頭進行績效考核。建立健全職責目錄清單制度，進一步明確水利、自然資源、發改、財政、審計、電力、通信等部門的職責，加強各部門之間的協同。

第二，加強要素協同。自然資源、水利、電力等部門應在耕地指標認定、水資源保障、電力配套、田間路網建設等方面協同發力。對干渠、支渠建設管理“腸梗阻”問題，明確由水利工程管理單位負責，并提供配套經費，其余的由鄉鎮和村委會負責。

第三，加強人才隊伍建設。通過鼓勵專業技術人才報考、編制調整、內部抽調、原崗位技術骨干返聘、交流培訓等方式，統籌推進農業農村部門農田建設相關人才隊伍建設。

4.科技賦能，建立高標準農田全過程與全周期智慧監管體系

第一，提高科技運用水平。堅持質量優先，加強事前監管，支持農村集體組織、家庭承包經營戶與新型農業經營主體等提前介入工程設計和建設的相關環節。統籌短期建設與長期應用，提升突發狀況應對能力，確保輸水、配水渠系等配套設施性能與技術指標達到農業現代化規范標準，使其既便于農業機械應用，又提高防災減災能力。

第二，打造智慧監管體系。依托全國農業農村大數據中心平臺，完善全國農田大數據管理平臺，在進一步加強對高標準農田建設項目信息上圖入庫、項目選址、工程質量及建后使用的監管基礎上，強化對高標準農田立項、實施、驗收、管護等全過程的移動巡查監管，實時監測耕地撂荒與種植分布情況，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。

5.聚焦養用，創新高標準農田常態化與長效化管護機制

第一，設立建后管護專項資金。從國家農業綜合開發資金或年度高標準農田建設計劃項目資金中，按一定比例計提一部分資金，設立高標準農田建后管護中央專項資金，省、市、縣按一定比例提供配套經費。明確管護標準，多渠道籌措管護經費，健全公共財政預算、集體經濟投入、經營主體自籌等多元化合理保障機制。

第二，明確管護主體職責。嚴格落實“縣負總責、鄉鎮監管、村為主體”的建后管護機制，進一步壓實鄉鎮、村集體、新型農業經營主體和管護員的權責，制定高標準農田管護責任清單和管護標準，加大建后管護績效考評獎勵權重。將高標準農田管護環節提前至立項階段,按照“誰使用、誰管護”的原則，預先向實際使用者(即管護主體)征求建設與管護意見。建立高標準農田建后管護與使用收益掛鉤機制，明確高標準農田建后管護主體責任、管護資金投入等事項。

第三，創新多元化建后管護模式。積極探索和總結推廣成熟的管護經驗和模式，鼓勵創新委托村民理事會或公益性崗位管護、新型農業經營主體管護等模式，重點推進高標準農田管護“田長制”和項目建管護一體化、第三方社會化服務組織參與管護等模式，支持有條件的地區以市場化方式探索開展高標準農田建設項目建后管護金融保險試點，真正實現高標準農田“有人管，有人修”。

第四，提升農田利用效率。按照宜種則種、能種則種的原則，盡可能讓高標準農田種雙季糧。建立省、市、縣三級農資商業化儲備制度，以平抑農資價格上漲。注重把高標準農田與數字鄉村、全域旅游、農村人居環境整治有機結合，搭建糧食全產業鏈服務平臺，培育引進龍頭企業，建設一批糧油類現代農業產業園區、產業強鎮及優勢特色產業集群，延伸產業鏈，著力打造特色品牌。大力建設數字農田、生態農田，不斷提升農田綜合效益。

注釋

①此處數據為作者通過聯合國糧食及農業組織數據庫網站(https://www.fao.org/faostat/en/#data)查詢相關數據并整理計算所得。②此處數據為作者在海關總署網站(http://www.customs.gov.cn//customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302275/4122175/index.html)查詢所得。③⑤此處數據來源于《農業農村部：我國已建成5.6億畝高標準農田》，http://m.news.cctv.com/2018/10/25/ARTIafcAzAwB3280e49Su1Uk181025.shtml，2018年10月25日。④此處數據由作者整理計算所得，初始數據來源于《國新辦舉行政策例行吹風會，農業農村部副部長張桃林在會上表示——加快推進農業機械化和農機裝備產業升級》，http://www.moa.gov.cn/ztzl/xczx/gzdt_24709/201812/t20181224_6165427.htm，2018年12月19日；《2012年我國農作物耕種收綜合機械化水平達到57%》，http://www.gov.cn/jrzg/2013-02/26/content_2340477.htm，2013年2月26日。⑥此處數據來源于朱雋：《耕地提質量，豐產增底氣(今日談)》，《人民日報》2022年2月11日。⑦此處數據來源于袁勇:《保障種糧農民合理收益》，《經濟日報》2022年3月9日。⑧此處數據為作者在中國地方政府債券信息公開平臺(http://www.celma.org.cn/)搜集整理所得。