農民工養老保險問題研究

劉雪

（山東農業大學公共管理學院，山東 泰安 271000）

根據“七普”數據顯示，截至2020年底，我國60周歲及以上人口數達到2.64億，占比約18.7%。隨著第一批農民工年紀的增大，農民工的養老問題逐漸成為眾多學者關注的焦點。中國農民工養老保險要想進一步發展，就要積極推動部分農民工融入城市，享受與城鎮職工待遇相同的養老保險。農民工存在流動性較強、對政策認知度不足等問題，即使政府出臺了相關優惠政策，但參保率一直不高，到2017年底，農民工參加城鎮職工基本養老保險的比例僅為21.6%。針對農民工養老保險參保率不高的問題，本文提出相關建議，以期更好地推動農民工參加城鎮職工基本養老保險，解決農民工養老問題。

1 研究背景

國家出臺的相關政策主要分成三個階段，分別是模糊階段、明確階段以及重視階段。1991年出臺的《全民所有制企業招用農民合同制工人的規定》提及了工傷保險的相關條例；1994年《勞動法》提出只要是簽訂勞動關系的農民工都需要參加養老保險；1999年頒布的《關于貫徹兩個條例擴大社會保障覆蓋范圍加強基金征繳工作的通知》中規定，農民工中所有的合同制職工都需要參加社會保險，且必須是單位所在地的保險；2001年《關于完善城鎮職工基本養老保險有關問題的通知》明確了保險的繳費年限、計發辦法以及續接關系等；2006年出臺的《國務院關于解決農民工問題的若干研究》提出要建立農民工工資的支付監控制度，保障其合法權益。但是這些政策的保障對象主要是簽署了勞動合同的農民工，目前仍有一半以上的農民工屬于臨時工，用工單位并沒有與他們簽署勞動合同。另外，國家前期出臺的相關政策以綱領性政策為主，缺乏具體的實施政策和操作方案。為美國本土居民對社會保障功能的重視程度遠遠高于移民[1]。Heimetal(2012)在對美國本地職工以及移民調研的基礎上發現，本地職工養老保險的參保率要高于非永久性移民[2]。Edmondsetal(2005)發現養老金收入會對老年人家庭生活產生較大的影響，主要表現在居住安排方面[3]。Treas＆ Mazumdar(2002)的研究表明因為老年人語言不通、身體機能下降等，加上大部分老年人是與子女一塊移民到美國的，對新環境的恐懼導致老年人很難對除子女以外的其他人產生信任，這就限制了老年人的社交活動，使其更加不適應當地的生活[4]。

國內部分學者較為關注農民工的參保意愿，并對其影響因素展開研究。如肖云、石玉珍(2005)對農民工發放問卷，進行調查發現，農民工的年齡、學歷等因素對參與社會養老保險的意愿有顯著影響[5]。國內一些學者對現有的農民工養老模式進行總結。楊翠迎等(2006)將養老保險體系劃分為三種模式：首先是擴面型，農民工與城鎮職工所享受的待遇是相同的；其次是仿城型，就是在城鎮職工的基礎上，為農民工群體設計符合自身特點的養老保險制度；最后是綜合保險型，類似于擴面型，即重新設計一個制度框架，這個框架的保障范圍要全面，要涵蓋農民工的各項需求。另外有學者還深度分析當前農民工的養老保險政策，并指出當前存在的問題[6]。楊輝(2008)認為，目前農民工繳費比率過高，農民工不舍得這筆錢，其次是農民工就業變動性較大，繳費年限難以滿足，最后，養老政策因地而異，因此保險關系的連續性較差[7]。梁瑞敏(2009)認為當前的相關養老政策所涉及的內容沒有考慮到農民工對養老保險的真實需求[8]。張?？?2011)指出企業普遍看重企業利益，逃避繳納養老保險費用[9]。本文通過對以前的學者的論文進行總結，總結了當前農民工養老保險存在的問題，并提出一些解決方法。

2 文獻綜述

農民工是中國的一種特有社會現象，國外學者對此研究并不多，但是國外有關人口遷移和移民養老的研究與農民工養老問題相似，可以借鑒。Sevak ＆ Schmidt(2007)認

3 現存的問題

3.1 農民工自身對養老保險投保的興趣不大

大多數農民工不愿意參保是有原因的。首先，大部分的農民工工資低、經濟狀況較差，要承擔全家人的日常花銷，所剩的工資十分有限，不愿意繳納費用，并且政策條例規定，農民工要連續15年繳納保費才能享受養老保險待遇，這在一定程度上減弱了農民工的參保意愿。其次，農民工對于養老保險認知不足，受教育程度不高，流動性比較強，對養老保險缺乏足夠的了解，導致農民工的參保意愿比較低。所以這些農民工在簽訂勞動合同時并沒有檢查有無養老保險的內容，自身的社會權利得不到保障。農民工的受教育程度也會影響農民工的參保情況，農民工的受教育程度越高，從外界接受的信息就會越多，對自身合法權益的維護意識就越強。

3.2 企業對農民工繳納保險的重視度不足

面對日益激烈的行業競爭，一些企業為提高競爭力不斷削減成本。企業繳納12%的職工養老保險，增加了企業的生產成本，所以在雇傭農民工時并不愿意簽訂勞動合同。我國政府出臺了一系列政策，督促企業為簽訂勞動合同的農民工提供養老保險，但是許多企業仍以各種手段逃避參保。

3.3 我國的養老保險法律制度不健全

首先，我國的社會保險立法較晚，2010年才出臺了《社會保險法》，在此之前，并沒有法律法規對企業做出明確的規定，而作為弱勢群體的農民工其合法權利更加沒有保障。雖然一些用工量較大的城市出臺了部分地方性法規，但是缺乏統一的指導，以及各地之間的地區差異性，導致各地法規缺少銜接，法律的權威性不足。其次，法律法規不健全，政府對農民工養老保險的監管制度不完善，導致企業出現逃避參保、繳費等問題。

3.4 農民工養老保險關系轉移困難

農民工養老保險關系轉移困難的原因有很多，其中一個重要的原因就是我國國土面積遼闊，各地的實踐模式存在很大的差異。目前我國由于各地經濟發展水平的不同，農民工養老保險主要衍生出四種模式，分別是“融入型”、“仿城型”、“綜合保險型”以及“新型農村養老保險型”，這四種模式各有優缺點。四種模式之間有一定的共通之處，但更多的是差異性，繳費途徑、待遇給付的不同使得農民工養老保險無法實現快速的轉移接續。我國各地政府都在不同程度上開始重視農民工的養老問題，使我國在農民工養老領域快速發展，取得了一定的成效，但每種模式都是獨立的，且因地區而異，導致我國的農民工養老保險統籌層次不高。

3.5 勞動力市場供過于求

根據國家發改委公布的《2006年就業面臨的問題及政策建議》報告，2006年16歲以上人口增長達到高峰。勞動力資源增量有17700多萬人，預計全年城鎮需要安排就業總量逾2500萬人。當前每年的就業人數劇增，勞動力崗位相對不足，此外，還有一些問題，例如工作要求高、工資低、雇主態度差、沒有社會保障等。在這樣的環境下，農民工不得不降低找工作的標準，甚至放棄養老保險等權利。

4 建議方案

4.1 了解農民工的訴求，提高農民工的文化素質

為了保障農民工的切身利益，改善當前基礎設施，要進一步了解農民工的訴求和自身的想法。政府部門要定期走訪一些農民工，與他們面對面交流，真正了解他們的真實需求。

政府部門通過鼓勵用工單位與社會公益機構開展相關講座、舉辦線下志愿活動、加強線上短視頻平臺的宣傳等方式，開展法律知識普及，并免費給農民工群體提供法律援助，對用工單位加強法律監督，建立意見信箱，24小時接受社會舉報，對違法企業提高曝光度，加大懲罰力度，提高農民工的社會地位。

4.2 加速社會保障制度的立法工作，對企業進行有效的監督

目前我國的社會保障制度大多停留在規定或者辦法層面，尚未完全上升到法律層面。現有的政策中針對農民工的政策可操作性不大，或者是操作起來比較復雜，農民工相應權利的落實得不到監督，也沒有有力的制裁措施。因此，我國需要盡快出臺社會保障法，將包括農民工群體在內的所有群體的社會保險都以法律的形式規定下來，明確政府、企業、個人的權利和義務，制定明確的懲罰措施，讓農民工的社會保險得到法律的保護，使違法行為得到應有的制裁。

4.3 進一步完善我國的養老保險制度

關于養老保險制度，國內的學者持不同觀點，各地也有不同的運行模式。一種觀點是，農民工養老保險應該納入現行的城鎮社會養老保險制度體系中。這種模式有助于實現全國統籌，建立統一的養老保障制度，但是這種模式也存在弊端，繳費比率較高，繳費年限長，農民工負擔較重且轉移續接難度大。另一種觀點認為，建立農民工個人賬戶制度，可以提供一個低繳費的保險平臺，對農民工的參保積極性有一定的激勵作用，并且方便關系的轉接，可以適應農民工就業不穩定的特點。但這種模式也存在一些弊端，如在確認農民個人賬戶后，會影響城鎮養老保險制度，未來不僅會造成養老保險制度整合困難，還會對一定時期內的財政補貼造成一定的影響。總體而言，目前實施的社會統籌與個人賬戶相結合的保障制度兼顧公平與效率，具有合理性。針對現行制度提出以下建議。

4.3.1逐步實現全國統籌

目前我國農民工養老保險要逐漸實現全國統籌。政府在充分了解各地養老保險的差異性的基礎上，要因地制宜，對不同地區采用針對性的政策，并提供經濟支持，帶動各地的統籌積極性，共同推動我國農民工養老保險走向全國統籌。落實農民工養老保險的全國統籌，首先要引入新制度，改革舊制度。根據各地的經濟發展水平，逐步建立農民工養老保險的全國統籌，以解決需求大但經濟實力弱的農民工群體的養老問題。其次，建立全國性的社會保險核算中心。計算全國不同省市的流動人口數及相對應的社會保險基金數，并由專門的社會保險管理機構來管理、支配這些資金，政府部門應加強監督，使基金運營科學化、合理化。最后，建立社會保障的預估體系。有關部門要做好每年的基金預決算，建立健全基金結構體系，并加強管理，以確保基金充足。在此基礎上，各相關部門要明確自身的責任，加強培訓學習，及時調撥資金，確保養老保險資金及時、合理分配。

4.3.2在全國統籌的基礎上進行繳費年限累計

當前我們國家農民工養老保險各省市之間差異性較大，使得各省市之間養老保險轉移接續較為困難，加上農民工負擔大，就業不穩定，這就意味著目前大部分農民工被迫放棄繳納養老保險。但是如果實行了全國統籌，農民工就不用擔心工作的變動、工作地點的變化而導致前期繳費浪費，繳費不再受到地域的限制，其參保積極性也會隨之顯著提高。

4.3.3建立農民工返鄉調節機制

受到我國傳統觀念的影響，外出務工人員大多數還是會回到故鄉，這時他們的養老保險也會隨之回到農村地區，政府要建立對應的返鄉調節機制，使返鄉農民工的養老保險可以轉入農村養老保險，將個人賬戶中的存儲額和按規定核算的待遇按照相關規定轉入農村養老保險賬戶中，按照農村養老保險的規定享受相應的待遇。

4.3.4分賬運行

要想使農民工養老保險長久發展，分賬運行具有重要意義，相關部門要按照規定執行分賬制度，經過計算得出相應的扣費比例，從企業繳納的養老金中按照這一比例扣除，用扣除的這部分錢建立個人賬戶，基礎養老金由個人賬戶和農民工個人繳納費用這兩部分組成，減少個人賬戶空賬運行的情況，做實個人賬戶。

4.4 為農民工養老保險制度運行創造良好的環境條件

農民工具有流動性的特點，這就要求現有的養老保險既要規范、科學，又要業務熟練，管理統一。因此，首先，各省市養老保險制度在加強自身建設的同時，還要加強與臨近省市的聯系與合作，簡化業務辦理手續，精簡辦公，同時采用線上辦理、手機自助辦理、線下辦理等方式，制定統一的辦理手續及流程，節省辦理時間。其次，農民工保險的轉移也對社會保險的管理手段提出了要求。要充分運用大數據和人工智能等現代化科學技術，重視平臺和信息建設，通過大數據等現代技術密切追蹤農民工的需求變化，提高工作人員的服務質量和效率。