江西城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作成效分析

王敏，黃治北，萬菁

（江西省自然資源權益與儲備保障中心，江西 南昌 330025）

1 研究背景

為了有效緩解建設用地供需不平衡的狀況，推動新農村發(fā)展，促進我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展，2004年，國務院出臺了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，該文件第二部分中明確指出了“鼓勵農村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。為了落實國務院文件精神，原國土資源部專門下發(fā)了《關于印發(fā)〈關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見〉的通知》，形成了完整的掛鉤政策。

江西是我國農業(yè)大省之一，有著得天獨厚的資源稟賦和非常特殊的地位，為我國糧食安全做出了較大的貢獻。建國以來，江西是從未間斷輸出商品糧的兩個省份之一。隨著社會經濟的發(fā)展，各行各業(yè)用地需求較大，使農業(yè)用地，特別是耕地總量呈縮減的趨勢。同時，江西省積極爭取城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點政策，以推進土地節(jié)約集約利用、有效增加耕地面積、拓寬扶貧攻堅和鄉(xiāng)村振興資金來源。依據《國土資源部關于印發(fā)〈城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法〉的通知》（國土資發(fā)[2008]138號）文件，江西入選為第二批試點省份，為做好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作，江西省先后出臺了《江西省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點實施管理暫行辦法》《江西省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作實施方案》《江西省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施管理暫行辦法》《江西省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標調劑實施細則》等管理辦法。

2 所取得的成效情況

2.1 縣域內的成效

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”原則進行管理。周轉指標除用于農民安置外，依法用于城鎮(zhèn)建設，不占用新增建設用地計劃指標，促進新農村建設和城鄉(xiāng)一體化進程。縣域內自行使用增減掛鉤周轉指標報批建新區(qū)，可有效緩解城鎮(zhèn)用地供需矛盾。經統(tǒng)計，截至2021年底，江西已有90個縣（市、區(qū)）開展了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目，使用周轉指標報批建新約14萬畝，大大緩解了城鎮(zhèn)用地的供需不平衡問題。

2.2 跨省及省內調劑成效

為貫徹落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，2017年5月出臺了《江西省國土資源廳 江西省財政廳印發(fā)〈關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的實施意見〉的通知》（贛國土資發(fā)〔2017〕17號），允許增減掛鉤節(jié)余指標在省域內交易流轉。

因《國務院辦公廳關于印發(fā)＜城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法＞的通知》（國辦發(fā)〔2018〕16號）規(guī)定，只有深度貧困地區(qū)才能開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑，但江西未被列入深度貧困地區(qū)，也沒有深度貧困縣，經江西省人民政府積極爭取，自然資源部同意將江西省納入增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑范圍，且2019年4月出臺了《江西省人民政府辦公廳關于印發(fā)江西省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標調劑實施細則和江西省跨設區(qū)市補充耕地省級統(tǒng)籌調劑管理辦法的通知》，進一步規(guī)范增減掛鉤節(jié)余指標省域內調劑和跨省域調劑工作：保障原國定貧困縣在增減掛鉤節(jié)余指標跨省域、省域內調劑前提下，允許原中央蘇區(qū)、特困片區(qū)和經省政府同意的縣區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標在省域內流轉，并明確調劑資金用于重點支持深度貧困村脫貧攻堅、鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等支出。

經統(tǒng)計，自2016年起，省域內調劑涉及22個原貧困縣區(qū)調劑增減掛鉤節(jié)余指標1.98萬畝，可籌集調劑金額約41.8億元；2018年-2020年三年跨省域調劑涉及21個原國定貧困縣調劑增減掛鉤節(jié)余指標2.27萬畝，可籌集調劑金額約29.26億元。

2.3 高標準農田調劑成效

作為全國糧食主產區(qū)的江西,堅持把高標準農田建設作為落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略的重要抓手，累計建成高標準農田2622.7萬畝，建設資金除統(tǒng)籌各類涉農資金外，還有很大一部分是通過政策性銀行貸款或發(fā)行高標專項債籌集的，相關貸款或債券需由項目縣進行歸還。

增減掛鉤項目拆舊復墾騰出的農村建設用地，按照有利生產、方便生活、改善環(huán)境的原則，以農田整治為重點，立足于提高高產、穩(wěn)定穩(wěn)產基本農田比重，首先要將農村建設用地復墾為耕地，有條件的要建成高標準農田?！鹅柟掏卣姑撠毠猿晒l(xiāng)村振興有效銜接過渡期內城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法》明確節(jié)余指標調出價格根據復墾土地的類型和質量確定，復墾為一般耕地的每畝30萬元，復墾為高標準農田的每畝40萬元。

2018年和2019年江西跨省域調劑高標準農田面積1159.05畝，籌集調劑金額4.64億元。為江西省推進高標準農田建設籌集了更多資金。籌集的資金若用于高標準農田建設，按江西省高標準農田建設畝均投資標準3000元計算，可建設高標準農田約15.47萬畝，若用于貸款或債券償還，按貸款比例的60%計算，可償還約25.78萬畝高標準農田建設資金債務，可有效緩解項目縣，特別是貧困縣建設資金壓力。

3 存在的問題

3.1 拆舊區(qū)復墾后管護不到位

目前拆舊區(qū)復墾后的管護程序為項目區(qū)所在設區(qū)市自然資源局督促縣(市、區(qū))自然資源局嚴格按照項目區(qū)實施規(guī)劃規(guī)定，報請同級人民政府建立完善有效的管護制度，落實管護主體和管護費用，對已驗收確認的項目區(qū)新增耕地和相關工程設施進行嚴格管護，管護主體一般為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。由于管護資金不到位、大量農民進城務工，部分耕地未有效耕作，撂荒現象時有發(fā)生，甚至被違法占用。同時隨著國土“三調”數據的啟用，對于增減掛鉤項目復墾地塊驗收時地類認定使用的是“二調”數據地塊，依據《自然資源部辦公廳關于以“三調”成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》精神，存量周轉指標在報建新地塊時需復核復墾地塊地類與“二調”期間批復的地類一致性，因地類不同，已出現了周轉指標各地類及面積不一致問題，導致周轉指標不能正常使用。

3.2 拆舊區(qū)復墾后納入高標準農田面積較少

江西堅持把高標準農田建設、耕地提質改造等土地整治項目作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要抓手。2019—2021年江西各地大力推進增減掛鉤工作，三年共驗收面積約10萬畝，其中耕地面積約7萬畝（水田面積約2萬畝），復墾成水田面積只占耕地面積的28%，而納入高標準農田建成區(qū)的面積更少。

4 有關建議

4.1 拓展建后管護新模式

鑒于管護資金不足、撂荒及違法占用等問題，建議拓展建后管護新模式，通過引進種糧大戶、家庭農場、農業(yè)企業(yè)等新型經營主體，發(fā)展“企業(yè)+合作社+農戶”的模式，利用企業(yè)的資金優(yōu)勢、農業(yè)技術優(yōu)勢、智能化優(yōu)勢等手段來提高耕種水平，提升種植效率。同時基層自然資源部門應增加拆舊區(qū)地塊復墾后的巡查頻次，確保地類不發(fā)生變化、耕地面積不減少。建后管護新模式的拓展，是不斷鞏固糧食生產能力，保障國家糧食安全的關鍵抓手，可為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供重要支撐。

4.2 加強有關政策引導和完善相關標準修訂

拆舊區(qū)復墾后納入高標準農田建成區(qū)面積較少的原因主要有拆舊區(qū)地塊面積較小、集中連片度不高、部門之間政策把握不清等。隨著江西省高標準農田建設的大力實施，大面積、成片規(guī)模地塊可實施區(qū)域已較少，因此建議完善高標準農田相關標準中地塊面積標準，同時深入了解增減掛鉤調劑等相關政策，在高標準農田項目前期設計時，做好與項目業(yè)主的溝通協(xié)調，將項目內可實施的拆舊區(qū)納入高標準農田建設范圍。

4.3 擴大省域內調劑范圍縣

目前江西增減掛鉤節(jié)余指標省域內可調劑范圍為原國定貧困縣、原中央蘇區(qū)、特困片區(qū)和經省政府同意的共58個縣（市、區(qū)），省內存在有增減掛鉤節(jié)余指標的縣區(qū)不在調劑范圍內，建議出臺相關文件擴大省域內調劑范圍縣。通過增加指標調劑，不僅能夠改善農民的居住條件，還能獲得相應收益反哺農村，為鄉(xiāng)村建設籌集大量資金。