淺議資產清查在資產管理中的作用

陳茂眾

德化縣財政局 福建 泉州

黨的十八屆三中全會明確提出，要加強行使人大對國有資產管理方面的監督權。近年來，財政部門改變了以往只注重財務預算而忽視固定資產重組利用、資源重組的做法，主動介入，積極作為，通過開展資產清查、使用資產監管系統、完善資產管理制度，全面摸清“家底資產”。

資產清查是夯實行政事業單位國有資產管理的重要手段，進一步加強資產數據基礎建設，構建科學的資產管理基礎數據庫，實行動態管理，為預算管理、資產管理及編制政府綜合財務報告等提供可靠依據，推進資產管理與預算管理的無縫對接。資產清查要走出“統計核對”的思維，從清查工作中發現問題并加以認真總結和梳理，進一步科學完善資產管理制度，堵塞資產管理漏洞；盤活行政事業單位國有存量資產，對閑置和低效使用的資產實行區域調劑或共享共用，加強資產管理績效考核，促進資產管理水平上新臺階。

一、資產清查成效與經驗

1．全面摸清家底資產

通過資產清查，深入全面清理和實地核查行政事業單位的基本情況、財務狀況以及資產境況等，真實、完整反映單位的資產和財務狀況，清晰掌握單位的資產結構和資產分布，為進一步加強單位國有資產管理、促進資產管理與預算管理有效鏈接奠定了基礎。根據《國務院關于2017年度國有資產管理情況的綜合報告》，2017年全國行政事業單位的國有資產總額達30 萬億元，占比為16.35%。2018年度全國行政事業性國有資產管理情況的專項報告顯示，截至2018年末，全國行政事業性國有資產總額為33.5萬億元。《國務院關于2019年度國有資產管理情況的綜合報告》顯示，至2019年末，全國行政事業性國有資產總額37.7萬億元。2020年度報告顯示全國行政事業性國有資產總額達43.5萬億元。通過近四年數據對比，我國行政事業單位資產以超過10%速度遞增，財政收入已從高增長轉為中高速增長，資源資產配置更需要注重實效。

2．完善資產監管系統

2020年8月財政部出臺了《關于加強行政事業單位固定資產管理的通知》，旨在進一步貫徹落實中央“過緊日子”要求，加強資產監督管理已迫在眉睫。目前，全國各地區采用不同的資產管理軟件，有的同一地區不同部門采用或開發不同的資產管理軟件，管理系統可謂是五花八門。更有甚者，個別地區今年用這個系統明年又上新系統，資產管理者忙于應付數據搬遷。為此，建議樹立“全國一盤棋”的管理理念，進行高規格的頂層設計，開發建成一個科學完善的資產管理系統，加快各區域間行政事業單位資產管理數據庫的整合利用，進一步升級改造全國行政事業單位國有資產管理信息系統，依托大數據平臺實現中央對地方、地方財政管理部門與各單位間的數據無縫對接，實施動態管理，為加強財政資產管理和預算管理提供可靠的數據支撐。

為深入貫徹落實黨的十九大對預算制度改革提出的新要求，財政部制定并實施了《預算管理一體化規范》（下文簡稱《規范》），將預算管理的各個環節視作一個整體加以規范。行政事業國有資產管理是預算管理的一個分支，與預算管理業務關系緊密，為加強資產預算約束，在《規范》中將資產管理融入預算編制與執行、會計日常核算與年終決算和財務報告等業務環節進行全面一體化設計，建立預算資金形成資產的全過程留痕追蹤的管理機制，準確核算和科學反映各單位資產配置、價值變動、存量等情況，促進資產管理與預算管理的全面融合。

根據管理需要探索將資產管理信息系統與預算管理一體化系統進行有機融合，在滿足現有行政事業單位實物資產日常管理的同時，實現了資產管理與預算管理、會計核算、決算和報告等一體化系統功能的無縫銜接，促進預算管理一體化平臺的完整性。

3．建立科學管理制度

科學執政，制度先行，管理如此龐大的資產規模，沒有一套科學的管理制度是不行的。要根據資產清查發現的問題，全面總結經驗，深入分析原因，建立一套科學的行政事業單位國有資產現代管理制度，研究并推行落實制度的措施和方法，為全國行政事業性資產工作保駕護航。《行政事業國有資產管理條例》自2021年4月1日起施行，填補了行政事業性國有資產管理法規的空白。行政事業國有資產管理有法可依，對單位存量資產、公益性資產和資源性資產的管理有法可循，各項資產管理辦法也陸續更新出臺，政府儲備、基礎設施、自然資源、政府文物、政府保障性住房等國有資產管理制度體系也將進一步完善。

4．創新科學管理理念

全國性行政事業單位國有資產清查從2006年開始，通過幾次清查總結了不少經驗，為國有資產精細化管理有效實行奠定了基礎。目前行政事業單位資產管理工作中還存在以下幾方面問題：一是管理機構問題。由于編制人事等原因，各單位沒有專職資產管理人員，兼管的狀態居多，容易出現不盡責、不專業的情況。二是權責方面。單位負責人應對所轄單位資產負總責，具體工作落實到資產管理員，但很多單位分工不明確，出現越界管理或者管理空白現象。三是資產采購方面問題。雖然目前資產采購的審批流程嚴謹，但監管到位相比“走程序”更重要。滯后的資產管理模式難以適應財政現代化的管理需要，對各行政事業單位普遍的重錢輕物的思想要全面革新，應以促進國家治理體系和治理能力現代化為導向，以建立政府資產報告制度為契機，切實轉變觀念，改變政府資產管理“九龍治水”現象，創新以國家治理高度加強政府資產管理理念，與新形勢下的財政監管并行推進。

5．提升現代化管理手段

在信息化時代背景下，資產管理要運用現代化管理手段，提高資產管理效率。各類資產管理平臺相繼誕生，助推資產管理信息化、科學化。要充分利用資產管理平臺系統，建立資產基礎數據庫，在資產管理方面借助高科技運用，促進管理現代化，摒棄舊時人工管理方式，借助射頻技術運用于固定資產實物管理，衛星定位管理公車，破解資產資源被占用挪用等管理難題，對政府性資產進行高效管理，進一步提升現代化資產管理手段。

二、資產清查成果利用，促進資產管理水平提升

1．提供原始數據，為編制政府綜合財務報告作支撐

按照黨的十八屆三中全會“建立權責發生制的政府綜合財務報告”的要求，我國將建立權責發生制政府綜合財務報告制度。行政事業單位國有資產情況是政府綜合財務報告的重要內容之一。通過行政事業單位國有資產清查，掌握每一項資產的數量、價值、結構、使用狀況等形態，準確反映政府財務與資產關系，為編制政府綜合財務報告提供依據。并通過編制政府綜合財務報告，科學、全面、準確地反映政府負債和行政成本；有利于政府注重降低行政成本并有效地防范財政風險、強化政府重視資產管理、提高資產使用效率，強有力保障國家治理體系和治理能力的建設。

行政事業單位要嚴格按照財經法規相關工作要求，加強財務管理、資產管理及預算管理“三駕馬車”齊頭并進，進一步夯實國有資產管理基礎，規范資產會計核算，做好單位資產年終盤點，完善資產卡片，準確編報資產年報，為政府決策提供可靠的數據。結合實施政府會計準則制度，理清行政事業國有資產核算和管理范圍，并將公共基礎設施、保障性住房、政府儲備物資、文物文化等資產納入，并做好與相關行業主管部門統計數據的銜接比對，確保公共基礎設施類資產填報數據的真實性、準確性和完整性。同時，要結合同級人大常委會對國有資產報告審議意見以及審計、巡視意見，對已投入使用在建工程未轉固定資產、公共基礎設施等行政事業性國有資產核算不全面等問題，采取有效整改措施，進一步規范管理。

2．利用大數據，提高存量資產使用效率

處在云時代，大數據在各行各業普遍使用。建立一個完善的國有資產管理平臺已迫在眉睫，將各級政府及單位從物品實物采購、資產臺賬登記、會計賬務處理等數據分別輸入平臺的各個管理模塊。通過搭建的國有資產信息管理平臺，進一步完善資產的采購方式、實物存放地點、物品使用頻率和時間；資產的出借與歸還、資產折舊的計提、資產公允價值增減變動；資產損失報廢、理賠情況及殘值收入等相關的基礎數據庫信息。對存量資產的動態對比分析，給資產管理者的科學決策和有效管理提供事實依據，讓行政事業單位的資產科學配備、資源合理分配，也為進一步大數據應用，提高資產存量的使用效率奠定了基礎。

要著眼于頂層設計，建立全國統一的行政事業國有資產大數據的標準體系，對照標準體系科學分類國有資產形態，統一納入資產管理的金額標準和實物形態，讓資產信息管理者更加方便采集錄入相關數據，推進行政事業單位國有資產數據與政府綜合財務報告、決算等系統數據共享融合，便于向社會公眾公布行政事業單位國有資產的準確數據信息。

3．預算調控資產，盤活單位存量資產

近年來，響應黨中央、國務院要求，各行政事業單位高度重視行政事業國有資產管理工作，根據《中華人民共和國政府采購法》，各級政府明確了政府采購預算管理，規范各級政府及有關單位的采購預算編制、審核及執行，并嚴格按照有關規定落實。建立健全資產采購預算現代管理制度，完善新增資產配置相關預算編報審核管理機制，利用資產大數據平臺加以科學合理分析，建立區域資產分布結構圖，適當通過調撥形式化解存量，以存量控制增量，引導存理資產合理流動。所有新增資產配置必須在事先編制采購預算的范圍內，沒有采購預算不予采購。最新頒布的《條例》第十一條明確規定：各部門及其所屬單位應當優先通過合理調配方式添置所需資產。

4．建章立制，科學管理資產

通過資產清查，深入分析資產配置、使用、處置等管理環節，查找每個環節的薄弱點，并對癥下藥，制定出臺行之有效的政策措施。建立科學的管理內控機制，注重部門及單位資產管理風險的防范，切實有效保證國有資產安全與完整。古代尚且“尉計及尉官吏節有劾，其令、丞坐之，如它官然”。夯實制度基礎，及時完善各項規章制度，明確各方職責，切實推行問效機制，并抓好制度的組織實施，增強制度約束力和執行力，各單位要提高資產管理意識和責任意識，引入績效管理理念來提高管理水平，培養管理人員科學的管理水平，通過科學管理，提高資產使用效率，促進行政事業單位的行政效率進一步提高，同時促進社會經濟發展。

5.開展績效評價，提升資產使用效果

《關于加強行政事業單位固定資產管理的通知》明確要求應當建立固定資產全過程績效管理機制。以單位資產報表、財務報表為基礎，制定科學合理的指標評價體系和評分標準，針對各單位資產管理機構的人員設置、賬實相符、配置效率、使用效果等設置績效目標，每年進行量化考核和綜合評價單位占有使用國有資產過程，并實施跟蹤問效。

行政事業單位資產績效管理工作是為了提升資產管理工作的水平，促進行政事業國有資產保值、增值，能更好地為地方經濟發展服務。在實際的管理工作中，各自的固定資產由不同部門分管，部門間管理水平存在一定差異，在落實績效考評過程要能科學體現，而不是千篇一律一個考評分值。所以開展績效評價必須先解決好以下問題：績效考評指標單一；指標評價操作難度大；如何引進其他評價方式；許多行政事業單位雖已建立評價體系，卻沒有將績效評價落實；如何將評價結果與資產采購相掛鉤等諸多問題要統籌考慮。行政事業國有資產管理的績效評價體系要克制目標偏差影響，建立客觀公正的評價機制。對存在固定資產使用率較低、資產完好率不高、資產年維修率超標等問題的單位，要建立評價結果低下約束性制度化建設，以及完善相應的激勵機制，以機制引領規范管理、提升管理水平。

隨著《行政事業性國有資產管理條例》于2021年4月1日起施行，標志行政事業性國有資產管理開啟新篇章，管理好家業是法律賦予的神圣職責。資產清查不僅僅是一個資產管理環節，更應是管理水平提升的支點，促進管理者優化管理手段，提高行政事業性國有資產管理的效率與效益。