淺談公益一類事業(yè)單位資產管理
——以安徽省長江河道管理局為例

康其東

安徽省長江河道管理局 安徽 蕪湖

一、概述

行政事業(yè)單位資產管理工作一直備受社會關注，財政部門和各級主管部門十分重視，安徽省相繼出臺了《安徽省級行政事業(yè)單位國有資產使用管理暫行辦法》《安徽省直行政事業(yè)單位國有資產處置監(jiān)督管理暫行辦法》《安徽省省級行政事業(yè)單位國有資產處置管理暫行辦法》《關于進一步規(guī)范安徽省行政事業(yè)單位國有資產處置、出租管理的通知》①文件來源于安徽省財政廳官方網站。等一系列文件來規(guī)范資產管理工作，從資產的分類、配置、使用、處置等流程進行了詳細規(guī)定。公益一類事業(yè)單位作為行政事業(yè)單位的一個重要組成部分，其資產管理工作更須嚴格按照規(guī)定開展。安徽省長江河道管理局作為安徽省公益一類事業(yè)單位，其資產管理工作的開展成效和問題處理方式具有一定代表性，可供同類單位參考。

安徽省長江河道管理局為財政全額供給公益一類事業(yè)單位，隸屬于安徽省水利廳，正處級建制，省編辦核定事業(yè)編制數(shù)918人，2021年實有在職人數(shù)676人、離休5人、退休414人，主要負責安徽省境內長江干堤和長江干流河道的統(tǒng)一管理工作，具體擔負長江干流上的堤防、涵閘等工程管理和防汛、歲修任務，河道保護以及岸線、河口等涉河事項管理，負責安徽省境內416公里長江河道、771公里兩岸干堤堤防水行政管理工作，其中同馬大堤、樅陽江堤、無為大堤共381公里的堤防由該局直接管理，其余堤防由所在市縣管理，下轄11個局直單位，均為獨立預算主體。資產總額299 813.66萬元，凈資產293 912.75萬元，資產涵蓋房產、土地、水利公共基礎設施、車輛、辦公設施設備等通用設備和執(zhí)法艇、測繪儀器、搶險設備物資等專用設備②數(shù)據(jù)來源于安徽省長江河道管理局2021年度決算公開報告。。安徽省長江河道管理局依據(jù)安徽省財政廳和主管單位安徽省水利廳要求開展資產管理工作，并要求局直單位與其保持一致，切實擔負起行政事業(yè)單位資產管理職責。

二、資產管理現(xiàn)狀

安徽省長江河道管理局按照上級部門的要求制定資產管理相關制度，按照部門崗位職責和內部運行流程共同開展資產管理工作。

1.按照資產配置要求開展源頭管理工作

資產的取得嚴格按照要求開展，根據(jù)單位業(yè)務開展需要，在財政控制數(shù)及配置標準范圍內納入年度預算，經批準按要求予以采購或調撥取得，由資產實物管理部門聯(lián)合財務、紀檢等部門共同組織驗收，驗收合格后資產實物管理部門進行內部編碼登記，經局長辦公會集體研究確定使用部門和使用人，按程序辦理領用手續(xù)。資產實物管理部門填寫好有關登記資料連同資產的發(fā)票、驗收報告等一并交由財務部門分類入賬，錄入資產管理信息系統(tǒng)生成資產卡片，按“一物一碼”要求予以入賬管理。

2.各負其責、各司其職開展資產日常使用管理工作

根據(jù)崗位職責財務部門按照資產類別分年度予以計提折舊，并配合實物管理部門進行資產盤查，對資產的價值、狀態(tài)、使用人等有關事項詳細了解，與資產賬簿逐一核對并及時對資產卡片進行更新，確保賬實相符。同時根據(jù)資產狀態(tài)對部分需要維修養(yǎng)護、處置報廢的資產進行鑒定后，提交會議研究決定，按處置權限逐級上報批準，及時更新資產信息管理系統(tǒng)，對資產實行動態(tài)管理。

資產日常使用管理工作主要由財務部門和實物管理部門負責，將實物資產劃分為通用設備和專用設備分類管理，其中通用設備由辦公室負責管理，專用設備由業(yè)務科室負責管理，日常管理職責較為清晰，資產管理程序合理，所有資產均處于有序控制狀態(tài)。

（1）通用設備由辦公室對其進行管理。如辦公樓、車輛、辦公設施等均履行登記領用程序，明確使用部門和使用人，對無法登記到使用人的公用設施也明確了使用部門公用管理，實行定期盤點和不定期監(jiān)督抽查結合的方式進行清查，編制清查登記統(tǒng)計報告，并與賬務、資產管理信息系統(tǒng)進行核對，確保賬實相符。如資產使用部門或使用人發(fā)生變動時，由其填寫資產變動登記單經部門負責人審查、辦公室復核后提交分管局長審批，財務部門據(jù)此更新資產管理信息系統(tǒng)并生成新的資產管理識別碼，辦公室同步更新實物管理信息。

（2）專用設備由業(yè)務科室負責管理。如執(zhí)法專用設備、測繪專用設備、搶險專用設備和防汛物資等，分別由水政科、測繪院和水旱災害防御科負責，這些專用設備主要用于日常河道工程管理和防汛業(yè)務開展，設備專業(yè)性強，使用年限和日常狀態(tài)都較為特殊。資產在交付使用時，財務部門納入資產賬務管理后，按照局有關會議研究決定結果，直接交由專業(yè)部門負責實物管理，既能夠保證專用設備調用和使用機制順暢，又能夠充分利用業(yè)務科室專業(yè)優(yōu)勢，提升專用設備的使用效率和養(yǎng)護狀態(tài)，有效提高資產管理水平。

3.因地制宜、公正公開開展資產出租工作

水利管理事業(yè)單位大部分基層單位處于偏僻地帶，管理設施依附水利工程建設，基礎設施市場化價值不高，較少有資產能夠對外出租，即便有少量能夠出租的資產，其出租價值也不高。安徽省長江河道管理局及其局直單位因地理位置或資源優(yōu)勢有部分資產對外進行出租，取得對應非稅收入。出租過程嚴格按照財政部門資產出租要求開展，在資產權屬清晰的前提下，即通過第三方對出租期間的價值公允評估，經單位集體研究決定后，按照申報程序收集材料報財政部門予以批準。經批準予以出租的資產采用公開程序對外競租，按照財政規(guī)定的格式簽訂合同并履行備案程序，標注資產出租狀態(tài)，出租收入實行“收支兩條線”納入非稅管理，及時上繳財政。

4.及時規(guī)范開展資產報廢處置工作

水利管理事業(yè)單位的資產使用年限自5年至50年不等，資產的報廢處置工作政策性強，如何準確判別資產使用狀態(tài)、規(guī)范申報報廢程序、合理回收殘值都考驗著單位資產管理人員的業(yè)務水平。安徽省長江河道管理局報廢處置的資產涉及房產、土地、辦公設備設施等通用資產、測繪儀器和執(zhí)法設施等專用資產，種類繁多、性質各異，處置方式雖有不同，但處置流程基本相同，一般由資產使用部門或使用人對不能使用或無法滿足使用需求的資產提出申請，資產管理部門組織內部資產鑒定小組對其出具初步處置意見，如資產數(shù)額較大或專業(yè)性較強的聘請第三方專業(yè)機構對其另行出具鑒定評估意見，建議予以報廢處置的資產經單位負責人集體研究同意，按程序上報主管部門批準后，組織殘值回收工作，并據(jù)此調整賬務，上繳殘值收入。涉及電器電子產品的由省財政廳確定的報廢處置定點企業(yè)回收，對價值較大的按公開公平公正原則由在當?shù)毓操Y源交易中心備案的產權交易機構組織競價回收。

三、資產管理工作存在的問題

1.資產配置程序不合規(guī)，超標準配置資產現(xiàn)象時有發(fā)生

按照行政事業(yè)單位資產現(xiàn)行管理要求，事業(yè)單位須根據(jù)其單位性質、編制實有人數(shù)、辦公面積和內設機構的大小、多少等具體情況配置資產，安徽省財政廳在2013年印發(fā)《安徽省省級行政單位通用辦公設備家具配置標準》①文件來源于安徽省財政廳官方網站。文件對辦公設備和家具明確了配置的原則和標準，要求事業(yè)單位參照執(zhí)行。但在實際執(zhí)行過程中，受使用需求、資金安排、預算編制和采購變化等因素影響，資產隨意配置、超標準配置、超額度配置現(xiàn)象時有發(fā)生。究其原因主要是資產需求部門對當前財政管理要求知之甚少，或對相關規(guī)定沒有引起足夠的重視，僅將其工作需要作為資產配置的標準，甚至少數(shù)部門更是以其主觀判斷認為財政制定的資產配置數(shù)量或標準不能滿足其使用需求，更不會考慮單位資產配置總量、閑置狀況和部門預算編制時間提前要求等因素，造成采用非財政資金違規(guī)配置資產及超標準配置資產等錯誤決策。

2.資產報廢處置工作不及時，“先處置后報批”情形仍有發(fā)生

安徽省長江河道管理局資產日常管理工作雖然較為扎實，但在資產處置環(huán)節(jié)上還存在脫節(jié)情況，資產使用部門或使用人將無法使用的資產提交給資產管理部門認定屬實后，即使領用了新的資產，但舊資產放入庫房后就無人問津，也沒有及時與財務部門銜接，啟動資產報廢程序。在編制年度部門預算時新增資產系統(tǒng)預警提示配置數(shù)量超額，后經仔細盤查，發(fā)現(xiàn)了應在幾年前就報廢的資產仍處于單位庫房中。“先處置后報批”主要是指綜合辦公樓及基層附屬設施問題，其中綜合辦公樓為2008年安徽省長江河道管理局局本級因配合城市統(tǒng)一規(guī)劃拆遷，重新建設了新樓；基層單位管理設施是安徽省長江河道管理局局直單位一線站所簡易房屋年久失修，出現(xiàn)不同程度的損毀和倒塌，從排除安全隱患考慮2000年左右對其進行了部分拆除處理，但當時均未履行資產處置報批程序，實物資產已不存在，賬務卻未核銷，資產管理信息系統(tǒng)中固定資產卡片也未刪除，存在資產賬實不符。另外，拆遷后賠付的安置房房產，由于交付時間長、辦證流程煩瑣，也未能及時憑房產證轉入固定資產。雖在安徽省財政廳后續(xù)資產排查和問題整改專項整治中，對以上問題進行了申請報廢和新增資產處理并獲得批準，但也暴露出了過去資產管理不到位等問題的嚴重性。

3.基建項目移交程序不規(guī)范，形成資產管理歷史遺留問題

1998年長江大洪水發(fā)生后，按照上級部門部署在安徽省長江干流開展了規(guī)模較大的堤防加固基建項目，形成了一些堤防附屬設施、設備資產，建成后大部分順利移交給安徽省長江河道管理局局直單位管理，但仍有少量資產出現(xiàn)了重復移交或未實質移交現(xiàn)象，造成基建資產賬實不一致，且因行程時間較早、人員更替較多，現(xiàn)已無法查明原因，久而久之形成資產管理歷史遺留問題。2018年安徽省紀委要求安徽省水利廳所屬事業(yè)單位創(chuàng)辦企業(yè)進行清理整頓，按照部署安徽省長江河道管理局下屬的3個經濟實體進行了對外轉讓和注銷，轉讓和注銷前將具有使用價值的資產進行了移交和無償劃轉。雖然大部分移交資產辦理了登記入賬手續(xù)，但涉及無償劃轉的綜合樓建設事項因尚未辦理竣工決算驗收，價值無法精確計量，僅是暫估入賬，資產尚未完全細化，后續(xù)計劃待竣工驗收決算審計后進行調整入賬價值、細化資產類別和更新資產卡片工作尚需3～5年，資產移交入賬管理相對不規(guī)范。

4.水利公共基礎設施數(shù)量多價值高，計量基礎有待進一步提升，土地、林木等資產權屬有待進一步明確

安徽省長江河道管理局管轄范圍的長江安徽段堤防，沿堤布置的水閘、泵站、穿堤箱涵等公共基礎設施較多，一般按建造成本予以資本化計量。兩岸內外護堤地面積較大，水土資源豐富，由于土地資源尚未取得國有土地使用權屬證書，一般采用名義價值計量，其衍生的林木資源因栽植和維護費用較難計量，現(xiàn)行狀況下尚未納入資產管理，資產價值計量基礎尚不統(tǒng)一，有待進一步提升。另外，因沿堤聚集居住了大量村民，管轄范圍內的兩岸水土資源被嚴重侵占，權屬爭議大，雖然近兩年來主管部門為徹底解決此類問題啟動了土地確權劃界及不動產權屬登記工作，但實施的難度依然較大。有些堤段開展成效甚微，有些堤段雖已被明確權屬，但實際仍被當?shù)卮迕駨娦星终几N，甚至爭議部分的林木資源屢屢被當?shù)卮迕衿茐模斐闪藝匈Y產損失。

四、資產管理問題處理方式和優(yōu)化措施

1.提高資產管理工作政治站位，全面履行資產管理職責

安徽省長江河道管理局資產管理工作的主要任務就是保管和使用資產，并在其中力爭做到資產的保值增值。固有模式已運行幾十年，相關人員的思想理念須進一步提升更新。尤其是2019年1月1日政府會計制度的全面執(zhí)行，行政事業(yè)單位核算原則從收付實現(xiàn)制轉為權責發(fā)生制，核算體系發(fā)生根本性變化，要求更加嚴格，資產管理也從原來粗放式逐步轉為精細化，如何更加合理、規(guī)范、高效管理單位資產成為當前的一項重要工作。只有嚴格從資產的配置、取得、使用、出讓和報廢環(huán)節(jié)進行層層把關，通過資產使用收益取得和折舊計提環(huán)節(jié)來核算資產期間價值，才能準確掌握事業(yè)單位真實財務狀況，確保政府會計制度執(zhí)行不失真。資產管理人員要主動提高政治站位，主動學習和了解資產管理最新政策和規(guī)定，尤其是要深入貫徹學習《安徽省行政事業(yè)單位國有低效閑置資產清查及處理工作方案》《安徽省省級政府公物倉管理暫行辦法》①文件來源于安徽省財政廳官方網站。，從嚴從實與時俱進做好低效閑置資產的管理工作，進一步提升資產管理水平。

2.充分利用文件依據(jù)和政策調整契機，妥善做好資產處置工作

國有資產管理歷史遺留問題，主要是部分固定資產卡片與實物資產不一致情況，主要原因為基層段所部分管理用房因年代久遠、已毀損無法使用，且因原始資料保存不規(guī)范，難以找到對應的支出票據(jù)和結算清單，或者部分房產資產因市政規(guī)劃建設已被拆遷，現(xiàn)多已安置或更新。解決此類問題需要認真學習資產管理有關文件，梳理問題，分類制定處置措施。對于盤盈資產，大額的可以通過有資質的第三方評估機構評估確定資產價值后辦理入賬，少量小額的可以參照同類資產確定價值后集體研究確定辦理入賬；盤虧資產，要求責任單位查明原因，如是保管人或使用人責任，須對有關人員追究責任、彌補損失后，再辦理資產處置手續(xù)，如屬于非人為因素出現(xiàn)的資產盤虧，也要收集和整理好原始資料，按照資產處置程序和權限辦理核銷手續(xù)。因差錯導致資產增減變動的，經批準后及時辦理調賬處理，因年代久遠原始憑據(jù)不全的填寫有關說明經核實集體研究后，結合《轉發(fā)關于深化省級行政事業(yè)單位國有資產管理“放管服”改革的通知》②文件來源于安徽省財政廳官方網站。的審批權限調整契機予以申請報廢，請求安徽省財政廳資產管理部門予以支持，對資產卡片進行變動處理。

3.結合財政廳資產清查專項整治活動，開展資產特殊事項梳理清理工作

針對行政事業(yè)單位出現(xiàn)的房產、土地等復雜資產賬實不符問題，安徽省財政廳分別于2020年和2021年組織開展了兩次省直行政事業(yè)單位國有資產管理問題排查及專項整改工作，印發(fā)了專題文件對國有資產管理歷史遺留問題和長期掛賬問題進行清查摸底，按照《財政部關于加強行政事業(yè)單位固定資產管理的通知》③文件來源于財政部官方網站。要求有針對性地對集中反映的房產市政拆遷異地重建和土地、房產辦證難問題進行了專項指導和解決。對安徽省行政事業(yè)單位普遍存在的因拆遷、重建等歷史原因形成但未造成資產損失的房產資產賬實不符問題進行核實并予以批復核銷，安徽省長江河道管理局抓住時機對本級和局直單位出現(xiàn)的賬實不符的房產和水利基礎管理設施進行了申報核銷，雖然對部分單位提出了通報批評但徹底解決了復雜問題。同時安徽省財政廳還對安徽省長江河道管理局反映的土地確權劃界和辦證事宜也協(xié)調聯(lián)系了資源管理部門出臺了《安徽省自然資源廳關于妥善處理不動產登記歷史遺留問題的指導意見》④文件來源于安徽省自然資源廳官方網站。，打通了后續(xù)確權劃界和辦證工作癥結，目前此項工作正在積極推進中。

4.強化資產管理問責問效，建立長效機制確保資產管理工作不滑坡

資產管理工作是一項枯燥、乏味但又專業(yè)性較強的工作，無論是日常管理還是程序管理都要求相關人員具備較強的責任心，同時為提升資產管理效果，還需要進一步強化問責問效機制，嚴格資產從“入口”到“出口”的全生命周期管理，切實堵塞管理漏洞，尤其是加大對玩忽職守、惡意造成資產損失的責任人員的懲戒力度。同時建立健全資產管理長效機制，進一步完善內部管理，不斷完善修訂匹配制度，提升制度執(zhí)行力，切實提升資產管理效率。

五、結語

為適應當前資產管理的規(guī)范性要求，公益一類事業(yè)單位未來還需在資產管理效率上下功夫，尤其是在低效閑置資產和“公務倉”共享資產的管理上做文章，同時向其他資產管理先進單位學習，不斷積累資產管理成功經驗，進一步拔高行業(yè)資產管理水平。