高效便捷的公共衛(wèi)生事件檔案工作機(jī)制構(gòu)建探討

□巫彩云 曹丙貴

重大公共衛(wèi)生事件對我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，迅速改變著人們生產(chǎn)、生活的各個(gè)方面。加快完善各方面體制機(jī)制，著力提高應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和水平，是習(xí)近平總書記對抗疫斗爭提出的新要求。作為應(yīng)對疫情工作的重要一環(huán)，重大公共衛(wèi)生事件檔案(以下簡稱疫情檔案)工作機(jī)制的創(chuàng)新是題中應(yīng)有之義。“檔案工作是一項(xiàng)記錄歷史、傳承文明、服務(wù)社會(huì)、造福人民的事業(yè)，是黨和國家發(fā)展不可或缺的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、支撐性工件。”[1]它的存憑、留史、資政、育人功能，決定了它在應(yīng)對各類重大衛(wèi)生事件中的地位和作用，同樣是抗疫工作的基礎(chǔ)性、支撐性工作。

一、構(gòu)建公共衛(wèi)生事件檔案工作機(jī)制中存在的問題

在應(yīng)對新冠肺炎疫情中，檔案工作發(fā)揮了不可或缺的積極作用，為人們風(fēng)雨同舟、眾志成城，構(gòu)筑起疫情防控的堅(jiān)固防線立下了功勛。從完善疫情檔案工作的體制機(jī)制來看，在實(shí)際工作中依然存在諸多不足。一是留史的及時(shí)性、全面性不夠。歸檔難既是一個(gè)始終無法回避的問題，也是一個(gè)不能迅速有效解決的問題；已有的疫情檔案保管分散，且以行政機(jī)構(gòu)、國有企事業(yè)單位檔案為主，面廣量大的民營企業(yè)、農(nóng)村城市社區(qū)、非政府組織及家族個(gè)人類檔案資料較少。二是檔案工作的制度性安排不夠。法律保障不夠具體，缺少操作性，對實(shí)際工作的保障性作用不明顯。三是調(diào)檔難，反應(yīng)不及時(shí)。此次應(yīng)對新冠肺炎疫情，對“非典”檔案調(diào)用需求最迫切的是武漢市，而收集最集中的是北京市，跨地區(qū)、跨部門、跨系統(tǒng)調(diào)檔難度依然不小。四是開發(fā)利用不夠，社會(huì)化特征不明顯。已經(jīng)收集的疫情檔案主要是歷史檔案材料，缺少對這些材料的針對性、系統(tǒng)性開發(fā)整理。一遇疫情，諸多防范知識的普及及檔案材料的利用還需從頭做起等等。這些都說明，疫情檔案應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件考驗(yàn)的能力不足，體制機(jī)制缺乏靈活性，反應(yīng)不夠及時(shí)，難以滿足全社會(huì)應(yīng)對重大疫情的需求。

二、構(gòu)建公共衛(wèi)生事件檔案工作機(jī)制的有效措施

從已有的經(jīng)驗(yàn)看，重大公共衛(wèi)生事件是現(xiàn)代社會(huì)的伴生物。重大公共衛(wèi)生事件爆發(fā)的頻率將隨著現(xiàn)代化步伐的加快而加快，影響將越來越大，應(yīng)對也將越來越困難。加上我國幅員遼闊，人口跨地區(qū)流動(dòng)頻繁且日益加劇，是一個(gè)典型的重大公共衛(wèi)生事件頻發(fā)的國家。建立一套與此相適應(yīng)的疫情檔案工作機(jī)制迫在眉睫。

(一)明確疫情檔案工作在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件中的法律地位，解決主動(dòng)管的問題。疫情檔案資料是疫情發(fā)生、發(fā)展、變化并得到有效控制的原始記錄，對開展有針對性的防控工作，確保人民生命健康和安全有著不可估量的作用。同時(shí)，疫情檔案工作具有隨機(jī)性、多樣性、分散性、應(yīng)急性的特點(diǎn)。從法律上明確疫情檔案工作的地位和作用，有利于疫情檔案工作的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和規(guī)范性，也有利于防疫工作的統(tǒng)一性和及時(shí)性。同時(shí)，應(yīng)對疫情，是對國家治理體系和治理能力的集中檢驗(yàn)，在法律上明確疫情檔案工作的重要性，本身也是國家治理體系的組成部分。一項(xiàng)影響全國的工作，只有從法律上予以明確，才能真正成為體制、形成機(jī)制。一是要明確收集收齊疫情檔案，是應(yīng)對公共衛(wèi)生事件工作的重要組成部分，把收集收齊疫情檔案納為政府及其公共衛(wèi)生管理部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理的主要職責(zé)之一，作為各級各類應(yīng)對疫情領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)的重要工作并納入工作考核，增強(qiáng)各級各類應(yīng)對疫情機(jī)構(gòu)部門收集檔案資料的主動(dòng)性。二是要明確疫情檔案收集的主要內(nèi)容和形式，包括日常防疫工作中的檔案、應(yīng)對突發(fā)疫情的檔案、處置結(jié)束后的善后檔案等。公共衛(wèi)生事件的一大顯著特點(diǎn)是公共性，即影響大，涉及面廣。要把所有涉及到的單位、集體和個(gè)人的疫情檔案特別是企業(yè)、農(nóng)村、城市社區(qū)、家族個(gè)人、非政府組織應(yīng)對疫情的檔案，包括有關(guān)文字、圖表、音聲像、實(shí)物、電子數(shù)據(jù)等，納入必收清單[2]。三是要科學(xué)設(shè)置公共衛(wèi)生檔案的方法步驟、歸檔時(shí)限、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)及程序。四是要明確各地各單位在應(yīng)對疫情時(shí)，要同步制定檔案應(yīng)急管理方案，使檔案工作能夠與疫情防治工作同布置、同落實(shí)、同推進(jìn)。

(二)建立區(qū)域性公共衛(wèi)生檔案中心，解決怎么管的問題。重大公共衛(wèi)生事件具有突然性、集中性特點(diǎn)，雖然影響全國，但往往是在相鄰的幾個(gè)行政區(qū)域范圍內(nèi)集中爆發(fā)，然后擴(kuò)散漫延。這幾個(gè)相鄰的行政區(qū)域，可能同屬一個(gè)共同的上一級行政區(qū)域，也可能隸屬于不同的上一級行政區(qū)域。在應(yīng)對疫情時(shí)，最理想的是能克服行政區(qū)域權(quán)限的束縛，集中調(diào)度資源，統(tǒng)一采取行動(dòng)，在最短的時(shí)間內(nèi)集中一切可以集中的力量打殲滅戰(zhàn)，把疫情消滅在可控的范圍內(nèi)。由此看來，疫情檔案集中管理、開發(fā)共享是必然要求。如果仍然依靠各級檔案行政管理部門建立疫情檔案，在收集、管理、協(xié)調(diào)、調(diào)檔、開發(fā)利用中必然存在時(shí)效性低下、重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等情況。一是要綜合考慮某一區(qū)域人口規(guī)模、地理特點(diǎn)、交通狀況以及文化語言習(xí)俗、就醫(yī)飲食習(xí)慣等因素，建立跨行政區(qū)域的疫情檔案中心，統(tǒng)籌該區(qū)域的疫情檔案工作，面向該區(qū)域的公共提供防疫檔案服務(wù)[3]。如在江蘇省，可以分別設(shè)立蘇南、蘇中、蘇北三個(gè)疫情檔案中心，就近就便服務(wù)本區(qū)域范圍內(nèi)的公共衛(wèi)生事件處置工作，既統(tǒng)一扎口，提高應(yīng)急反應(yīng)的速度和效能，也能減少重復(fù)投資和行政交叉帶來的不便。二是要明確劃分區(qū)域疫情檔案中心與各級人民政府檔案管理機(jī)構(gòu)在疫情檔案收集整理、開發(fā)利用等方面的權(quán)限，防止重復(fù)和交叉、重收與漏收，讓兩者各按其職能運(yùn)轉(zhuǎn)。進(jìn)館檔案應(yīng)以電子化、數(shù)字化為主，實(shí)行全國聯(lián)網(wǎng)。同時(shí)，指導(dǎo)企業(yè)、農(nóng)村、城市社區(qū)建立自身的防疫檔案，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建扁平化的疫情檔案信息網(wǎng)絡(luò)，提高全社會(huì)的疫情檔案利用效能。區(qū)域范圍內(nèi)疾控及醫(yī)療機(jī)構(gòu)的疫情檔案也應(yīng)該與該區(qū)域的疫情檔案中心聯(lián)網(wǎng)。三是要以區(qū)域疫情檔案中心為主體，建立重大疫情檔案協(xié)調(diào)機(jī)制和制度，精準(zhǔn)對接本區(qū)域范圍內(nèi)的疫情檔案需求，促進(jìn)跨地區(qū)、跨部門、跨系統(tǒng)、跨行業(yè)的疫情檔案信息歸檔和調(diào)用。

(三)大力推進(jìn)疫情檔案事業(yè)改革創(chuàng)新，解決如何管的問題。電子化、數(shù)字化、辦公自動(dòng)化的日益發(fā)展飛躍，為疫情檔案工作豐富手段、提高效率提供了無限可能。推進(jìn)檔案事業(yè)的改革創(chuàng)新，首先要在疫情檔案工作上取得重點(diǎn)突破，應(yīng)抓好兩個(gè)方面的改革。一方面，要推進(jìn)歸檔即進(jìn)館制度。疫情爆發(fā)的突然性特點(diǎn)，決定了疫情檔案必須及時(shí)隨時(shí)歸檔進(jìn)館，便于全社會(huì)更好地應(yīng)對新一輪疫情的挑戰(zhàn)。一個(gè)疫情過去了，誰也不知道新的疫情何時(shí)在何地爆發(fā)，社會(huì)對疫情檔案的需求從時(shí)間上來說，非常迫切。“非典”過去17年了，但因10年或20年的歸檔期限制，多數(shù)檔案資料至今未能進(jìn)館，嚴(yán)重降低了疫情檔案利用的價(jià)值。改革目前的檔案歸檔進(jìn)館制度涉及面較廣，難以一時(shí)奏效，但完全可以就疫情檔案實(shí)行歸檔即進(jìn)館制度，讓全社會(huì)在應(yīng)對疫情時(shí)經(jīng)驗(yàn)更加豐富，心態(tài)更加從容，自信更加有底氣。另一方面，要進(jìn)一步形成“單套制”的一系列制度安排。2016年以來，上海自貿(mào)區(qū)、青島市、最高法院等在試點(diǎn)單套制歸檔方面取得了可喜成績，積累了較為成功的經(jīng)驗(yàn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等技術(shù)的不斷進(jìn)步，單套制歸檔從技術(shù)上說正在走向成熟。2019年、2020年國家檔案局公布了兩批電子文件歸檔電子管理試點(diǎn)和數(shù)字化檔案館(室)試點(diǎn)名單，這是進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)、推進(jìn)檔案事業(yè)改革穩(wěn)中求進(jìn)的舉措。國家發(fā)改委在全面推行招投標(biāo)全程電子化，實(shí)質(zhì)上也是推行招投標(biāo)檔案的電子化，即實(shí)行單套制。就防疫檔案建設(shè)來看，以區(qū)域疫情檔案中心建設(shè)為契機(jī)，配套實(shí)行單套制歸檔進(jìn)館，讓檔案工作真正實(shí)現(xiàn)電子化、數(shù)字化，構(gòu)建現(xiàn)代化檔案工作運(yùn)行體系，是可行的。當(dāng)務(wù)之急，既要在與防疫有關(guān)的單位擴(kuò)大試點(diǎn)，盡快形成疫情檔案單套制的成果，也要對現(xiàn)有試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行全面的、系統(tǒng)的、深度的總結(jié)，盡快形成規(guī)范化制度，還要從技術(shù)上解決好疫情檔案管理與OA系統(tǒng)對接、元數(shù)據(jù)解決方案、電子簽名、身份認(rèn)證、長期保存、異地儲(chǔ)存等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(四)強(qiáng)化檔案的開發(fā)利用，解決如何利用的問題。檔案不是死的資料，而是活生生的教材和可重復(fù)使用的經(jīng)驗(yàn)，具有廣泛的社會(huì)價(jià)值和意義。檔案事業(yè)是否有存在價(jià)值、價(jià)值高不高，關(guān)鍵在于如何利用。習(xí)近平總書記指出：“檔案工作確實(shí)要由封閉向開放、由重保管向重服務(wù)轉(zhuǎn)變，要及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、向社會(huì)提供有價(jià)值的信息，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展服務(wù)。”[4]這是對檔案事業(yè)改革發(fā)展提出的原則要求和方向。實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，疫情檔案工作大有可為。近年來，許多專家學(xué)者及從業(yè)人員提出了大量有價(jià)值的建議和意見，有的已經(jīng)在具體實(shí)踐中應(yīng)用并產(chǎn)生了較好的成果。這里提幾點(diǎn)容易忽視的應(yīng)用建議。一是高度重視防疫工程建設(shè)類檔案的開發(fā)利用。應(yīng)對各種疫情，工程建設(shè)必不可少，且時(shí)間緊，任務(wù)重，要求高，專業(yè)性強(qiáng)，是一項(xiàng)與時(shí)間賽跑、與死神爭鋒的工作。利用工程建設(shè)類檔案，可最大限度地縮減時(shí)間，加快速度，提高患者的生存率，減輕疫情蔓延程度。武漢市在雷神山醫(yī)院配套供電項(xiàng)目建設(shè)中，利用2019年世界軍運(yùn)會(huì)專題檔案中供電路徑圖資料制定方案，3天3夜完成建設(shè)任務(wù)，打了一場漂亮仗，成為利用檔案資料抗擊疫情的范例。這類檔案有很多，各類防疫檔案館應(yīng)專題收集，及時(shí)更新。二是注重開發(fā)檔案的育人價(jià)值。抗疫期間，江蘇省檔案館面向社會(huì)重點(diǎn)征集江蘇支援湖北一線醫(yī)務(wù)人員的個(gè)人照片、工作影像、抗疫日記、“請戰(zhàn)書”等檔案資料，全面啟動(dòng)為戰(zhàn)“疫”前線的“最美逆行者”建立專題檔案庫工作，為英雄建檔，讓英雄留名，激勵(lì)一線人員堅(jiān)守最前線救死扶傷。同時(shí)，組織人員編寫《新中國打贏第一場沒有硝煙的疫控戰(zhàn)爭》、《抗擊“非典”中的江蘇行動(dòng)》等疫情防控文章，用歷史事實(shí)增強(qiáng)抗疫必勝信心。此類典型事例在全國還有很多。根據(jù)不同需求，梳理加工不同的檔案資料，對鼓舞人心、激發(fā)斗志具有不可替代的作用。三是開展防疫檔案需求研究和防疫專題檔案資料編研，為政府決策提供信息咨詢與支持，為科研單位提供基礎(chǔ)資料，為民眾提供個(gè)人和家族防疫知識。應(yīng)以區(qū)域公共衛(wèi)生檔案中心為牽頭單位，協(xié)調(diào)衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)和醫(yī)院、科研單位，共同研究整理防疫所需的檔案目錄、內(nèi)容，按需編制各類專題檔案，形成重大疫情檔案研究成果，縮短疫情檔案利用時(shí)間，推動(dòng)檔案工作轉(zhuǎn)型升級[5]，真正讓疫情檔案為民所用，為全社會(huì)所用。