加強對“一把手”監督的思考

○張銀修

習近平總書記指出，“一把手”是黨的事業發展的領頭雁，在增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”上必須作表率。“一把手”作為“關鍵少數”中的關鍵，被賦予重要權力，擔負著管黨治黨重要政治責任，其違紀違法和腐敗行為極易產生連鎖反應，甚至造成系統性、塌方式腐敗，是黨內監督的重中之重。各級黨組織和紀檢監督機關必須提高政治站位、加大監督力度，完善黨內外監督體制機制，形成監督合力、增強監督實效。

一、加強對“一把手”監督的重要性

“一把手”是各級組織、單位或部門內的最高領導者，在領導班子和全局工作中居于中心位置，通常指黨政領導集體的“班長”，是一個單位或部門貫徹執行黨的路線方針政策以及重大決策部署的第一責任人。由此，也決定了“一把手”在一個單位或部門中崗位、地位的特殊性、重要性。加強對“一把手”的監督，是新時代堅持和加強黨的全面領導，確保風清氣正政治生態的關鍵舉措。

（一）加強對“一把手”監督是落實黨內監督責任的必然要求

失去監督的權力必然會產生腐敗。為確保監督有法可依、有規可循，增強監督“底氣”“硬氣”，黨中央加強了對黨內監督體制機制的修訂完善。2016年10月，黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共產黨黨內監督條例》是新形勢下加強黨內監督的頂層設計和根本遵循。《條例》明確提出了“黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部”“黨內監督必須加強對黨組織主要負責人和關鍵崗位領導干部的監督”等要求。2021年3月，黨內首個針對“一把手”和領導班子開展監督的專門文件《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》出臺，明確規定對“一把手”和領導班子要重點強化對黨忠誠，踐行黨的性質宗旨情況的監督；強化對貫徹落實黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署，踐行“兩個維護”情況的監督；強化對立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，推動高質量發展情況的監督；強化對落實全面從嚴治黨主體責任和監督責任情況的監督；強化對貫徹執行民主集中制、依法依規履職用權、擔當作為、廉潔自律等情況的監督，要求監督管理做到真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴。

（二）加強對“一把手”監督是推動全面從嚴治黨的現實需要

全面從嚴治黨是“四個全面”戰略布局的重要組成部分，為全面建設社會主義現代化國家、全面深化改革、全面依法治國提供根本保證。各級黨組織“一把手”作為全面從嚴治黨“第一責任人”，既是領導者和推動者，又是實踐者和示范者，加強對黨內“一把手”監督意義重大。黨的十八屆六中全會審議通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》明確指出，辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨。2022年全國“兩會”期間，習近平總書記提出了“五個必由之路”的重要認識，其中一個重要認識就是“全面從嚴治黨是黨永葆生機活力、走好新的趕考之路的必由之路”。從嚴治黨關鍵是從嚴治吏，從嚴治吏關鍵是嚴格要求、管理和監督“一把手”和領導班子。加強對“一把手”進行監督，有助于發揮“一把手”干事創業的示范帶動、模范帶頭作用，起到以上率下、上行下效的效果。

（三）加強對“一把手”監督是推進黨風廉政建設的關鍵所在

下級看上級、黨員看干部、干部看領導。一個領導班子是否具有凝聚力、向心力、戰斗力，形成“雁群效應”，“一把手”的“頭雁效應”最關鍵。“一把手”作為領導班子中的主要領導、關鍵干部，一言一行關系黨風、政風等作風建設，關系黨和國家事業健康發展，必須強化監督力度。縱觀近年國內發生的重大腐敗案件，涉及各層級“一把手”的占比很高。這些人在一級組織或一個單位“居高臨下”，手握重權，往往恃權放任、為所欲為，見利忘“法”，見錢眼開，以致迷失方位、走錯方向，最終跌入違法犯罪深淵。另外，“一把手”因其在一個單位或部門的權威性，往往成為被“圍獵”和拉攏腐蝕的重點對象。因此，既需要“一把手”自身切實擦亮眼睛，保持清醒頭腦，做到慎友、慎微、慎權、慎“圈”，也需要通過外部監督幫助他們守牢紀律規矩底線，增強其政治定力，切實走穩“每一步”。

二、對“一把手”監督存在的主要問題

“一把手”監督難是一個普遍的問題，權力過度集中、監督主體缺失、監督制度不完善、監督檢查“寬松軟”等問題，是造成對“一把手”監督難、監督效果不理想的主要原因。目前，對“一把手”監督主要存在以下問題。

（一）上級監督“軟化”

領導干部的成長離不開上級組織的培養、選拔和任用，上級組織在對“一把手”監督中更具有“發言權”“約束力”。但通過對違紀違法的落馬官員分析來看，上級監督在一定程度上存在“軟化”問題。一是“寬嚴”不能相濟。一些上級領導認為，“一把手”是經過嚴格考察層層選拔出來的，他們能力素質高，紀律規矩意識強，所以在監督他們時就比較“松軟”，沒能精準做到寬嚴相濟，往往以“寬”為主，導致有的“一把手”輕視組織監督，最終釀成惡果。二是“感情”影響監督。領導干部的任命制，使一些單位和部門的“一把手”熱衷于搞“關系”，通過經常性地“匯報”工作，同上級組織和領導之間建立“感情”，贏得“信任”，慢慢地便認為自己有“靠山”，開始破“矩”出“規”，膽大妄為，甚至為所欲為。三是“熟悉”制約監督。有的上級監管部門對監督的對象“太熟悉”，生活在一個城市或地域，經常往來，“抬頭不見低頭見”，也一定程度導致對“一把手”監督存在“軟化”問題。

（二）同級監督“虛化”

習近平總書記指出：“破解同級監督難題，關鍵在黨委常委會，要用好批評和自我批評武器，增強主動監督、相互監督的自覺。”“一把手”在領導班子中居于核心地位，其他班子成員在其領導下各負其責，很多人因怕得罪“一把手”影響前途而不愿或不敢監督。一是相互監督流于形式。應當說，加強領導班子內部的監督是監督領導干部特別是“一把手”的最重要、最有效的途徑。但一些領導班子喜歡搞“一團和氣”“你好我好大家好”，領導班子民主生活會缺少實質性內容，甚至走過場、流于形式，黨內生活監督力削弱。二是黨性原則不強。有的班子成員奉行明哲保身的處事原則，事不關己、高高掛起，對同事尤其是“一把手”身上存在的問題視而不見、充耳不聞；有的班子成員喜歡察言觀色、阿諛奉承、對“一把手”投其所好，客觀上也助長了“一把手”的腐敗行為。三是民主集中制觀念不強。有的“一把手”落實民主集中制原則不嚴格，將“民主”和“集中”割裂開，民主和集中不統一，尤其是其獨斷專行的作風，導致一些領導班子成員不愿對“一把手”進行監督，什么事都“隨大流”。

（三）下級監督“淡化”

下級是上級各種指示指令、政策規定的具體落實者、執行者，上級領導干部作風如何，下級感受體會最深。下級監督是對“一把手”監督工作中必不可少的一環。但現實工作中，下級對上級的監督難度很大，在一些單位和部門往往徒有虛名、名存實亡，無法發揮作用。一方面，一些下級下屬因為“領導與被領導”的關系，對上級領導特別是“一把手”言聽計從、惟命是從，不敢給領導“挑毛病”“提意見”；另一方面，有的“一把手”習慣于他人阿諛奉承，喜歡聽好話，哪怕是假話、套話，對意見不同者或者涉及個人作風等問題則會耿耿于懷，甚至給提意見者“穿小鞋”，由此更鮮有人對其“進言”提醒或批評。一些干部抱著“事不關己，高高掛起”的思想和“多一事不如少一事”的心態，對“一把手”的權力運作、業務活動、社交往來等“跑偏”“越軌”等問題視而不見、充耳不聞。

（四）自身監督“弱化”

“一把手”作為一班之長，其素質能力高低、形象作風好壞，直接影響著黨風政風建設和經濟社會的高質量發展。在各種外在監督不力的情況下，“一把手”的自我監督、自我約束顯得尤為重要。當前，“一把手”自身監督弱化問題主要表現為：在政治理論學習上不深入，日常個人自學常常以工作忙為由推脫，或者學習不求甚解、淺嘗輒止，離學懂弄通做實相差甚遠；在聯系服務群眾上不扎實，往往嘴上強調得多，帶頭落實得少，“我為群眾辦實事”主要體現在節日走訪慰問，談不上深入群眾問需于民、問計于民、問政于民；在作風建設上不硬氣，糾治“四風”不嚴不實不硬，形式主義、官僚主義不同程度存在，特權思想、特權現象時有發生，作表率、做示范的“頭雁效應”發揮不到位等，凡此種種都影響著“一把手”的政治領導力。

三、加強對“一把手”監督的路徑分析

黨要管黨，首先是管好干部；從嚴治黨，關鍵是從嚴治吏，特別是要管好用好“一把手”。如何加強對“一把手”有效監督，是當前社會關注的焦點問題，也是黨風廉政建設和反腐敗工作的難點問題，必須真監督、嚴監督，形成風清氣正的政治生態。為此，要重點把握以下方面。

（一）準確“識權”，增強敬畏權力意識

對“一把手”進行權力教育，引導他們充分認識“權為民用”的內涵和要求，做到敬畏權力、謹慎用權。一是要加強理想信念教育。圍繞學習馬克思列寧主義、毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系和習近平新時代中國特色社會主義思想，堅定理想信念、增強群眾觀念，明確權為民賦、權為民用，不忘初心使命，確保政治過硬。二是要加強思想道德教育。圍繞樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，明大德、守公德、嚴私德，牢記全心全意為人民服務的根本宗旨，時刻保持如履薄冰的工作態度，始終堅持權為民用不放縱、不越軌、不逾矩，增強拒腐防變的免疫力。三是要加強以案促廉教育。圍繞剖析典型案件開展警示教育和預防職務犯罪教育，充分認識權力是把“雙刃劍”，使其常算政治賬、經濟賬、自由賬、名譽賬、家庭賬、親情賬、健康賬等，自覺抵制不正之風和腐敗侵蝕，在思想上筑起拒腐防變的防線。

（二）科學“配權”，優化權力運行機制

位高權重、權大“壓”人，這是人們對“權力”的普遍性認知。“一把手”是權力、權威的象征，對“一把手”的權力進行適當分解、科學配置，不斷優化權力運行體制機制，能夠更好地促進班子成員相互監督，實現對“一把手”的有效監督。一方面，要適當分解直接掌握人、財、物支配權的“一把手”權力，逐步形成相互協調、相互制衡的權力關系，防止其濫用權力；另一方面，要建立完善“一把手”權力運行約束機制，完善監督手段，健全工作機制，建立并運用好主要領導干部的“廉政檔案”和信息庫，由紀檢監察機關會同組織（人事）部門負責管理、記錄，暢通領導干部信息渠道，增強組織對干部廉政信息的“知悉度”，便于跟蹤提醒和教育培養。

（三）規范“用權”，確保公開公平公正

依法用權、規范用權才能保障權力使用公開公平公正，才能確保群眾的根本利益，維護“權力”之威。一是要堅持陽光用權。堅持用嚴格的制度管權管事管人，保障群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，堅持權力在陽光下運行，切實做好黨務政務公開工作，全面接受群眾和社會監督，不斷推進權力運行公開化、規范化。二是要堅持依規用權。用制度、程序制約權力，嚴格執行“一把手”末位發言、“五不直接分管”和“三重一大”制度，嚴格審批工作流程，實行“集體決策、正職監管、副職分管、程序規范、風險防控”的權力運行機制。三是嚴格議事規則。牢固樹立相互監督既是責任也是義務的意識，促進“一把手”遵循議事規則和程序，做到集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定，防止違規違紀和腐敗問題的發生。

（四）全面“督權”，形成強大監督合力

完善監督機制，形成監督合力。推進黨內監督“一把手”工作規范化和程序化，保證黨委、紀委、組織、宣傳等部門以及全體黨員都有依據、有權力、有渠道、有手段行使監督權，使黨內監督處于良性循環狀態。堅持黨對“一把手”監督的領導，構建日常監督、派駐監督、審計監督、巡察監督、信訪監督、輿論監督以及人大監督、司法監督、民主監督、社會監督等靈活多樣、行之有效的監督形式，各種監督緊密配合，努力形成監督“一把手”的強大合力和整體效應。同時，要堅持事前、事中和事后監督相結合，重點抓好事前和事中監督，確保監督關口前置，切實發揮監督的“前哨”作用，保持整個監督過程嚴密不留空隙，做好監督閉環工作。

（五）注重“評權”，嚴格述責述廉監督

所謂“評權”就是對“一把手”履職盡責、依法用權情況進行評價評判。要通過述責述廉等形式就黨組織和領導班子“一把手”落實全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗工作情況進行述責述廉監督，重點突出“述問評”環節，做到“述”履責、“問”短板、“評”成效。評議結果納入領導干部廉政檔案和年度黨風廉政建設責任制考核。針對述責述廉有關意見建議和查擺問題，逐一列出問題清單，明確整改時限，并納入監督重點，確保整改到位。