共建共治共享格局下鄉村治理模式的創新與發展
——基于寧夏J 縣積分制鄉村治理模式的調研

馬樹同

（寧夏師范學院政治與歷史學院，寧夏 固原 756000）

一、問題的提出

黨的十九大報告提出打造“共建共治共享的社會治理格局”，要求“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。”黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出“建設共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”這既是我國在新時代推進國家基層治理體系和治理能力現代化的頂層設計，也是黨的領導下鄉村自治、法治、德治相結合的治理體系有效實現形式的指向和具體化。

目前，學界圍繞“共建共治共享格局下鄉村治理”所展開的研究主要從兩個層面進行：一是理論層面的闡釋，主要包括：共建共治共享格局下鄉村治理的理論邏輯、歷史源泉、現實價值、實現路徑等方面；二是實證層面的研究，主要是共建共治共享格局下鄉村治理模式的實踐考察，但研究的范圍和對象主要集中于城市社區和經濟發達地區的農村社區，對偏遠落后地區鄉村治理實踐的學理研究展開不夠。

應當說，對特定區域社會治理實踐的理論解讀與構建是共建共治共享社會治理理念的一種認知路徑，但如果忽視對貧困地區鄉村社會治理實踐的理論關注，在各種鄉村治理模式層出的情況下，那些能真正有效推廣或借鑒的經驗可能會出現“水土不服”的結果。中國鄉村區域差異較大，難以存在一種完全可“復制”的鄉村治理模式，而由區域性的鄉村治理模式到可推廣的治理經驗，關鍵就是模式背后的鄉村現實與理論支撐。

有鑒于此，筆者通過對寧夏J 縣積分制鄉村治理模式的田野調查，獲得積分制鄉村治理模式運行的一手資料，在對J 縣積分制鄉村治理模式文本解讀和實踐考察的基礎上，解析在共建共治共享社會治理理念下該模式在具體實踐中存在的問題，反思個案治理到經驗推廣中需要進一步優化的對策建議。

二、J 縣積分制鄉村治理模式的具體做法

J 縣位于寧夏南部山區，是國家級貧困縣，全縣轄4 鄉3 鎮96 個行政村，總人口11.8 萬人，農業人口占90%。2019 年4 月26 日，該縣退出貧困縣序列。社會轉型期，該縣所轄鄉村，和寧夏南部山區其他鄉村社會一樣，呈現出一種“現代熟人社會”［1］樣態。隨著鄉村社會形態的變化，鄉村社會在外部沖擊與“自我解放”的情況下，村民生活價值的實現不再局限于村莊內部，村民對村莊的主體感正逐步喪失［2］，鄉村共同體面臨解體，鄉村治理困境重重。如何有效發揮村民在鄉村治理中的主體作用，讓村民愿意并積極參與鄉村治理，有效凝聚民心，形成村莊治理共識，是該縣鄉村治理亟需解決的問題。該縣通過先期試點，逐步推廣的方式，探索出了適宜于本地區鄉村社會現實需要的“5223”鄉村治理積分制。

“5223”積分制鄉村治理模式主要圍繞鄉村振興的“五個方面”，建設“兩項載體”，成立“兩支隊伍”，實現“三個效果”，初步形成了共建共治共享社會治理格局下自治、法治、德治相結合的鄉村治理機制。

（一） 圍繞“五個方面”，制定賦分細則

積分項的確定主要圍繞產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興五個方面展開，各鄉鎮、村莊根據具體情況，重點從脫貧攻堅、遵紀守法、移風易俗、公德美德、村容衛生等與村民日常生活密切相關的實際問題著手，設置積分項和扣分項。積分項和積分值的確定，由村兩委負責，結合本村現實情況，在廣泛征求村民意見的基礎上，提出初步賦分方案，提交村民代表大會討論、確定。在積分具體內容設置上，以村莊現實問題為導向，聚焦村民關心的、需要解決的問題，以提高村民參與積分確認規則制定的熱情，為后期積分制的實施奠定基礎。比如，為了有效吸引外出務工人員回鄉發展，很多村莊在積分細則中就專門設置了外出務工人員回鄉創業這一項，并賦予了較高的積分。

（二） 建立“兩項載體”，搭建運行平臺

J 縣通過“積分卡”和“愛心超市”兩項載體，為積分兌換搭建運行平臺。積分卡是積分兌換的依據，由村兩委統一制定，根據評分積分情況，向村民發放對應積分的積分卡（有條件的村莊，可采用電子積分卡。），并建立村民累計積分登記冊。村民憑借積分卡到愛心超市兌換等價商品，積分使用后不作廢、不清零，累計的積分作為評先選優的依據。

愛心超市是積分兌換的具體載體，包括愛心超市的建設和兌換物品保障。愛心超市的建設可根據村莊的具體情況，采用完全市場化、“小賣部”+超市和村集體實體三種運行模式。在物品保障方面，按照“工會募集，中心調配、超市代兌”的原則進行。

（三） 成立“兩支隊伍”，規范監督管理

為保障積分制運行的公正、有效，成立“兩支隊伍”，進行監督管理。一支是評議小組，由村民自治組織人員組成，主要由村民代表、紅白理事會、禁毒禁賭會、道德評議會等選出組成評議小組3 到5 人，實行一周一評議，按照村兩委工作部署，根據村民實際表現，實事求是、公平公正提出評議意見，發揮村民自我教育、自我管理、自我服務的主體作用。一支是監督小組，由村黨支部、村委會和村監會成員民主推薦3 人組成，全程監督積分評議工作，確保積分公平公正。

（四） 實現“三個效果”，助推鄉村振興

J 縣提出實現“三個效果”，助推鄉村振興。一是要在增強基層黨組織凝聚力和號召力上取得實效。通過精神榮譽、物質獎勵、政治優待三個方面的正向激勵，對積分排在前面的黨員、村民家庭進行表彰獎勵，并將積分排名情況作為黨員“評星定格”“民主評議黨員”的參考依據，將積分靠前的家庭戶成員優先推薦為村級后備干部、先進標桿等。二是要在強化基層綜合治理上取得實效。積分制鄉村治理模式的創制與運行，是以村民自治為基礎，以村規民約為依據，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，增強基層社會治理能力。三是要在有效激發群眾內生動力上取得實效。通過村民互相監督、自我管理，改善村莊環境，促進民風民俗轉變，形成人人參與、共同治理的良好氛圍。

J 縣積分制鄉村治理模式初創于村莊，經不斷探索與創新，最終形成“5223”積分制鄉村治理模式，并在J 縣各鄉村推廣。積分制鄉村治理模式的推行，使村民的主體性得以激發，基層黨組織政治功能得到加強，村民自治組織力得到提升，鄉村社會治理效能得到增強，將脫貧攻堅與鄉村治理有效銜接了起來，有力地推動了J 縣脫貧，促進了當地經濟的發展。

三、積分制鄉村治理模式運行中存在的問題

積分制鄉村治理模式，是J 縣根據現實縣情、鄉情、村情所做出的一種基層社會治理制度設計，符合J 縣鄉村社會現實需要，有效實現了鄉村自治、法治、德治的融合，也打通了共建共治共享社會治理制度與自治、法治、德治鄉村治理體系之間的關系：“三治”是鄉村治理的具體方式，“三共”是鄉村治理的理念引導與制度保障。

J 縣積分制鄉村治理模式形成于J 縣鄉村，有穩固的鄉村社會基礎，經實踐檢驗和不斷完善，得以在J 縣全縣推廣，并成為我國西部區域最早采用積分制鄉村治理模式的縣域，在鄉村治理實踐中取得了良好的效果。但同時，我們必須認識到：積分制作為鄉村治理現代化路徑的一種實踐模式，尚處于探索之中，難免存在一些問題，對這些問題的梳理與解決，是促進積分制鄉村治理模式效能最大化的保障。筆者在較為充分的調研基礎上，對J 縣積分制鄉村治理模式在具體運行中存在的問題進行了梳理，主要體現在四個方面：

（一） 主體責任落實不到位

一是一些村“兩委”重視不夠，沒有將積分制鄉村治理模式的推進作為一項重點工作來推進；二是村“兩委”召開會議安排部署雖多，但在抓落實工作責任上不細致，責任壓的不緊不實；三是部分村“兩委”對積分卡制度統籌精準分類和一體提升作用發揮不夠，沒有很好地做到因村制宜、因村施策；四是部分村莊在查找積分制鄉村治理模式具體運行中各自短板弱項、促進提升作用方面存在不足，沒有及時查找和整改上級部門、村民反饋的問題。

（二） 運行機制落實不到位

一是積分賦分項目設置上“模板化”現象嚴重，大部分村莊仍然只是簡單照抄照搬，沒有做到結合實際進行動態調整，與推進階段性重點工作、解決突出問題等有機結合不緊密，如積分項目普遍集中在環境衛生整治、村民參與村級會議、可回收垃圾兌換這幾個方面，其他項目涉及較少甚至是沒有涉及，目標導向作用不明顯。二是積分卡和愛心超市臺賬資料管理不規范。大部分村存在臺賬資料填寫、整理歸類不規范，積分數據記錄混亂，一些村沒有對2020 度已兌換貨品、剩余貨品和村民積分兌換情況進行年底盤點清算，存在只兌換不結算，或只積分不兌換等現象，積分兌換管理存在“糊涂賬”。三是電子積分卡作用發揮不夠。由于大部分村從事積分卡管理人員不會操作計算機，致使各村在電子積分卡使用上參差不齊，有的村只使用紙質積分記錄，電子積分卡因各種原因閑置。四是積分兌換評議、監督、公示環節程序缺失?！按鍍晌渴鸸ぷ?、評議小組定期評議、村民議政日研究、評議結果張榜公示、積分錄入備案”的工作流程不規范，在確認村民積分兌換前直接跳過評議、監督、公示程序進行。五是有些村從事積分卡管理人員更換頻繁，新接管工作人員對工作流程不清、情況不明，導致積分兌換臺賬管理混亂。

（三） 保障機制落實不到位

一是“一捐四補”機制作用未真正發揮出來，對社會化、市場化、多元化、常態化的一些保障體系不建全。如愛心超市兌換的大部分貨品依賴于工會階段性的募集捐贈，但通過愛心企業、愛心人士和公益組織對愛心超市幫助和冠名較少，通過“四補”（即超市房租補、商品盈利差額補、可回收垃圾變現補、村集體經濟公益金補） 方式獲取貨品保障運營的自我“造血”能力非常薄弱，特別是“村集體經濟公益金補”的措施只在少部分村得到落實。二是愛心超市部分貨品價值過高、不容易兌換、長期積壓，沒有根據前期兌換需求和村民意見進購，致使購入貨品與兌換需求不一致，需求大的貨品兌換快但數量不足，需求小的貨品兌換不出去，影響村民積分兌換的積極性。

（四） 積分卡制度與“三個活動”結合不緊密

一是村級黨組織沒有把推行積分卡制度與黨員“評星定格”活動較好地結合起來，未能充分發揮黨員在積分制鄉村治理模式運行的作用；二是雖然把推行積分卡制度與平安村創建活動相結合，在積分賦分表中都涉及到村民參與矛盾糾紛化解、參與群防群治、自覺抵制“黃賭毒”、開展治安防范的積分賦分項目設置，但從實際積分情況看，各村涉及這些事項的并不是很多。比如村民參與糾紛調解，雖然有積分項的設置，但受鄉村社會性質變化，鄉土文化逐漸消解的影響，村民行為理性化的色彩加重，村民參與村莊糾紛調解的情況不多。

四、啟示與反思：鄉村治理現代化的路徑

鄉村治理現代化的核心是實現鄉村的有效治理，而良好的鄉村治理模式是治理有效的基礎［3］。J 縣積分制鄉村治理模式的選擇，符合這一區域鄉村社會現實，在具體運行中取得了一定成效，而要進一步促進積分制鄉村治理模式效能的發揮，需要在強化黨組織領導、保障積分運行公平、完善積分機制、培育村民公共精神四個方面持續發力下功夫。

（一） 積分制鄉村治理模式的有效運行，黨組織是核心

習近平總書記曾指出，“只有堅持黨的領導，才能保證全體人民在共建共治共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同幸福?！保?］鄉村治理是一項系統性工程，只有堅持和加強黨對鄉村治理的領導，確保黨在鄉村治理工作中能夠總攬全局，協調各方，才能為鄉村治理能力現代化提供堅強的政治保障［5］，才能保障共建共治共享格局下村民能共享鄉村社會治理之成果。

積分制鄉村治理模式的具體運行在村莊，村級黨組織是積分制鄉村治理模式效能發揮的關鍵。在調研中，筆者了解到：積分的記錄、確認、兌換和愛心公益超市是配套運行的，是在村級黨組織的全面領導、推動和監督下，通過民主程序，把縱向上各個層次、橫向上各類主體充分調動起來推進的。所以，要進一步促進積分制在村莊的有效落實，需要加強村級黨組織在積分制運行中的領導地位，要進一步加強村級黨組織和黨員隊伍建設，加強和完善村級黨組織對村級各類組織的領導。在積分制鄉村治理模式的運行過程中，將組織好愛心公益超市與加強基層服務型黨組織建設等工作緊密結合起來，以有效密切黨群、干群關系，強化村級黨組織的戰斗堡壘作用，讓村民對村級黨組織在鄉村治理中作用的發揮能看得見、可信賴，實現積分制鄉村治理模式在基層黨組織的領導下，村民積極參與的多元主體共治的體系。

（二） 積分制鄉村治理模式的有效運行，公平是關鍵

在J 縣積分制鄉村治理模式中，積分的評定、臺賬的建立、愛心超市物品的兌換等方面都關涉到一個公平性問題。積分項與分值的確定、積分的認定與兌換等細節如果不能做到公平公正，都會影響村民參與積分制的具體運行。對村民來說，不公平感的來源有多種，其中權力的操縱和規則的不合理較為容易引起人們產生不公感［6］。特別是有干群矛盾經歷的村民更容易產生不公平感，這也反映了鄉村社會發展過程中權力問題對村民社會公平態度的消極影響［7］。

在積分制鄉村治理模式運行中，要消除村民的不公平感，最好的辦法就是事關村民利益的事項皆公開，接受村民的監督。比如對積分的評定，可以由優秀黨員和群眾代表組成積分評議小組通過定期對群眾家中實地走訪、深入調查，并及時公布評分結果；對超市物品的管理，由超市管理小組對貨物進出、積分兌換建立臺賬，嚴格按照規章制度落實，并主動接受全體村民的監督和村“兩委”的領導，確保愛心公益超市運行公平公正公開；成立村監會成員和群眾代表組成的監督管理小組，不定期對積分制實施情況進行監督，全面提升村“兩委”班子的公信力，促進鄉村各項社會事業的全面發展。

（三） 積分制鄉村治理模式的有效運行，制度是保障

鄉村治理現代化，制度供給是保障，積分制鄉村治理模式效能的發揮，需要有規則約束和引導［8］。積分制鄉村治理模式的生成、推行，其最終目的是確保村民共享鄉村治理現代化的福利，讓村民在規則之下物質和精神層面的幸福感都得到極大的滿足。特別是在鄉村社會轉型期，鄉村治理的制度供給能有效彌合村莊共同體離散的縫隙，推進村民生活面向在村莊內部的實現，消解村民在積分制鄉村治理模式運行中出現的矛盾。

就積分制鄉村治理模式這一微觀層面的制度供給而言，需要進一步健全村民鄉村文明實踐“積分卡”制度及愛心公益超市的各項規章制度。這些事關積分制鄉村治理模式運行的微觀制度的健全，需要反復征求村民意見，并在村民代表大會上公布，達成共識，使其成為村民共同遵守的公約和規章。定出了規矩，亮明了標尺，才能有效引導村民規范自己的言行，自覺做到遵紀守法、恪守公德。同時也能激發村民參與鄉村治理的熱情，可以有效約束村“兩委”班子民主辦事、依法辦事，切實保障村民的知情權、監督權、參與權和決策權，進一步增強村莊的凝聚力、減少村民間的異質性、培育村民的地方性共識，夯實積分制鄉村治理模式運行的鄉土基礎。

（四） 積分制鄉村治理模式的有效運行，村民參與是基礎

共治作為鄉村治理的主要方式，強調的是多元主體的共同參與：基層政府、村級黨組織等主導主體能夠聽取并吸納村民意見，村民能參與決策和治理的過程，利益相關人能進行雙向溝通和協商［9］。鄉村社會巨變期，村民主體性與鄉村社會變遷之間存在不平衡、不協調。村民尚未充分認識到自己作為鄉村治理主體的地位與作用，不能自主地、創造性地參與鄉村治理。即便在日常生活中，由于村民個體化的日益增強，村民除對自己的私利表現出極大的理性關注外，并未對鄉村公共事務有過多的興趣，這反而造成在“地方性知識”失范，現代性文化沖擊下，村民自我逐利性增強，導致鄉村秩序的整體性混亂，村民也處于一種自我“迷失”的狀態。村民缺乏與鄉村治理其他主體之間對話、協商的意識，鄉村治理如果缺少村民的參與，鄉村治理現代化只能是紙上談兵［10］。所以，積分制鄉村治理模式的有效踐行，首先要培育村民主體意識，激發村民在鄉村治理中的主體性，才能真正發揮村民在鄉村共治中的主體作用。

積分制鄉村治理模式在村民主體意識培育方面已有體現，但還處于就具體事項調動村民積極性的初始階段。對于“現代熟人社會”中村民主體意識的培育，需要關注村莊社會形態的變化，注重村民公共精神的養成，以便凝聚民心，形成滕尼斯所言的鄉村共同體［11］，為村民參與鄉村治理奠定基礎。需要注意的是：村民公共精神的培育是一項系統性工程，不可能一蹴而就。特別是J 縣剛剛脫離貧困，村集體能為村民提供的經濟利益和社會利益有限，村莊公共事務對村民缺乏吸引力和凝聚力。這就需要在積分制鄉村治理模式運行中，培育村民的規則意識、公共意識，注重村民現代公民意識的培養，引導村民積極參與村莊公共事務，這是積分制鄉村治理模式有效運行的基礎。

五、結語

J 縣積分制鄉村治理模式的實踐，讓我們看到：J 縣全面推行積分制鄉村治理模式的同時，并未忽視村莊的個體差異，凡是積分制運行良好的村莊，都是在尊重村莊的具體村情的基礎上，從村莊現實出發，結合推廣的積分制模式，制定符合村莊現狀的積分制細則。另外，J 縣積分制鄉村治理模式極為重視村民的主體作用，不管是本村的“常駐”村民，在外務工、求學的村民，還是能為本村發展帶來收益的其他“村民”，都被納入需要動員參與鄉村治理主體的范圍，為鄉村治理提供了內生動力。

J 縣地處寧夏南部山區，在鄉村振興戰略的推動下，經濟社會有了明顯的發展，可以說，積分制鄉村治理模式的生成與實踐一定程度上是當地經濟社會發展的反映與需求。但在鄉村社會轉型期，鄉村社會形態的變遷，村民對村莊主體感的降低，村民價值面向的外傾等都極大地影響著積分制鄉村治理模式的實效。要想持續有效地推進積分制鄉村治理模式，大力發展鄉村經濟，積極探索鄉村振興與脫貧攻堅有效銜接的路徑，加大資本在鄉村社會的投入，為鄉村產業升級、公共服務供給等方面提供保障，讓村民在鄉村治理現代化進程中愿意參與，且能共享鄉村治理的“紅利”，是鄉村治理中需要重點關注的問題?！?/p>