“三孩政策”背景下我國專項附加扣除制度完善研究

許嘉琳

（首都經濟貿易大學， 北京 100000）

一、引言

2021年5月國家統計局第七次人口普查結果顯示，我國生育率進一步下滑，60歲及以上老年人口數首次超過0-14歲少兒人口數，我國老齡化與少子化問題日益凸顯。自我國2015年推行“二孩”制度之后，人口出生率僅在2016年出現一次明顯回升的拐點，隨后便呈持續下降趨勢，2020年總和生育率僅為1.3，達到歷史最低水平，據世界衛生組織預測，2050年中國將有35%的人口超過60歲。“二孩”政策背景下，生育意愿與生育率未能明顯提高，主要原因在于撫養教育子女的成本高，經濟負擔壓力過重(靳永愛，2016)。人口問題關乎經濟社會平穩健康發展，關乎民族復興與國家富強，因此，2021年5月31日中共中央政治局召開會議，作出關于“實施一對夫妻可以生育三個子女制度”的戰略部署，從全面二孩政策到三孩政策，這體現了黨中央高度重視人口問題，希望最大限度發揮人口對經濟發展的推動作用。

減少經濟負擔，稅收政策可發揮積極效果。2019年，修訂實施的《個人所得稅法》增設個人所得稅專項附加扣除制度，主要涉及六大扣除項目。該項制度推行以來，對調節收入分配，降低個人稅收負擔方面取得了顯著效果36-50歲群體是扣除政策的享受獲益主力。調查顯示，2020年個稅改革后月均收入2萬元以下的納稅人新增減稅幅度超過67.47%，月收入一萬元以下的納稅人，在享受專項附加扣除之后，基本不需要繳納個稅。可見專項附加扣除制度調控范圍廣、受惠者眾，中青年人群體是專項附加扣除制度的主要調控對象，也正是“三孩政策”背景下的主要育齡群體。但值得關注的是，專項附加扣除雖在一定程度上減輕了對應群體的生活經濟壓力，但還存在諸多不完善之處，對促進生育政策的落實無法有效發揮促進作用。因此，本文將立足于新個人所得稅法初見成效的基礎上，梳理總結我國現行個稅專項附加扣除制度關于促進生育政策的落實方面存在的不足，在借鑒國際先進經驗的基礎上結合我國國情提出改進建議，以期助力三孩政策的推進和落實，更好實現個稅專項附加扣除制度與國家人口調控政策的有效銜接。

二、我國個人所得稅專項附加扣除在促進三孩政策方面存在的不足

個稅專項附加扣除制度在降低個人稅收負擔取得了積極成效，但對于減輕養育子女負擔、提高生育率而言，專項附加扣除制度仍存在不足。分析其對促進三孩政策方面存在的不足，可以有助于在制定稅收專項附加扣除制度時有的放矢。

(一)嬰幼兒生計費的扣除缺失

根據第七次全國人口普查數據結果，我國現階段共有4200萬0-3歲嬰幼兒，全面推行二孩政策后人口增幅并不顯著，衛健委對此表示背后主要原因在于經濟負擔重、嬰幼兒無人照料和女性難以平衡家庭與工作的關系。父母工作擠占家庭撫育時間、孩子無人照顧等問題尤為突出，在育兒照料方面供給與需求存在很大不平衡。艾媒咨詢在《2021中國嬰幼兒早教市場現狀分析報告》中披露，2019年全國有33.3%的嬰幼兒家庭接受嬰幼兒托育服務，2021年0-5歲嬰幼兒接受早教的占比中，三歲以下嬰幼兒占比高達48.5%，托育早教服務市場正逐步擴大。國家衛健委計劃在“十四五”期間擴大預算投入，實施普惠托育服務擴容和托育建設專項工程，未來會有越來越多育齡夫妻，將孩子交由育托機構和學前教育機構來照顧。但我國個稅扣除并不包含0-3歲嬰幼兒的早教費、托育費、照護費，導致專項附加扣除制度在對減輕生育壓力方面的效果大大減弱。面對目前嚴峻的老齡化、少子化人口現狀，專項附加扣除在支持積極生育措施方面仍有較大的可調整空間，將嬰幼兒生計費納入專項附加扣除合理且必要。

(二)未考慮育齡群體的特殊需求

我國目前采用列舉式劃分扣除對象的范圍，這樣設置的優勢使納稅人快速明確自己是否可享受扣除，但往往不能窮盡所有情況，因此生育、養育子女過程中的特殊需求往往會被忽略。例如：一是育齡群體自身需求。社會對女性的家庭責任要求常高于男性，女性在選擇生育時常面臨影響就業或喪失晉升機會的難題，不僅會出現過度延遲生育現象，而且引發的生育焦慮或產后抑郁癥等心理疾病，而目前大病醫療僅能對藥品花費進行扣除，心理診治、醫療服務費用等并未被考慮。同時，為促進優生優育的產孕費、嬰幼兒基礎保健費也未納入在扣除范圍。二是殘障兒童自身需求。對于殘障兒童，成年之后可能無收入來源，一個家庭對其的照顧可能是數十年甚至一生。但現行政策規定，父母只能在子女未成年階段享受扣除，這既不利于保障殘障子女的生存權，也不能對想要生二孩、三孩的父母給予有效的保障。如果這些孩子被父母以外其他親屬或監護人撫養，撫養人由于不是親生父母，就不能享受各項扣除，也導致社會收養的正面激勵效應減弱。

(三)教育專項附加扣除存在不合理

現行子女教育專項附加扣除針對學前與學歷教育兩大類支出，按照每年每子女各1.2萬元進行定額扣除。而根據普益集團發布的《2020中國中產家庭資產配置白皮書》顯示中產家庭總體平均年齡37歲，他們整體重視子女教育，約四成家庭的年子女教育支出占家庭年收入的5%-15%，大概花費在每年2.8萬-8.4萬，其中不僅包括除學歷教育，素質教育與非學歷教育支出是子女教育的一筆重要開支，占比較大，36歲-45歲的中產群體中68.44%的家庭認為主要經濟壓力來源子女教育。而現行制度扣除限額較低，且未考慮素質教育費、基本學雜費等，扣除范圍較為單一。

(四)未充分體現家庭結構

由于個人所得稅是收入在規定范圍內扣除個人及家庭支出后所產生的，專項附加扣除的設計也應體現家庭費用共同承擔的原則。“三孩政策”放開，家庭成員以及生活支出必定大幅增加，而目前我國個人所得稅沒有采用以家庭為單位申報納稅，也沒有從家庭角度考慮最低維持本人及贍養家庭成員的最低基本生活費用。由于單個子女與多個子女的養育成本并非簡單疊加(臧微，2020)，每多養育一個孩子，為家庭所帶來的經濟壓力通常是遞增的，不同年齡段、學歷層次以及不同身心健康程度所需的教育費投入有很大差別，并且近年來我國離婚率逐漸上升，單親家庭養育子女的負擔壓力更為繁重。現行制度并未對此進行區分，有失公平。

三、國際借鑒比較

由于大病醫療、住房貸款利息等專項扣除對提高生育率起間接作用，與其最相關的是有關子女養育方面的扣除規定。因此本文在國際借鑒比較方面以子女養育性扣除制度為主，并對其扣除方式進行分類與比較分析，希望對其改進提供新的方向和思路。

(一)專設嬰兒扣除項目

歐美發達國家已將嬰幼兒生計費納入子女養育扣除項目，以此緩解育齡家庭的生育負擔。如法國早在二戰前就開始鼓勵生育，多樣化的津貼制度，涵蓋幼兒出生、養育、托幼、等多個環節，規定了專門針對育兒費用的相關扣除項目，7歲以下的兒童在成長過程中所產生的相關費用支出均可以從應納稅所得額中予以扣除，且金額依據家庭收入存在明顯差異。2017年家庭稅收減免的公共社會支出占GDP的百分比為0.7，高于歐洲平均水平，因此法國生育率有很大提升，從1998年1.76到2018年總和生育率達1.88，位居歐洲前列。德國針對子女養育費用專項附加扣除的制度設計也充分考慮了0-3歲嬰幼兒養育所產生的費用，主要包括早教費用、托管費用。加拿大關于育兒費用扣除為7歲以下育兒相關費用，父母可享受每子女最多8000加元的費用扣除。同樣，美國為緩解育齡家庭的經濟負擔，也采取措施將嬰幼兒生計費用支出按比例予以抵扣，實現子女養育基本費用全階段覆蓋抵扣。為應對疫情，美國對CTC規則(兒童抵稅額)進行了修改：即在2021年底，5歲及以下嬰兒、兒童可獲得3600美元抵免，這要比6-17歲的兒童獲得的3000美元抵免多600美元，同時不與納稅人收入最低門檻掛鉤，使得低收入群體也可享受該優惠制度。

(二)考慮特殊群體的特殊需求

發達國家針對特殊群體的特殊需求也有相應的政策支持。例如英國規定子女費用扣除要根據子女的健康情況而分類實施，正常子女、殘疾子女與嚴重殘疾子女分別所享受的扣除額度為2780英鎊、5920英鎊、7195英鎊。俄羅斯類似規定為，如果家庭中有患有一二類殘疾的子女，生或養父母每月每個子女相應扣除12000盧布，寄(拖)養父母照顧殘疾子女的每月扣除6000盧布，要比正常家庭給予的政策支持力度更大。日本對育齡群體或撫養親屬是殘障人士、鰥寡孤獨者會相應扣除27萬日元，如果是特別殘障人士則會扣除40萬日元，并且如果家中有年收入130萬日元以下勤工儉學的學生，納稅人還可以對該子女進行一個27萬日元的額外扣除，可在一定程度上減輕家庭經濟負擔。美國規定假若育齡父母因照顧小孩而犧牲工作，需要將照顧嬰兒的收入損失與時間成本等按照一定標準納入扣除范圍內，保障育齡群體的特殊需求 (呂春娟，2021)。法國實行法家庭系數法”(Family quotient)，對于單親家庭，設定為第一個子女系數為1.5，第二個子女系數為0.5，第三個及以上子女系數為1。對于喪偶家庭，被撫養人的系數則設定為“對于喪偶，充分考慮特殊群體的保障需求。

(三)子女教育專項附加扣除設計合理

歐美發達國家針對子女教育專項附加扣除的制度設計充分考慮了實際發展的需要，主要體現在扣除項目多元、各階段扣除標準額度合理、考慮物價通脹的因素等幾方面。如加拿大將與教育相關的費用扣除分為學校教育與校外教育兩大類，其中學校教育主要指初級教育(大學前教育)與高等教育。初級教育費用可作為個稅扣除項目予以扣除，費用包括學費、書本費及交通費等，高等教育扣除項目包括學費，同時，在校外教育上規定符合要求的教育費用也可相應扣除，主要包括藝術或體育類課程產生的費用，學校課程的校外補習費用不包括在內。德國對此將扣除分為子女基本教育扣除與自身職業教育扣除，其中職業教育費用扣除主要指個人如果參加的職業教育是為維持生活需要，則課程支出可作為專項扣除 (張凱迪，2018)。部分國家也采取將扣除標準依據子女的教育階段而分類，如法國則將子女初中等教育所產生的費用歸在未成年子女撫養費加以扣除，高等教育費用分設大學、普通與職業技術及高等教育費用三類扣除項目，每月分別可享受61、153、183歐元的扣除額度。日本規定子女在義務教育階段的費用扣除為38萬日元，高中、大學的教育費用抵扣額度為63萬日元。

(四)充分考慮家庭結構

1.依據子女數量設置不同扣除限額。歐洲一些國家在計算個人所得稅時，依據子女數量設計了從納稅人應納稅所得額中扣除和從應納稅額中抵免兩種方式，具體規則如下表1與表2所示。表1為歐洲部分發達國家從應納稅所得額中扣除的限額明細，根據家庭子女數而規定不同扣除總額，其中西班牙規定如果一名兒童不滿3歲，則金額將增加2800歐元，克羅地亞同地區有所不同，拉脫維亞每名3歲以下兒童額外支付560歐元，匈牙利規定該項涉及至少有三個孩子的家庭，如果少于三個，則每個孩子約為205歐元。

表1 各國每年允許從應納稅所得額中扣除的限額規定(單位：歐元)

表2為歐洲部分國家從應納稅額中抵免的限額規定，同樣也考慮了不同家庭子女數量結構的因素，其中意大利的扣除規定只針對3歲以上兒童，葡萄牙規定當孩子不滿3歲時為450歐元。根據表1與表2數據顯示，匈牙利、捷克、波蘭對生育五個孩子總稅收抵免額相近，但對于家庭前三個孩子的抵免限額，匈牙利與捷克是波蘭的2-3倍，據“OECD家庭稅收減免的公共社會支出占GDP的百分比(2017年)”顯示，匈牙利、捷克、波蘭分別占比為0.7、0.9、0.4，這也正是波蘭生育率略低于另外兩個國家的原因之一。對比發現斯洛文尼亞、比利時、愛沙尼亞的生育率明顯高于表中其他國家，這與其扣除總額較高有很大關系。

表2 各國每年允許從應納稅額中抵免的限額規定(單位：歐元)

韓國關于家庭有關子女撫養的扣除費用采用的是子女個數與加計扣除相結合的模式，具體分為基本費用扣除與額外扣除兩部分。基本費用扣除額以家庭成員數確定；額外扣除為，第一個不超過6歲的直系子女，加計扣除100萬韓元，直系后代以及領養的子女，額外扣除200萬韓元，如果撫養兩個或兩個以上的孩子符合基本減免條件，可以從其全球所得中扣除100萬韓元，自第三個孩子開始每個孩子再額外扣除200萬韓元 (例如兩個孩子100萬韓元，三個孩子300萬韓元，四個孩子500萬韓元，以此類推。

2.以撫養方式為依據設置扣除限額。俄羅斯子女扣除項目不僅考慮了子女數量因素，對不同撫養方式也進行了區分。具體來看，如果是第一個和第二個子女，生或養父母、寄(拖)養父母的，每個子女每月扣除1400盧布。如果是第三個子女及以上的，生或養父母、寄(拖)養父母的，每個子女每月扣除3000盧布。

3.依據年齡設置扣除限額。日本對于撫養子女費用扣除規定，16歲以上子女每年享受38萬日元扣除，19-22歲每年可扣除63萬日元。馬來西亞，規定父母養育低于18歲的子女每年可享受2000令吉扣除，對于養育年滿18周歲符合一定條件的子女 (如接受全日制教育)每年可享受8000令吉扣除。

4.將“指數化”引入扣除限額。如法國入家庭系數法”，具體規定根據納稅人不同婚姻狀況和被撫養人的數量設置不同的系數，其中每個成年人(單身、離婚或寡居且無子女的丈夫或妻子)系數為1，對家庭中的前兩個子女，每個兒童的系數為0.5，第三個及以上的子女系數視為1。在計算應納稅額時，以納稅人個人或家庭總收入除以家庭系數后的數值匹配相對應累進稅率。即家庭總系數越大，實際適用的稅率檔次越低，由此降低了其應納稅額，該方法充分考慮了家庭結構。根據普華永道分析報告顯示，在法國，如果一個有兩個孩子的家庭的收入與一個單身家庭的收入相當，那么他們繳納的稅款甚至可以少五倍，連續生育一個孩子的家庭將額外增加5%的養老金(總增加金額不能超過初始金額的30%)，同時撫養三個孩子的家庭將增加10%的養老金。土耳其采用比例方式計算最低生活寬免(minimum living allowance)。該國規定，“最低生活寬免”為官方每年公布的雇員最低工資總額的50%，抵免額=“最低生活寬免”×15%，對于多子女家庭可適當增加該比例，前兩個子女增加7.5%，以后每個子女增加5%。同樣，以色列規定納稅人本人的地面點數(tax credit points)為2。女性納稅人可以額外獲得0.5個抵免點數；孩子出生的當年每個子女獲得1.5個點；1-5歲期間，每個孩子每年獲得2.5個點；單親家庭每個子女每年可以額外享受0.5-2.5個點；被扶養人有殘疾的每人每年可獲得2個抵免點數。采用動態數值制度，能夠削減通貨膨脹、物價上漲對稅制的扭曲性影響，減少納稅人的額外負擔，并且減少了需要根據通貨膨脹修訂限額而年年進行調整和變動的復雜手續，保證稅收政策前后連貫性和穩定性。

四、相關對策建議

專項附加扣除中的每一個項目都和普通人的生活聯系緊密，通過上述分析，本文提出以下建議，希望通過制定更加嚴謹的制度，降低育齡群體的養老、育兒等生活成本，縮小收入差異，促進“三孩政策”配套支持政策的完善。

(一)加快推進增設嬰幼兒生計費專項扣除項目

目前，家庭單位涉及到子女養育的支出項目主要有教育支出與生計費用兩大類，相較國際做法，我國缺乏對0-3歲嬰幼兒生計費扣除的制度設計，需在降低養育成本方面需要研究將其完善。首先應明確嬰幼兒生計費扣除范圍。目前更多父母愿意在嬰幼兒學前教育上投入較高的花費，其本質上不僅是為了提高孩子各類技能，也是托育的另一種形式，因此對3歲以下嬰幼兒生計費的扣除應包括嬰幼兒生活必需品等費用以及照護、托育、學前教育費等；其次，扣除限額設計應綜合考慮財政承受能力、征管難度等因素。由于嬰幼兒花銷大且復雜，很多費用難以量化，不同地區在托育照護費以及私立與公立機構收費標準方面存在較大差異，并且目前我國六項專項扣除也未有采取據實扣除的經驗，因此為加快推進增設嬰幼兒生計費扣除項目，可仿照現有扣除制度設計，根據城市級別、兒童數量規定不同扣除金額，保證減輕納稅人負擔，維持稅收公平。

(二)保障育齡群體特殊需求

目前，由于國家已經建全了計劃生育特殊家庭服務管理信息系統，準確掌握計劃生育特殊家庭的服務管理信息，可以根據數據庫篩選出現無存活子女或獨生子女被依法鑒定為殘疾(傷病殘達到三級以上)的特殊家庭，這類父母不但承擔比普通家庭更重的經濟負擔，同時晚年也無法享受子女給予的贍養費，因此，參照國際普遍做法，建議按殘疾或重疾程度及年齡階段，對扣除限額實行區別對待，彰顯稅收的人文關懷。擴大大病醫療的扣除范圍，除醫保藥物之外，基本孕檢費、心理健康治理費、醫療服務費等可適當納入扣除范圍。對于一些育齡家長為了照顧孩子導致無法工作，或工資未達到個稅標準而無法享受優惠的，可借鑒美國等發達國家經驗，假若育齡父母因照顧小孩而犧牲工作，應充分考慮將照顧嬰兒的收入損失與時間成本等按照一定標準納入扣除范圍內，保障育齡群體的特殊需求，緩解育齡家庭在生育小孩期間的負擔壓力。

(三)完善與子女教育相關的扣除項目制度

降低養育子女的直接經濟負擔。當前我國關于子女教育的扣除項目僅僅采用定額扣除，未考慮通貨膨脹等因素，同時扣除項目也有待細化完善。具體而言可借鑒參照國外經驗，采取據實扣除與定額扣除相結合的方法加以扣除，同時對據實扣除要設置最高額度限制；將學費、書本費和學雜費等學歷基礎教育相關以外的素質教育支出費用如文藝培養、體育素質等教育費用予以扣除，擴大扣除范圍，縮小收入分配差距；可考慮按照學齡前、義務教育與義務教育后劃分三個階段，對每個階段和子女個數設定不同標準，三胎家庭允許超額扣除，以此來激勵生育。但也需注意避免設計過于復雜，以免實際執行中征管成本過高，忽略效率原則。

(四)制度設計應注重家庭結構

生育率的高低不僅與教育子女的直接成本有關，同時也與家庭的整體負擔有關。根據第七次全國人口普查數據結果，我國平均每個家庭戶的人口為2.62人，家庭規模縮小，結構趨于簡單，隨著科技進步，征管難度會相對減小，可以考慮以個人為征稅單位逐步轉向以家庭為單位的課稅模式改革。由艾媒咨詢《2021中國嬰幼兒早教市場現狀分析報告》顯示：2019年中國54.2%的家庭仍由家中老人照顧，養育孩子是一個大家庭共同的付出，對于同父母、直系親屬多成員生活在一起的家庭，應允許扣除費用在家庭成員之間進行轉移，如引入“人均”概念，很多國家在設定扣除制度時，都考慮了家庭收入的情況，如對一個家庭的人均收入進行劃分，給予不同扣除限額，可對單親家庭與多子女家庭給予更公平的照顧；或是由于多孩家庭的邊際成本更高，故對于多子女家庭的扣除采取累進式扣除方式，防止出現因家庭稅收負擔分配問題造成婚育推遲現象。

五、結語

“十四五”時期，個人所得稅專項附加扣除改革不僅要符合黨和國家稅收政策完善的相關要求，同時也需要對促進民眾生育意愿，提高生育率方面發揮重要積極推動作用。但三孩政策是黨和國家重大戰略部署，逐漸消除大部分年輕人“不敢生、養不起”的觀念，不僅需要通過采取財政、稅收等支持措施減輕家庭生育、養育、教育負擔，更需要社會各界多方協調與共同努力。