警惕工程思維治理過度干預農村生活

呂德文

一段時間以來，環境治理已經成為國家治理的重要內容，與此同時，一些激進的環保措施也不斷成為基層治理沖突的導火索。沖突的根源在于——環境保護說到底是一項生活治理，它與人們的日常生活密切相關，治理績效取決于生活方式的變革。在這個意義上，基層治理正在經歷一場根本性的目標迭代，從傳統意義上的工程建設轉向對基層生活方式的重塑。

而以目標明確、過程可控、責任可查為特征，盡量排除不確定性的工程治理方式，在治理的目標、內容和方法上都與生活治理之間存在天然的沖突。換言之，社會工程式的治理方式，并不一定切合農村基層實際，亟待全方位的治理迭代。

中國式現代化是建立在對經濟、社會和文化改造的基礎之上的。

客觀上，如果沒有一系列有組織、有計劃的社會工程實踐，就不可能有中國如今的發展格局。1949年以后的社會改造，包括土地改革、促進男女平等、提高識字率、發展鄉村衛生健康事業等，幾乎將舊的社會機制翻轉了一遍，是現代社會得以形成的基石。

再往前回溯，歷史上，大型水利工程和帝國體制更是相互形塑。某種意義上，中國能在農業社會時代建立較為成熟的官僚體制和相對成功的中央集權，很可能是源自在應對災害、興修水利的過程中提高了國家的組織動員和協調能力。而圍繞著水利建設和水權分配，基層社會沖突甚為常見，卻也促進了“社會”的發達。比如，很多地方在歷史上便存在水利興修和協調使用的社會組織，地方精英和士紳的功能也在于維持秩序、調解糾紛。

任何基礎設施建設中的大型工程要有效舉辦，并能夠得到持續良好的運轉，必定要求“社會”的構建。在漫長的農業社會史中，小農經濟一直占據主導地位。小農分散，需要組織與合作，這一過程是一項極端重要的社會工程。本質上，社會治理的核心并不僅僅是將國家資源轉化為工程項目，更重要的是要通過工程建設來改造社會。

僅僅是從鄉村建設的歷史看，新中國有過不少成功的治理實踐。比如，人民公社時代對鄉村社會的集體化改造奠定了農田水利建設的組織基礎，乃至于依靠基層組織來實施的共同生產在人民公社解體后仍然具有鮮活的生命力。那些保持了原有的用水、土地使用等制度的地方，其社會秩序必定比較有序，集體行動能力更容易達成，也就更容易應對新一輪的轟轟烈烈的社會工程建設。比如，那些仍然保留著“三年一小調、五年一大調”（三年局部調整，減了人口的家庭將土地調整到增加人口的家庭，其他家庭保持不變；五年大調整，所有土地先收回，再按照每戶人口重新分配）的村莊，更容易解決土地細碎化問題，有利于土地整治、水利工程建設項目的實施。

當前，工程思維已經成了國家治理體系的基因，依靠工程項目的管理方法來開展各項治理活動，已成常例。近年來，隨著涉農資金逐年增加，農田水利、土地整理、道路、電力、網絡“村村通”等項目不斷增加。

而從精準扶貧、人居環境治理到鄉村振興等戰略的實施，均以“攻堅”“行動”等項目制的形式加以開展，從本質上而言，是由一個個具體工程所組合而成的農村社會改造工程——國家制定嚴格的目標和標準，派遣扶貧工作隊、駐村工作組、專項小組等“施工隊”，并對各項工程實施過程開展督查、檢驗、考核，以此進行項目監理，最終，通過多種形式的量化指標，對項目實施的情況進行考核評估。

簡言之，我們不僅在重大工程和科技創新上建立了舉國體制，在社會建設領域也以項目工程的形式推動工作，幾乎所有國家治理任務都實現了專項化管理，國家治理體系被改造成由諸多任務小組組成的項目工程施工體系。這一體系追求標準化、可控性、閉環性，可謂是人力、物力和財力等國家治理資源等的重新組織。

但是，如今農村社會卻不斷原子化，如果不重塑基層社會，國家治理在農村會碰到極大困難。比如，一些農村建設項目之浪費，觸目驚心。農村稅費改革以后，花費巨額的水利工程，卻因為農民無法組織起來灌溉用水，常年荒廢，依據筆者的調研經驗，這種狀況至今有過之無不及。中部某縣地以提高土地質量為目的的土地整治項目雖然花費巨大，卻因工程實施無法顧及當地的土質、水系、耕作習慣等實際情況，反而使得土地耕作質量下降，群眾不滿意，鄉村兩級組織焦頭爛額。

麻煩在于，今天的基層治理正在經歷迭代，無法服務于工程項目和社會改造之間的有效協調。甚至于基層治理體系本身也陷入“兩邊不討好”的困境之中，出現了“內卷化”現象。

基層治理迭代主要體現在兩個方面：

一是基層政府從基層治理者變成了項目協調者和施工員。

治理者具有極強的政治動能，其治理行為并不僅僅是為了完成具體的任務和事項，而是在做工作的過程中形成和被治理者的緊密聯系，并以此獲得群眾的認可和治理合法性。而當前的國家治理體系被改造成各個項目組的組合單位后，基層政府中國家治理體系中的基石地位就難以凸顯，反而降格為負責項目落地的施工員或協調者，成為一個被動的治理主體。

最為嚴重的是，基層政府失去了政治動能，很多看似是政治性極強的工作，也僅僅是因為在政策序列中占有優先位置，需要投入更多的人力、物力和注意力而已。基層工作的核心并不是從實質上增強任務的戰略性和政治性，在任務完成的過程中動員群眾，進而增強群眾對國家政策的認知；而是特指“時間緊、任務重”這一工作特性，基層需要采取更多策略完成上級任務。

二是農村社會從一個自洽的生活共同體蛻化為一個喪失機能的生活單元。

過往很長一段歷史時期，國家對農民生活領域的介入極其有限，農村社會可以自我循環。現如今，農村社會已經失去了自我調節功能，村莊乃至于家庭的矛盾都無法通過社會機制自我修復，基層政府被迫介入農民生活領域。一些地區的基層派出所警務活動并不多，但諸如調解家庭糾紛等非警務活動卻占據極多警力。在很多地方，鄉村中有任何矛盾糾紛，首先想到的不是找中間人或村干部調解，而是通過打110和12345等熱線，寄希望于國家專門機關的介入。一旦這些專門機關介入不及時，失去自我調節功能的鄉村社會，社會矛盾便可能積累和激活，進而釀出重大案情。

基層治理迭代造成了一個極為矛盾的現象。

一方面，在國家治理體系中，基層政府越來越成為國家治理工程的施工隊員，基層社會治理的規劃與其無關，甚至目標內涵都不為其所知，卻在實施過程中被嚴格監管，基層干部成了“拿錢的辦事員”。因為基層干部無法向群眾有效傳遞各個治理任務的實質內涵，亦無法因地制宜地執行這些任務，群眾也就無法認可基層工作，基層干部的政治效能感也就極大降低，認為自己的參與完全無法影響到政府的決策和行動。客觀上，近些年來國家治理的任務完成了不少，但基層治理的能力和效率卻未必同步提升，群眾的政治效能感也未必有提高。

另一方面，基層政府承擔了越來越多服務于社會改造的任務，儼然成為基層社會的引導者和群眾生活的安置者。近些年來，國家對農民生活全方位介入，通過移風易俗等措施，對農村高價彩禮、人情負擔重、農村賭博、輕養厚葬等農村文化失調進行干預；通過人居環境治理行動，對農民生活習慣等進行了干預。生活治理已經成為基層治理的最重要的內容——一部分生活治理，是國家干預項目，基層政府作為施工員的身份出現；一部分生活治理，則是群眾要求的結果，基層政府被迫介入其中而不可自拔。無論哪一種生活治理，基層政府都具有被動性和消極性。

可以這樣認為，當前大多數基層治理矛盾，均集中于生活治理領域。筆者調研發現，當前基層治理最大的資源投入，恰恰是不切實際地介入農民生活領域。比如，不少普通村莊的集體經濟開支，并不是村干部報酬，也不是辦公經費，甚至不是舉辦公益事業，而是人居環境治理。東部某村集體收入僅1萬元，但一年的環境衛生支出在10萬元左右；華北某村一年集體收入僅5萬元，環境衛生費用就達到4萬元；中部某個“美麗鄉村”示范點，村級支出不斷加大，當前已經負債百萬。

很多地方為了建立長效化的人居環境治理機制，均通過市場化的方式維護村莊環境衛生。于是乎，村莊社會風氣在一夜之間倒退，人們都習慣性依賴公共服務，更加不注重清潔衛生。華北某縣的縣長感嘆，他轄區的村民連“各家自掃門前雪”都做不到，都在等待環衛工來清掃門前垃圾。有一次，縣機關組織干部到某村開展組織活動，幫忙清潔村莊，結果干部在打掃衛生，村民卻在一旁邊嗑瓜子邊對干部指指點點。

可以這樣認為，當前大多數基層治理矛盾，均集中于生活治理領域。筆者調研發現，當前基層治理最大的資源投入，恰恰是不切實際地介入農民生活領域。

很多地方的基層組織并不是不知道市場化的人居環境管理機制的問題所在，但上級只對項目結果感興趣，規定在一定的時間范圍內達到一定的標準，并不在意各地有別，教育群眾有個過程，而唯有“政府兜底+市場服務”能夠滿足國家治理的項目標準要求。

從國家治理的規律而言，社會工程思維有其優勢，亦有其局限性。對于那些國家重大專項任務而言，項目制的形式有利于發揮舉國體制、集中力量辦大事的制度優勢。這些任務，一般都集中于重大基礎設施建設，和基層社會的復雜性保持一定距離，亦不會在實施過程中改變人們的生活方式，可以實現閉環管理。某種意義上，中國之所以能夠在較短的時間內實現現代化趕超，得益于源自農業社會、成熟于工業化時代的項目治國實踐。

但是，農村社會某種意義上是一個時空壓縮的社會，既有農業社會時代形成的閑散的、節奏較慢的相對自洽生活方式，也有工業社會塑造的有紀律、節奏快且高度理性的現代生活方式，亦在接受后現代、個性化的生活方式沖擊。以工程思維，用項目制的方式實施社會治理，并不契合大多數生活治理領域。“環保”“節能減排”等風暴式的治理手段影響到人們的基本生活，必定會引起極大的基層矛盾。

在這個意義上，治理迭代還需要時間。其關鍵是，要讓國家治理工程和基層社會轉型相匹配，而基層政府不該是施工隊員，而必須是擁有政治效能的治理主體。具體而言，需要全方位地向基層“放權賦能”。“放權”的關鍵不在于將上級行政部門的職權下放給基層組織，而是要讓基層組織擁有根據地方情況和事情的輕重緩急，自主安排事務的權力。“賦能”的關鍵亦非下沉治理資源，而是要讓基層從督查檢查考核等事務中解脫出來，讓其真正有時間做群眾工作，和群眾打成一片。

基層必須從工程治理體系中解放出來。