數字化背景下的行政事業單位內控制度建設

梁瑞智

摘要：內控制度建設是行政事業單位的工作重點之一，有助于進一步提高整體管理水平和風險防范能力。由于行政事業單位的特殊性，內控制度建設面臨著許多特殊問題。在移動互聯網、云計算、大數據、人工智能、物聯網和區塊鏈等技術引發企業巨大變革、引導企業進行財務業務場景重構的當下，智能技術和大數據等數字化技術也給行政事業單位的內控制度建設帶來了新的挑戰。研究數字化背景下的內控制度建設已經成為行政事業單位應對數字化浪潮的必然選擇，本文對此進行了探討。

關鍵詞：數字化；行政事業單位；內部控制；制度建設

內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控的系列活動。內部控制制度建設是行政事業單位的工作重點之一，有助于進一步提高其整體管理水平和風險防范能力。隨著新技術的發展和應用，智能技術和大數據等數字化技術對行政事業單位的內控制度建設產生了巨大影響。研究數字化背景下的內控制度建設已經成為行政事業單位應對數字化浪潮的必然選擇。

一、行政事業單位內控制度建設面臨的問題

自財政部2012年會計重點課題“行政事業單位內部控制研究”首次將國外內部控制的理論成功應用到行政事業單位的內部管理研究中以來，理論界和實務界根據行政事業單位的實際情況對內部控制理論進行了有效篩選和創新，并且隨著行政事業單位內控工作的全面開展，相關研究也已經成為熱點。

然而到目前為止，行政事業單位內控制度建設中仍然面臨以下問題：一是由于行政事業單位機構設置不能隨內控管理的需求進行調整，而造成的內部控制管控力度下降問題；二是由于行政事業單位的內控很難與人事管理、業績考核、獎懲聯合運行，而造成的無法實現全面有效風險管控問題；三是由于傳統管理理念根深蒂固，而造成的內控制度靈活性太大、管控水平參差不齊、培養內控人才積極性不高等問題。有關部門在對行政事業單位內控工作實施情況進行調研時也發現，不同單位對內控的認識參差不齊，工作實施方面積極態度與落后態度并存，工作質量和實施進度差異較大，相應的實施效果也有很大差異。

隨著新技術的發展，行政事業單位的內控制度建設又面臨著新的挑戰。在移動互聯網、云計算、大數據、人工智能、物聯網和區塊鏈等技術引發企業巨大變革，引導企業進行財務、業務場景重構的同時，智能技術和大數據對行政事業單位的財務工作和內部控制亦產生了巨大影響，研究數字化背景下的內控制度建設已經成為行政事業單位應對數字化浪潮的必然選擇。

二、數字化背景下行政事業單位內控制度建設面臨的挑戰

大數據、智能化、移動互聯網、云計算引發的數字化浪潮，是不可阻擋的社會發展趨勢。面對這一趨勢，行政事業單位的內控制度建設將接受諸多挑戰。

1.數字化背景下的行政事業單位內控制度建設可借鑒經驗極少

數字化浪潮對經濟社會的影響，目前的研究還在起步階段，對于數字化技術在行政事業單位內部控制體系建設中的應用研究更屬于新時期的全新工作，基本無成功經驗可以借鑒。因此，深入調查、分析行政事業單位在數字化背景下的內控制度執行力和適用程度，會同專業咨詢機構以及財政、紀檢、審計的專家進行深入交流，是數字化背景下行政事業單位內控制度體系建設的重要途徑。

2.如何應用數字化技術解決內控建設的難點

根據當前行政事業單位在內控制度建設中的實際情況和問題，針對行政事業單位具體業務和服務內容，如何用數字化技術解決以下難點是對內控制度建設的挑戰。這些難點包括：由于行政事業單位業務和服務的特殊性而導致的流程“再造”的特殊性；由于行政事業單位機構設置不能隨內控管理的需求進行調整而造成的管控力度下降；由于行政事業單位的內控很難與人事管理、業績考核、獎懲聯合運行而造成的無法實現全面有效風險管控，等等。

3.對內控人員的業務素質和管理能力提出了更高的要求

數字化背景下的內控制度是否能發揮作用，內控人員的業務素質和管理能力以及其數字化技術的應用能力是關鍵因素之一，特別是人工智能技術的發展，使得人與人工智能的密切配合成為重要問題。當前，行政事業單位人員編制有限，不能引進專業或專職人員從事數字化背景下的內控制度建設。如果依靠原有人員進行內控制度建設，對人員素質和業務水平是極大的挑戰。

三、數字化背景下行政事業單位內控制度建設的對策

在新技術不斷發展的背景下，行政事業單位的業務和服務不斷被新技術滲透。在業務和服務不斷互聯網化的同時，行政事業單位的業務和服務工作的內容、管理手段、管理模式都受到數字化技術的影響。數字化背景下行政事業單位的內控制度建設需要從以下幾個方面進行。

1.完善數字化背景下內控制度建設方案

首先，需要重新梳理行政事業單位的業務和服務流程。對行政事業單位不同職位、不同部門的人員進行訪談，了解數字化技術對工作崗位和工作內容的影響，同時了解現有內控制度，分析現有內控制度的執行力和適用程度；其次，分析數字化技術的應用可能造成的內部、外部風險因素，編制風險清單；最后，同數字化技術提供商以及相關部門及業務專家進行深入交流，就數字化背景下的內控制度建設整體思路達成一致意見。

內控制度建設中要特別注意內控缺陷整改。根據不同發展階段數字化技術的可應用程度，針對內控缺陷，提出完善組織結構、人員配備、各項內控制度的控制措施，并與單位各相關部門商討，對各項措施進行評估，保證各項措施的有效性。此外，還要結合風險清單、制度審閱意見、流程控制矩陣、崗位職責和授權審批、流程圖、內控缺陷整改情況以及各項內部文檔等，提出數字化背景下內部控制體系建設的具體思路和方法。制度建設完成后，要根據應用情況，對內部控制制度的設計和執行情況進行評價，發現問題及時解決，不斷強化內部控制執行力，持續提升行政事業單位業務和服務的管理水平。

2.根據數字化技術進行行政事業單位業務流程再造

行政事業單位的業務和服務具有特殊性，通常需要多個部門協作。不同環節之間數據和信息的傳遞，往往耗用大量的人力、物力和時間，也會產生較高的內部控制成本。因此，人工管理情況下，由于人員崗位配備等原因，行政事業單位的業務流程“再造”困難非常大。數字化技術的發展為行政事業單位業務流程的“再造”創造了條件。以常見的差旅費報銷業務為例，智能技術可以打通行政事業單位的差旅業務和差旅外部供應商的通道，只要是經審批的符合規定的公務出行，出差人員甚至不需要預借、不需要報銷、不需要墊付。原來涉及多個部門、多個人員、多環節的報銷業務就可以簡化為財務部門的操作，不但簡化了流程，提高了信息和數據傳遞的及時性和準確性，也降低了內控成本。

3.實現行政事業單位業務和服務標準化

行政事業單位需要按一定的程序、指標、方法，設置內部控制關鍵控制點。在傳統管理模式下，由于行政事業單位的組織結構難以調整，只能采用增加不相容崗位和規定相應的審批權限設置來實現，不但容易造成人員冗余，而且也會導致審批環節過多，影響內部控制效率，也增大了內部控制風險。

數字技術的發展使智能化管理成為可能，而信息的標準化、程序化是實現智能化的前提。智能技術可以將內控理念、流程、方法等要素標準化，按照規定的程序固化到系統中，借助操作記錄、位置、實時信息等控制手段，實現內部控制手段的創新和系統化。還可以通過控制權限分配，實現不相容崗位控制，在標準化的同時使行政事業單位的業務和服務流程打破組織結構限制，避免舞弊或疏漏等內控風險。

4.建立多種預警機制

數字化技術使內控制度的流程更加清晰，也解決了行政事業單位由于人事管理、業績考核、獎懲等方面的特殊性，而造成的無法實現全面有效風險管控的問題。然而，全方位實時監控，根據具體職責建立多種預警機制，仍然是保證內部控制時效性的重要措施。預警機制能夠提高內部控制的控制力度，提升控制效果，有助于發現內控風險隱患，及時處理。預警機制的建立，應充分利用數字化技術中的訪問控制、權限劃分、指標監測等手段，提升內部控制時效性。

5.為內控制度創造良好的實施環境

數字化背景下內控制度的建設和實施效果，很大程度取決于實施環境。因此，實施環境也是行政事業單位影響內控績效的重要因素之一。從經濟學的角度看，實施環境分為“硬環境”和“軟環境”。“硬環境”包括制度是否合理、評價體系是否完善、設施設備是否齊全等。“軟環境”則包括相關業務人員的人際關系、工作習慣、財經法規意識、對數字化技術的態度等。對行政事業單位內控制度的實施環境進行分析，特別是針對數字化技術對實施環境的影響進行分析，有助于創造良好的實施環境，保證內控制度的實施效果。

參考文獻

1.財政部關于印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》的通知.財會[2012]21號.

2.武珺.事業單位業務層面內部控制分析及建議.北京市工會干部學院學報，2016（12）.

（責任編輯：王文龍）