農村不動產權籍調查難點分析及相關對策
——以慈溪市為例

浙江煤炭測繪院有限公司 楊明潮

一、序言

近幾年，全國各地陸續開展不動產權籍調查工作，研究如何深入開展不動產權籍調查，提高工作效率、質量等指標數據具有重要意義。基于這方面的研究文獻，主要有測繪技術的使用[1]與數據整合建庫方法研究[2]，基于整個流程的研究文獻較少[3]，基于政策理論支撐的研究較少。本文以項目實踐為基礎，針對不動產調查的重點、難點進行分析，研究提高不動產權籍項目工作效率、節省投入成本[4]的相關對策。

二、慈溪市農房及確權登記工作現狀

（一）慈溪市農房及確權登記工作順利開展的優勢

1.已有資料比較齊全

慈溪市原農房宅基地土地使用權證發證率較高，發證率超過95%，新建房屋（主房）、翻建房屋（主房）審批手續齊全，部分房屋存在未審批、未發證現象。2016年至今，原有的地籍管理系統已經升級到浙江臻善科技有限公司開發的不動產管理系統，期間完成了不動產數據整理、數據庫轉換工作。2016年以來日常變更工作也是在不動產管理系統中進行的，基礎數據和數據庫數據能較好地滿足本次農房及確權登記工作的需要。

2.村莊改造建設比較先進

慈溪市經濟比較發達，大部分村莊經過了改造，房屋比較容易實現數字化地籍圖測繪和房屋丈量，出租房登記比較完善，權屬調查比較容易。

3.出租房管理比較先進、完善

4.農房確權政策比較完善、先進

《寧波市人民政府辦公廳關于印發寧波市農村宅基地及住房確權登記發證工作實施方案的通知》（甬政發〔2017〕118號）、《慈溪市人民政府辦公室關于印發慈溪市農村宅基地及住房確權登記發證工作實施方案的通知》（慈政辦發〔2018〕36號）等。

尤其是《慈溪市農村宅基地及住房確權登記操作細則》對慈溪市農房確權登記工作的標準性、合理性和先進性作出了詳細、明確的規定，該細則也是本項目實施的基本依據。

（二）慈溪市農房確權登記工作開展中存在的困難

1.地域建房特點

慈溪市未改造農村、改造的新農村，住戶基本上都有院落，形成封閉空間，如果沒有村里面的配合（戶主的配合）無法入戶、入室采集數據。農房確權是一個比較細致的工作，需多次入戶數據采集（地籍數據采集、房產數據采集、地籍數據檢查、房產數據檢查、項目多級驗收等），多次入戶調查、核查、檢查、驗收是確保成果質量必不可少的技術手段和工藝流程，因此存在諸多配合上的困難。

2.超建、違建房屋較多

慈溪市經濟比較發達，結合實地勘查情況和在建項目情況，經濟發達的地區農房超建、違建比例相對較高，尤其是本項目中存在大量配房、輔房、一戶多宅等情況。

近年來，慈溪市多次嚴格開展土地執法，拆除違章建筑項目，拆違工作還是今后的重點工作，部分村民存在抵觸情緒，給測繪、丈量、調查工作造成極大困難。

針對上述優勢及困難，結合其他地域在建項目的實施情況和慈溪市的現狀分析，反復研究提出以下完善建議及方案。

三、對本項目提出的合理化建議

（一）依法依規，嚴格規范農村不動產確權登記發證行為

1.嚴格把握政策界線

（1）對合法的農村宅基地及房屋先予以確權登記，對農民違法超占超建的宅基地及房屋不予確權登記，今后按照“三改一拆”工作相關政策集中統一處理。

（2）對合法的一處宅基地建房進行確權登記,在本村有兩處及以上宅基地，但具有合法權屬來源或符合建房補辦條件，合計面積未超過規定面積標準的，以一宅計算。對拆舊建新的，國土資源部門在審批新建宅基地時，應當同時辦理原宅基地使用權收回手續，收回原不動產權利證書。當事人在申請辦理新宅基地及住房登記手續時，應當同步辦理原宅基地及住房注銷登記手續。

（3）宅基地使用權通過調劑、審批等變更方式或房屋所有權通過買賣、贈與等轉移方式已登記到位的，按“房隨地走、地隨房走、房地不可分離”原則，根據土地管理法等法律和國家有關規定，對符合農村宅基地使用權條件的對象，確定相應的房屋所有權或宅基地使用權。

（4）宅基地使用權證、房屋所有權證均已頒發且權利主體一致的，按照“不變不換”原則，保持兩證不變。申請換證的，應當收回原證，頒發不動產權證書。權利主體不一致的，應當重新確定權利主體，權利主體相符后予以確權登記。不動產登記時一般以戶主為單位申請，特殊情形的除外。

2.嚴格確認權利主體

宅基地使用權原則上應依法確認給本農村集體經濟組織成員，同時應符合“一戶一宅”政策，但以下幾種情況除外。

（1）已合法擁有一處宅基地的，因依法繼承房屋占用農村宅基地的，不受“一戶一宅”政策限制，可按規定確權登記。

（2）原為農村集體經濟組織成員，因就學、兵役、婚姻、就業、服刑、進城落戶等正常人口遷移成為非原農村集體經濟組織成員的，其在原農村集體經濟組織內已經合法審批建造的宅基地及房屋，可申請不動產登記。

（3）非本農村集體經濟組織的農民，因新農村建設、地質災害防治、移民安置、下山脫貧等原因，經依法批準異地建房的，在落實原宅基地處置政策后，可憑相關權屬證明文件辦理不動產確權登記。

（4）1982年2月13日《村鎮建房用地管理條例》實施前，非農業戶口居民（含華僑）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，范圍在《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大的，可按實際使用面積予以確權登記。1982年2月13日《村鎮建房用地管理條例》實施起至1999年1月1日《土地管理法》修訂實施時止，非農業戶口居民（含華僑）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，按照批準面積予以確權登記，并在不動產登記簿和不動產權證書附記欄中注明。

（二）分階段妥善處理農村宅基地及房屋的確權問題

本著“尊重歷史、保護權益、先地后房、分類處理”的原則，分階段處理好農村宅基地及房屋歷史遺留問題，切實保護農民的合法權益。

（1）1982年2月13日《村鎮建房用地管理條例》實施前，農民占用宅基地建房且至今未擴建或翻建的，由權利人先行具結，所在村集體經濟組織或村委會對宅基地使用權人、實際使用面積、四至范圍等進行確認，公告30天無異議的出具證明，經所在鎮（街道）國土所、村鎮建設辦審核，報鎮人民政府（街道辦事處）審定，按實際使用面積確定宅基地使用權及房屋所有權。

（2）1982年2月13日《村鎮建房用地管理條例》實施起至1993年11月1日《村莊和集鎮規劃建設管理條例》實施前，農民未經批準或超過批準面積占用宅基地建房的，且在1993年11月1日后未發生變化的，符合現行建房條件的，在規定面積標準內對未批部分經鎮人民政府（街道辦事處）處理，并補辦個人建房審批后，確定宅基地使用權及房屋所有權。對超過已確定宅基地使用權范圍的房屋建筑面積，不予確定房屋所有權。

（3）1993年11月1日《村莊和集鎮規劃建設管理條例》實施起至2014年3月27日《浙江省人民政府辦公廳關于規范農村宅基地管理切實破解農民建房難的意見》（浙政辦發〔2014〕46號）出臺前，農民未經批準或超過批準面積占用宅基地建房的，符合現行建房條件，在規定面積標準內對未批部分經鎮人民政府（街道辦事處）處理，并補辦個人建房審批后，確定宅基地使用權，對已確定宅基地使用權范圍內的房屋，補辦村鎮規劃審批手續后，按照村鎮規劃批準的建筑面積確定房屋所有權。對超過村鎮規劃批準的建筑面積以及超過已確定宅基地使用權范圍的房屋建筑面積，不予確定房屋所有權。

按照上述第2、3款規定經處理后補辦審批手續的，須向宅基地所在村集體經濟組織或村委會支付土地有償使用費，按每平方米土地30元的標準繳納。

（4）2014年3月27日浙政辦發〔2014〕46號文件出臺后，農民違法占用宅基地或違反村鎮規劃建房的，一律按現行政策處理。

（三）優化工作機制

為加快推進農房確權登記工作，建立市、鎮兩級確權登記工作會審制度，定期或視情不定期召開，會審會議結果形成專題會議紀要。涉及重大問題的，由市農村宅基地及房屋確權登記發證工作領導小組會審決定。一般疑難問題由鎮（街道）農村宅基地及房屋確權登記發證工作小組會審解決。鎮（街道）會審形成的會議紀要須上報市農村宅基地及房屋確權登記發證工作領導小組備案。經備案的會議紀要分發各鎮（街道），具有指導解決同類問題的效力。

四、結束語

通過應用所提出的合理化建議，慈溪市國土資源局農房一體權籍調查采購項目已通過相關部門組織的專項驗收。與周邊縣市區相比，慈溪市在工期、質量、發證率等多方面都處于領先水平。