農村公共物品供給問題及路徑優化

南寧師范大學 麥丹嬈

一、農村公共物品的內涵

根據公共物品無排他性和競爭性，旨在滿足公民需要而提供產品的特點，我國學者徐小青等認為，農村公共物品是公共部門為支持農村建設、農業發展、農民生活需要提供的具有非排他性和非競爭性的公共產品和服務[1]。筆者認為，農村公共物品不具有排他性和競爭性，是滿足農村地區公民需要的物資和勞務服務。農村公共物品主要的特征是供給主體缺乏多元化，主要靠公共部門提供，缺少第三部門的競爭，容易形成壟斷。除此之外，供給形式單一也是其特點之一。

二、農村物品供給現狀

（一）農業基礎建設單薄

從制度上來看，家庭聯產承包責任制是我國目前且將長期存在的一種基本經濟制度。精耕細作的小農經營模式特點造成了我國部分農村缺乏規模和技術，從而使得農業勞動生產率比較低。從農業現代化機械水平來看，由于經濟、地形地貌等條件限制，我國農業機械化起步較晚，因此機械化水平較低。此外，普查農業機械化是一項困難的事情，我國地大物博，對于機械化的普查難以把握，致使普查數據存有偏差，不能夠如實反映機械化水平。現階段剛完成脫貧攻堅任務，需要加大力量鞏固農村地區的農業基礎建設，機械化水平可以衡量農村農業的現代化進程，因此，加快農業機械化進程是農業基礎設施建設的重要組成部分。從水利設施來看，國內少部分農田基礎設施出現老化情況，經常會造成溝渠河道常年淤積、灌區設施損壞失修問題，水庫蓄水能力及抗旱效率也因此大大降低。截至2017年，全國水庫總量為84917座，大型水庫共有406座、中型水庫2617座、小型水庫81894座[2]。大部分水庫的修建時期為1950-1970年，20世紀中期的資金支持、技術手段比較落后，水庫已不符合當今的要求。八萬多座水庫中有一萬多座屬于病險水庫，這些病險水庫不僅影響效益，還極大影響著農民的生命財產安全。從網絡普及率看，截至2020年12月，我國農村網民規模達3.09億，占網民整體的31.3%，較2020年3月增長5471萬，城鎮網民規模達6.80億，占網民整體的68.7%，較2020年3月增長3069萬。雖然農村地區的網民增長速度較快，但農村地區網絡覆蓋率還是低于城鎮，信息化普及在農村來說仍是一項重任。

（二）醫療衛生資源較差

農村地區醫療衛生主要存在以下幾個問題：第一，城鄉間醫療工作人員配置不平衡，許多醫療人才都向往地理位置優越及待遇較好的地區和城市，鄉鎮地區的醫療人員素質參差不齊，碩士以上的醫療團隊更是少之又少，造成了城鄉之間存在巨大差距。第二，農村地區醫療機構缺乏，群眾看病只能去村里的衛生室或者鄉鎮衛生院，再或者就是縣級醫院，城市的三甲醫院對他們來說路途遙遠，進城看病只會增加成本。第三，醫療設施齊全的城市大醫院費用相對較高，新農合報銷比例有限且費用較低，在相對貧困的農村地區，居民財力有限，難以支撐他們到條件更好的醫院看病。全國政協委員杜麗群認為，技能培訓、設備配置、人才隊伍這三方面的不足是造成鄉村醫療衛生資源差的主要原因[3]。城鄉醫療衛生發展一體化是城鄉統籌發展的重要部分，解決鄉鎮人民看病問題、高質量就醫是提高醫療公共產品供給的一項有效措施。

（三）公共教育水平欠佳

從整體來說，國家大力普及了義務教育，但是由于各地縣級政府財政收入水平不一、在教育投資方面不足致使農村的義務教育發展受到嚴重阻礙。農村的義務教育在師資、教學環境、教學質量等方面都不如城市，義務教育的短板既是地域問題，也是城鄉二元結構的問題。城市地區的教育基礎硬件設施、教育環境都能得到專項資金進行完善，而農村則沒有如此優越的專項資金支持。隨著社會的不斷發展，信息現代化逐漸成為熱門，城市的義務教育已經逐步實現信息化，教育與互聯網的結合使得受教育者能夠更加簡便、直觀地接受知識，而農村的硬件設施普及并不理想，使得教育水平并不能得到大家的滿意。在鄉村教育中，人才隊伍同時也存在著問題，一是很多年輕的教師只是把農村地區教育經歷當成自己晉升的跳板，并沒有做到全心全意為教育事業服務，經常出現待一段時間就走的現象。二是農村教學環境較為艱苦、待遇較差，耐不住寂寞的年輕教育工作者會更向往城市學校的優質環境和薪資，進而造成農村教師隊伍人才流失嚴重。三是農村地區教師老齡化問題。不僅我國人口呈現老齡化趨勢，在農村教育方面同樣也存在著老齡化問題，老一批留在農村教書的教師多為年齡較大的教師，這類教師往往學歷偏低、不適應現代化教育、穩定性較差。

三、造成農村公共物品供給問題的原因

（一）城鄉二元結構的制約

城鄉二元結構分為城鄉二元經濟結構和城鄉二元社會結構。雖然當下提出城鄉統籌一體化發展，但是城鄉二元結構深深影響著中國農村幾十年，轉變屬實不易。任美玲（2019）曾提到我國的城鄉二元結構在經濟層面的特征表現為區域經濟發展差異較大[4]。很多計劃經濟時期的治理體系被沿用下來，戶籍治理、勞動用工和社會福利制度等無不體現著城鄉差別。在資源配置上，農村基礎設施（交通、水電、環境保護等）建設落后于城市，城市生活環境也比農村相對優越。

城鄉文化逐漸顯現出城市“高”于農村的局面，傳統印象中會自覺帶入“城市的就是好的”主觀想法，畢竟農村面朝黃土背朝天的生活在城市居民眼里是“低人一等”的。

（二）政府主體責任的缺失

分稅制改革使得鄉鎮政府的財力和事權兩權相脫節，財力不足以支撐支出事項。農村地區實行稅費改革，鄉鎮集體的收入大幅下降，致使政府的財力資源陷入困境。此外，部分地方政府“重政績”而“輕民生”，修建了許多華而無實的公共設施，農村地區的人很少享受到，容易造成資源浪費，使得投入到其他項目上的資金不足。成渝高速公路沿線的房屋美化工程就是政府典型的“面子工程”[5]。道路沿線的居民樓外觀美輪美奐，這種現象的出現就是當地政府誤認為社會主義新農村就是樓房化、別墅化，許多農民家里內部幾乎無裝修，外部卻粉飾得很精美，這種“重政績”的行為，沒有把該放的重點放在硬件上，嚴重忽視了農村地區居民的實際需求。

（三）供給缺乏有效的監管

我國缺乏公共物品監督管理體系，監管主體幾乎不明確、職責劃分不清。很多政府主管部門扮演資產所有者、付費者、監管者等多重角色，這會妨礙公共物品供給效率。政府問責機制也不成熟，最突出的問題是部門間職責模糊不清。監管規則作為監管的主要內容，應當被建立起來。可事實恰恰相反，公共物品供給的監管缺乏行之有效的法律體系，監管機制不健全使得監管難以順利進行。政府內部監督不到位，雖然上級政府擁有來自審計、財政、監察等部門的監督，但是還是存在公款私存、行政審批手續不全、私藏“小金庫”等現象，財務管理亂象橫生。

（四）供給制度運行效果差

農村公共物品供給主要實行的是“自上而下”和“一事一議”制度，“自上而下”主要是上級政府把供給政策交給下級政府落實，下級政府按照上級政府的指示和要求進行公共物品供給。“一事一議”從實際來看運行效果欠佳。主要還是村民之間需求不同、意見不一致，進而間接造成了決策成本的提升、供給效率的降低。例如，已經解決了溫飽問題或者經濟條件較好的村民，會比較注重精神文化方面的公共物品供給，比如，圖書館、歌舞廳、廣場等促進精神層面發展的娛樂休閑場所。而那些處于相對貧困、剛剛解決溫飽的村民則更加注重如何提高和改善當下的難處與困境，更加偏向于注重物質方面的公共物品供給。

與此同時，農村青壯年一般選擇外出打工，參與議事的機會非常少，缺乏新鮮血液的加入以及極少關注農村青壯年的主要需求。此外，會議組織者與村民之間也會因為代際問題存在溝通鴻溝，導致決策水平不高，看似公平的議事制度其實面臨著種種困難。

四、農村公共物品供給的優化路徑

（一）統籌城鄉一體化發展

第一，改變以往傳統的觀念，破除城鄉二元結構，必須意識到“重城市，輕農村”所導致的不公平問題。利用工業帶動、反哺農業、城市積極支持農村的戰略方針，統籌規劃建設、住宅、農業、生態用地。第二，對于基礎設施不完善的農村地區，要聚集各方力量投資建設道路交通、電力、水利、商業網點等設施，優先發展共享型基礎設施。第三，城鄉產業發展要做到工業化促進城市化，城市化助推工業化，加快新型城鎮化建設，促進一二三產業融合。以三產帶動城鄉發展，促使農村人口逐漸向城市聚集。第四，糾正治理體制上的不公平現象。推進戶籍制度、勞動就業制度、教育制度、土地征用制度等各項制度實現城鄉一體化發展。

（二）引導多元主體參與供給

政府作為供給的主體，不僅要站在農民的角度考慮問題，還要關注農民的實際需求。農村公共物品供給中的主要問題是缺少市場參與、缺乏活力。由于政府財政能力有限，多元化主體參與供給能夠有效幫助政府解決一定的資金問題。城市當中有許多基金會、非盈利性組織、民營機構等，政府要促進和引導這些力量進駐農村地區，為農村帶來新的發展的同時，加大各機構之間的良性競爭。公共物品的供給主體多元化也能有效防治壟斷現象，使得公共物品供給更加多樣化，進而激發市場競爭活力，以期帶來更好、更完善的服務。

（三）構建有效的監管體系

第一，必須加強公共物品監督管理的立法，完善公共物品供給的法律框架，有了法律法規的約束，公共物品的監督管理才有了保障。第二，加強農村公共物品供給資金的監管。強化地方政府的審計職能，完善內審和外審工作制度，加強第三方機構審計，嚴格監督公共物品資金的使用。第三，培養農民參與公共物品監督的意識，引導農民主動對政府進行監督。第四，充分發揮新聞媒體等第三方監督主體的作用，對于公共物品供給的過程，邀請新聞媒體參與監督，能夠大大提升政府的行政效率，避免決策失誤。

（四）完善公共物品供給制度

采用自上而下與自下而上相結合的供給制度。實行以內部實際需求為主的公共物品供給制度。我國各地經濟發展很不均衡，政府的權利應下放，以各地實際需要決定如何供給公共物品，應以政府為主體、農民需求為輔，深入了解地區所缺乏的資源，整合人力、物力、財力提升農村公共服務能力，讓農民成為受益者。村民大會和村民代表大會必須要在民主決策和監督中發揮作用，良好的民主決策和監督機制是完善公共物品供給制度的必要保障。給予農村基層自治組織一定的權力，使公共物品供給主要決策權把握在農民自己時候手中。政府權力下放也不是完全下放，要充分發揮引導作用，避免公共資源過度配置，有利于形成更加科學的決策產生機制。

五、結語

農村公共物品供給關乎農民的幸福感和獲得感，公共物品的供給不僅要保“質”還要保“量”，要著重立足農業、農村、農民的實際發展需求，以城鄉一體化發展為供給主題，以多元主體完善供給服務，以決策民主提高供給效率。以此看來，如何在鄉村振興背景下健全供給模式是村級供給制度今后要研究的大方向。