國土空間生態修復規劃編制方法探析

新疆兵團勘測設計院（集團）有限責任公司 旦榮，趙坤成

隨著時代的發展和社會的變遷，我國逐漸認識到了環境治理工作的重要性，尤其是黨的十八大以來，我國無論是在生態環境保護、自然資源合理利用，還是在環境保護、土地整治和生態建設等方面都取得了一定的進步。但從實際情況來看，我國依然有部分地區存在環境過度污染、資源過度開采和生態系統破壞等現象，這直接對區域生態安全和資源安全產生嚴重影響。生態系統主要由山林植被、動物植物、湖泊大海等構成，我國要想從根本上加快生態文明建設進程，切實提升對整個生態系統的保護，應該打破各個生態元素之間的壁壘，加強國土空間統一生態保護修復，通過多途徑、多角度的投入，最大限度保證我國生態系統的穩定性，優化國土空間格局。因此，對國土空間的生態修復進行科學規劃編制，已經成為我國經濟發展中必須面臨的課題。

一、國土空間生態修復規劃的定位和內涵

（一）規劃的內涵

在2015年中共中央政治召開的會議中，通過了《生態文明體制改革總體方案》，其中明確提出了“山水林田湖是一個生命共同體”的理念，這也為我國的生態文明體制改革指明了方向。該理念主要要求統一全民所有自然資源資產所有者的職責、國土空間用途管制職責和生態保護修復職責，以此來為我國國土空間生態系統的保護和修復提供可靠保證[1]。實行國土空間生態修復的目的主要是為了打造高質量的國土空間格局，保證生態系統的穩定，并在“山水林田湖是一個生命共同體”的理念下，重點對長期過度國土開發、資源開采和生態產品供給能力不足的地區采取有效的規劃和化學生物等措施，有針對性地開展整治工作。

（二）規劃的定位

國土空間生態修復規劃的定位是國土空間生態修復活動的總體設計和統籌，主要由各級政府和有關部門共同策劃開展，并以習近平新時代生態文明思想為指導，以提高國土空間質量、修復和保護生態系統和豐富生態系統的服務功能等為基本目標。其主要運行模式是以具體的編制規劃為基礎，對國土空間生態修復活動的覆蓋范圍、實施目標、工程內容、技術要點和投資方向等進行科學統籌，保證該項修復活動能夠為我國帶來一定的生態、社會和經濟等效益。

二、我國目前在國土空間生態修復規劃方面的不足

（一）國土空間生態修復規劃工作推廣力度較小

和20世紀末的國土空間生態修復規劃工作相比，我國目前生態修復工作的波及范圍較小。除了深圳、廣西北部灣經濟區、湖南長株潭城市群等非省級行政單位之外，當前處在國土空間規劃范圍之內的省級單位只有天津、遼寧、廣東等6省市，僅占我國全部省級單位數量的不到五分之一[2]。同時，在省級單位中，只有遼寧和廣東兩省的國土空間規劃得到了真正意義上的批復實施。從中不難看出，我國目前國土空間生態修復規劃工作的覆蓋范圍較小，宣傳力度不到位，導致如此重要的社會舉措并沒有產生該有的社會影響。不僅如此，還有一部分人將國土空間規劃和國土資源部門編制規劃混為一談，這嚴重阻礙了正常生態修復工作的有序開展。

（二）國土空間生態修復規劃沒有充分發揮空間統籌和管制作用

由于相關法律政策的缺乏，導致國土空間生態修復規劃工作很難真正發揮出基礎性、戰略性和統領性的作用，缺少對相關項目的引導，在很大程度上影響了其監管功能。尤其在我國當前經濟飛速發展的背景下，不同地區之間的經濟水平差距越來越明顯，各個省、市、縣，甚至是不少鄉鎮和農村地區，為了本地區經濟的更好發展，都相繼開展了不同程度的建設活動，這也導致經濟發展和生態環境之間的矛盾愈發激烈。

（三）沒有凸顯市場的管理地位

從目前來看，我國的國土空間生態修復規劃工作無論在理念、內容，還是在工作模式方面，都帶有一定的計劃經濟特點，沒有有效凸顯市場在整個規劃過程中的管理地位。比如，在國土空間規劃的部分工作中并沒有引進市場機制，缺乏資金和政策等方面的保障，造成實際的整治效果很難達到理想的標準。另外，國土空間生態修復規劃主要是為我國經濟發展而服務的，應該以促進我國經濟發展為目標，但相關政府部門卻對城鄉差距、生態環境和公共基礎設施建設等問題缺乏足夠的關注，缺少具體的應對措施。

三、國土空間生態修復規劃的規劃框架與程序

（一）規劃的框架

從我國目前的實際情況來看，國土空間生態修復規劃大概可以分為以下幾個方面：第一，全方位的調研和評估。這部分工作主要是針對我國總體生態環境、社會經濟和大型工程施工能力等進行深入分析，并準確找出其中存在的問題，以便于做好更加充足的準備來應對未來將要出現的變化和挑戰[3]。第二，確定總體工作方向。在這部分工作中，首先要明確整個修復規劃的政策要求、覆蓋范圍和規劃周期等，同時也要充分了解總體規劃的指導思想、實施目標和發展戰略，以此來為后續工作指明方向。第三，著重對空間識別進行修復。我國相關政府部門要對我國整體的國土空間進行全面評價，厘清需要修復的重要空間、脆弱空間和遭受破壞的空間等，并明確這些空間的具體面積和分布情況，合理開展生態修復分區導引。第四，做好相關措施和任務的規劃工作。有關政府部門應該將我國目前生態系統存在的問題和修復目標進行統一整理，并有針對性地制定相應的舉措和工作任務。第五，做好大規模修復工程的總體規劃和投資預估工作。針對一些突出的生態問題，相關政府部門應該較為完備地設計生態大規模修復工程，詳細列出項目清單，全面預估投資成本，深入分析項目會帶來的實際效益。第六，建立科學有效的實施機制，其主要內容包括保證項目高效推進的政策措施、保障制度和績效評價制度等。

（二）規劃的程序

國土空間生態修復規劃的主要程序大概有以下幾個方面：第一，調查評估。在充分調查相關資料的基礎上，相關部門要對具體規劃區內的人口數量、自然資源分布情況、地區經濟情況、行政區劃、居住環境、耕地質量和生態情況等進行詳細分析，并根據規劃區內的國土空間生態修復現狀和問題，合理預估未來發展走向。第二，目標分析。相關部門要依照規劃區內反映出的問題以及總體規劃的任務和目標，在提高國土空間開發水平、生態環境質量和工程施工效率等方面科學制定評價指標體系。第三，方案設計。相關部門要根據規劃區內生態修復所面臨的問題，根據國家和地方各級政府的有關政策和技術要求，制定詳細的解決方案。第四，成果產出。相關部門應該將前三個步驟的工作成果進行有機整合，并根據政府的要求和相應的規劃編制技術準則，整理成集文字說明、圖片展示、研究報告、數據參考、信息系統等于一身的完整規劃成果。

四、未來開展省級國土規劃的思考與建議

（一）做好國家利益與地方利益的統籌規劃

認真貫徹落實國家的戰略部署計劃，對空間實施管制，在維護國家資源安全以及生態安全、糧食安全的同時，國土空間生態修復規劃也要充分發揮服務與支撐地方經濟、促進社會不斷發展進步的作用。以區域發展所面臨的特殊指定問題作為問題導向，為各地科學、有保障地供給資源，對空間的開發格局進行優化，在維護和治理生態環境的同時，解決影響區域發展的所有限制性因素和問題，從而達到解決各地在發展過程中出現的空間沖突、空間不協調等問題的目的。國土空間生態修復規劃在做好國家利益與地方利益的統籌的同時，也要避免走入“唯GDP”的誤區[4]。尤其是在推動“多規合一”的過程中，如果打破了原有各空間的相互制衡，就要及時建立相應的權力制衡機制，如公眾參與決策、媒體參與監督、通過民主決策等方式決定具體事宜等，避免國土空間生態修改規劃成為地方行政長官主觀意愿表達的工具，最終不僅沒有做好本職工作，還嚴重影響到國家的整體利益。相關部門要設立科學管控目標，完善指標體系，統籌協調中央和地方利益，從而更好地推進相關區域可持續發展。

（二）強化規劃的空間管制作用

為了有效提高國土空間生態修復規劃工作的質量，相關政府部門應該建立健全用途管制制度，充分明確各種國土空間的開發、利用和保護的區別，這能推動我國生態文明的建設。要想從根本上保護生態空間和生產空間，適當放緩城鎮發展速度，應該時刻秉承“山水林田湖是一個生命共同體”的理念，努力協調好目前各種生態空間的用途管控制度，設立生態保護禁區，保證基本農田不受損害，同時還要合理提高各種空間的準入門檻和轉用要求，制定行之有效的生產建設和修復改造措施，并重點建立相應的違反懲治措施，協調好各個部門的關系，從而形成高效統一的空間管制機制，讓原本靜態的、單一目標的管制機制向多種目標、動態的方向不斷發展。

（三）做好空間尺度轉換

為了充分明確不同層級的國土空間規劃定位和功能，相關政府部門應該在省級和其他層級之間建立空間分區體系，把握好空間尺度轉換。在針對省級單位進行規劃時，要帶有一定的指導性和政策性等特點，保證城鎮發展目標和土地承載力相匹配；對縣級單位進行規劃時，則要注重管理性和可操作性，側重于地方的國土空間布局和建設規模管控；而在規劃鄉鎮及以下層級的單位時，應該細化土地的具體用途，并制定相應的管制措施。在這一過程中，相關部門要打造高質量的國土空間規劃基礎信息系統，以全國土地調查和土地利用年度變更數據為基礎，付諸于地理國情普查數據，從而形成系統的信息管理平臺。

（四）分類推進規劃研究工作

我國地域遼闊，各地區之間差異較大。各省份的國土面積、人口數量、資源條件及經濟發展情況都存在較大的差異，因此在推進國土空間生態修復規劃的過程中，要做好分類推進工作。結合各地區的實際情況，從國家空間治理結構的角度入手，進行合理的編制，構建符合各地特色的國土規劃。例如，在北京，上海，天津這類國土面積較小的直轄市，可以從行政管理體制入手，將城市規劃部門和國土資源管理部門進行整合，統籌城市總體規劃與市域國土規劃的編制，從而加強對城市型地區的空間管控和治理。針對省級空間規劃，相關部門已經選取海南、寧夏、吉林等作為試點，通過嘗試，將省級空間規劃和國土規劃更好地統籌融合在一起。而針對遼寧、廣東等原有的國土規劃試點省份，則需要根據城市形勢的變化調整完善已經實施的國土規劃。至于其他如河北等近二十多年都沒有開展國土規劃工作的省份，則要加快編制進度，盡快做好統籌省域內的國土空間開發利用與保護整治。

五、結語

總而言之，我國在國土空間生態修復規劃工作中依然存在一定的問題。對此，我國相關政府部門應該做好國家利益和地方利益的統籌規劃，突出空間管制的作用，做好空間尺度轉換，并通過分類的方式，穩步推進研究工作，從而加快我國生態文明建設進程。