應急突發事件管理的中國經驗及啟示*

中共秦皇島市委黨校 張宇，姚蘭，于曉川

100年的崢嶸歲月，黨領導中國人民站起來、富起來、強起來，黨引領中華民族迎來了從站起來到富起來再到強起來的偉大飛躍。同時也在歷史的驚濤駭浪中經受了各種重大應急突發事件的嚴峻考驗和挑戰。尤其隨著國際國內政治、經濟、軍事、自然界等各方面因素的變化，重大應急突發事件的發生頻率更高、類型更復雜、涉及范圍更廣泛， 影響程度更深刻，應急突發事件預防應對成為黨和政府高度關注的關鍵性問題。中國共產黨在抵御重大突發事件造成風險以及困難的現實實踐中經受了嚴峻的考驗、艱苦的磨煉，推動了黨執政能力和執政水平的提高，維護了國家安全、社會穩定，保證了人民群眾生命財產安全，積累了豐富的歷史經驗。

一、重大應急突發事件的歷史回顧

對中國共產黨建黨以來革命、建設的實踐過程進行梳理，歷經了各種重大應急突發事件考驗，歷經的重大應急突發事件大致分為以下幾類：

（一）自然災害類

我國遭受的自然災害類重大突發事件主要為地震災害、洪澇災害和氣候災害。河北邢臺6.8級地震，河北唐山7.8級地震，云南瀾滄7.6級地震，四川汶川8級地震等，地震波及周邊數省，經濟社會健康發展受到嚴重影響。長江源源不斷的水資源為兩岸人民創造了經濟效益，但是長江流域的洪澇災害問題也相當突出。我國在1954年、1991年、1998年均遭受了嚴重的水災侵害，危害了人民生命安全和財產安全。雪災是一種最常見的氣象災害。1977年，內蒙古自治區遭受雪災；2008年，我國南方多省份遭遇低溫雪災；2016年，我國新疆維吾爾自治區遭受雪災。自然類重大應急突發事件給我國人民群眾的生活、心理帶來了極大的損害和困擾。

（二）事故災難類

事故災難類的重大突發事件主要指由于人的主觀因素引發的突發事件，其中包括企業發生的各類安全事故、重大交通運輸事故、公共設施以及公共設備事故、環環境污染等。在我國，城市是經濟、政治、文化發展融合的中心，具有居民密集、管理復雜的特點，是事故災難類重大應急突發事件管理的關鍵區域。1988年，四川省閩江發生特大沉船安全事故；2005年，發生松花江流域水污染安全事故；2008年，山西省洪洞縣發生特大礦難事故；2015年，天津港發生特大火災爆炸事件。事故災難類重大應急突發事件導致大量人員傷亡以及重大的經濟損失。

（三）公共衛生類

公共衛生類重大突發事件主要包括傳染病疫情、動物相關疾病疫情、群體性不明原因疾病、食品食物安全和職業危害以及其他嚴重影響群眾生命健康、安全的事件。公共衛生事件主要由傳染病及病菌導致，新型疾病的出現與人類社會發展的關系也越來越密切。在我國發展歷史上，典型的公共衛生類重大應急突發事件有1988年上海市爆發的甲型肝炎傳染病疫情，2003年全國性的非典型性肺炎傳染病疫情，2020年新冠肺炎傳染病疫情等。

（四）社會安全類

社會安全類重大突發事件一般是指在沒有準備的情況下突然發生的事件，在事件發生的過程中會造成或者可能會造成人員傷亡、公共財產以及個人財產損失，會影響或者可能會影響地區的經濟社會發展與穩定，會涉及或者可能會涉及地區的社會安全與民眾生活等。主要包括治安事件、經濟安全類事件、外交事務類事件等，社會安全類突發事件的影響范圍最為廣泛、內容最為復雜。

二、應對重大應急突發事件的經驗啟示

從歷史上看，中國共產黨在處理重大應急突發事件中善于把損害降到最低，而且還善于在危機中創造機遇，把危機轉化為有利的發展機遇，中國共產黨在各種險阻和考驗中日益強大、成熟。應對突發事件的經驗主要包括以下四個方面：

（一）保障人民群眾根本利益

中國共產黨成立以來，始終以維護國家和人民群眾的根本利益為中心。各個歷史階段應對重大應急突發事件，中國共產黨始終堅持多方面、多角度保障人民生命權，保護人民根本利益不受損害，統一決策、統一部署，一切工作圍繞人民群眾展開，動員一切力量，不計任何代價保護人民群眾的生命安全。同時，積極動員群眾參與，真誠地尊重群眾的主體地位，強調人民群眾是發展的動力。從歷史來看，處理突發事件工作的勝利完成，充分體現了中國共產黨人民至上的執政理念。

（二）堅持黨的領導

深刻總結歷史經驗，中國共產黨在處理應急突發事件中， 堅持黨對一切工作的領導是戰勝任何挑戰的根本保證。無論哪個歷史階段，面對任何類型的應急突發事件，中國共產黨都是強有力的領導力量，黨中央準確地估計判斷各類突發事件的復雜形勢，準確把握現象背后的原因及本質規律。同時，采取及時、高效的具體措施，總攬全局、協調各方。并且，在處理突發事件的過程中善于總結經驗教訓，優化政策決定，完善執政體制機制。

（三）常懷憂患風險意識

中國共產黨經歷了無數次重大突發事件的考驗，黨的歷代領導時刻飽含風險意識。中華人民共和國成立前，結合現實、戰略遠見的措施推動突發事件沿著和平的方向發展變化。中華人民共和國成立后，從歷史和黨自身現實情況出發，鞏固執政地位。改革開放以來，應急管理工作的重點放在“出現較大的風險上”，做好相應的準備以及對策。在世界多極化尤其是經濟全球化的影響下，從黨的建設角度來認識風險，提高抵御風險的能力。憂患意識在不同的歷史時期表現形式不同，但是中國共產黨始終堅持根據不同歷史條件防患于未然，從容應對各類挑戰。

（四）堅持一切從實際出發

實事求是是馬克思主義的根本觀點，是中國共產黨人思想、行動的根本基點，堅持實事求是就是我們黨想問題、作決策、辦事情的出發點、落腳點。堅持實事求是就是研究問題、解決問題堅持從實際出發，制定和形成正確的路線方針政策，堅持理論聯系實際，堅持從實踐中來到實踐中去。中國共產黨在面對重大應急突發事件時強調“一切從實際出發，實事求是”，根據客觀存在的具體情況來決定處理政策和策略。

（五）遵循依法依規原則

自中國共產黨成立以來，各項法規制度建設緊緊圍繞政治大局推進，各項法律法規的制定從無到有、從少到多、從點到面，經過百年的持續努力，已經形成了比較完善的法制體系。中國共產黨面對和處理各類應急突發事件，是以憲法和法律為依托的。同時，不同時期出臺了統一的法律法規條文和規范管理條例，通過法治保障突發事件應對的規范化，救援、救治、安置各項工作措施以法律法規為準則。依法依規處理突發事件是依法行政領域的具體體現，也是黨的主張和人民意志統一的重要體現。

三、完善應急管理體系的對策建議

2018年3月國家成立了應急管理部，十九屆五中全會《建議》中提出完善國家應急管理體系，加強應急物資保障體系建設，發展巨災保險，提高防災、減災、抗災、救災能力，《國家應急體系規劃》已經納入“十四五”國家級重點專項規劃目錄清單，為探索綜合應急管理模式提供了推動力，標志著我國應急管理體系建設進入了一個全新階段。

（一）應急管理體系的基本定位

應急管理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，承擔著預防及應對各類突發事件的重要職責，擔負著維護人民群眾生命財產安全、社會穩定的重要職責。首先，應急管理體系是國家安全體系的重要組成。國家總體安全觀提出“堅持總體國家安全觀，實施國家安全戰略，維護和塑造國家安全，統籌傳統安全和非傳統安全，把安全發展貫穿于國家發展各領域和全過程，防范和化解影響我國現代化進程的各種風險，筑牢國家安全屏障”，以體系的邏輯規劃應急管理是貫徹國家總體安全觀的客觀要求。其次，應急管理體系是人民生命安全的重要保障。應急管理的根本任務和目的主要體現在突發事件中有效保障人民生命財產安全。習近平總書記強調，公共安全是國家安全的重要體現，一頭連著經濟社會發展，一頭連著千家萬戶，是最基本的民生。加強應急管理體系和能力建設，切實為人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網，是一項緊迫任務，又是一項長期任務。應急管理體系在國家治理體系中的基本定位決定了應急管理體系的建設及發展方向。

（二）應急管理體系現狀趨勢

近年來，我國應急管理體系不斷優化完善，應對和處理重大突發事件取得了顯著成績。目前，應急管理體系的建設出現了一些新變化。首先，從獨立到協同。我國應急管理體系建設發展是協同治理機制發展的動態過程，最初我國重大突發事件應急治理系統分地區、分部門，不同地區、行政部門之間聯動協同不充分。目前，我國應急管理體系建設重點就是關注治理主體之間的協同性，主導建立跨區域、跨部門的應急協同治理體系，呈現多方主體協同治理、統一調配資源、社會多方共同參與的良性發展特點。其次，從局部到全面。應對突發事件的關鍵是高效的應急管理。應急管理過程最初是分割為多個環節，分散到多個職能部門，不同職能部門分擔流程上的各個環節、各個階段，容易導致信息、決策的延遲。我國現行的應急管理結構性制度在部門分類管理的基礎上持續推進綜合化，整合各個部門涵蓋的管理功能，職能職責貫穿全過程，形成全面完整的管理閉環。第三，從人工到智能。應急管理的前提是全面、及時獲取有效的數據信息。早期的應急管理主要使用傳統的上傳下達信息收集和發布方式，信息時效性、準確性難以保證，決策依賴于主要決策者的經驗和認識。我國近年來搭建應急管理數據平臺，通過互聯網技術加強數據信息的標準化處理，實現各種信息實時更新與共享，推動智能智慧向應急管理的邏輯轉變。

（三）應急管理體系建設思路

從我國應急管理體系建設的具體方向和內容來看，應急管理體系建設強調系統性防范與化解風險隱患，強調成效作為基本評級指標，應急管理在突發事件中發揮了巨大的作用。但是，隨著社會發展以及影響因素的復雜變化，對應急管理提出了更高的要求，當前如何完善優化應急管理體系，為新時代應對突發事件打好制度基礎是面臨的重要課題。首先，完善應急體系的法律保障。法律體系的完善，對于應對突發公共事件起到了舉足輕重的作用，國家各職能部門以及民眾有法可依，才能有序應對突發公共事件，完善應急管理體系與完善相關法律體系是相輔相成的必要環節。其次，建立多主體協調機制。加強中央和地方各級應急部門的聯動，調動社會各界力量，從而進一步健全應急管理體系，提升應急管理組織協調、指揮決策等方面的快速反應能力。第三，搭建資源共享平臺。信息資源共享平臺是國家治理體系和治理現代化的一項基礎性工程，信息公開，打通信息孤島，實現資源共享有助于提高對突發事件的研判和決策的時效性、精準性，對于應急管理體系的建設具有重要意義。第四，把握輿論引導關鍵。黨的十九屆四中全會《決定》指出：“健全重大輿情和突發事件輿論引導機制。”輿論引導工作關系社會穩定，關系黨和政府在人民群眾中的威信，發布權威信息，樹立正確的導向，在應急管理體系建設中具有重要意義。

當今，國際國內形勢更加復雜，重大突發事件的應對已經成為黨和政府高度重視并加以正確處理的關鍵性問題。回顧歷史，中國共產黨應對重大應急突發事件的實踐經驗為我們提供了啟迪，值得我們認真學習、科學借鑒。立足現在，應急管理體系成為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，針對突發事件的新態勢，完善優化現有的應急管理體系，實現體制機制、應對理念、資源使用、輿論引導等各方面的轉變升級，是值得我們深入研究和思考的重大課題。