縣域鄉村振興規劃編制中的問題與方法探討

廣東省國際工程咨詢有限公司 寇星亮

一、研究背景

2018年中央一號文件提出，鄉村振興要科學把握鄉村的差異性和發展走勢分化特征，做好頂層設計，注重規劃先行，強化鄉村振興規劃引領，并要求“各地區各部門要編制鄉村振興地方規劃和專項或方案”。從行政管理層面看，鄉村振興規劃可分為國家鄉村振興規劃、省市鄉村振興規劃和縣域鄉村振興規劃。其中，國家層面的規劃側重于戰略藍圖的勾畫，其宏觀引導性、綜合性較強；省市層面的規劃在延續國家規劃主要精神的同時，往往會因地制宜、有所側重，但仍具有較強的綜合性和系統性；縣域鄉村振興規劃由于縣一級行政區劃的特質，其規劃編制應以可操作性和實用性為主。

在三者關系問題上，國家和省市鄉村振興規劃的規劃對象地域廣，其前瞻性、政策引導性突出，但當國家政策規劃落實到縣級層面時，則要堅持國家戰略在縣級層面的落地實施，一方面，既要充分吸收國家和省市鄉村戰略規劃的實施要點，另一方面，也要結合地方既有的各類發展規劃和資源稟賦條件，因地制宜地制定規劃。在我國五級行政管理體系中，縣級政府更多承擔著承上啟下的重要樞紐作用，它在上下連通、城鄉一體融合方面的重要性十分突出，縣級政府既是農村城鎮化的重要空間載體，也是統籌城鄉發展和滿足城鄉基層發展需求的基本單元，因此，做好縣級鄉村振興規劃，對于切實推動鄉村振興戰略具有重要的現實意義。

在鄉村振興規劃編制研究方面，劉彥隨指出，目前編制完成的鄉村振興規劃普遍存在趕進度和不同程度的拼湊、復制、模仿、拿來等問題，繼而構建了“三主三分”的規劃計劃方法，并將該方法應用于寧縣鹽池縣鄉村振興總體規劃編制中。黨國英探討了鄉村振興規劃的編制理念，指出編制中要合理界定城市與鄉村、尊重城鄉人口布局規律、合理部署農村產業結構、防止農村公共品過度供給，且要以促進城鄉融合發展為前提。規劃體系方面，胡守庚和陸志江分別提出了以戰略規劃、總體規劃、專項規劃和項目規劃為主的鄉村振興規劃體系和“3+X”式規劃體系，即以“國家、省、市縣”三級規劃為基礎，以區域規劃為輔助。姜長云探討了鄉村振興規劃編制的若干方法論問題，如提升規劃的戰略思維、豐富網絡經濟視角等。整體而言，對于鄉村振興規劃的研究較少關注各級各類層面規劃的差異性，本文著重圍繞縣域鄉村振興規劃編制中存在的問題進行初步探討，并提出具有針對性的意見。

二、縣域鄉村振興規劃存在的主要問題

2018年9月，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，之后，隨著省、市鄉村振興戰略規劃的陸續出臺，各縣（區）相繼啟動規劃編制工作。以廣東省為例，超過95%的涉農縣（區）已經編制完成縣（區）級鄉村振興戰略規劃，部分縣（區）同時也編制了鄉村建設規劃，從編制牽頭單位來看，前者是縣（區）發改委，后者則是縣（區）城鄉建設局?！多l村振興戰略規劃（2018—2022年）》指出，要推進“多規合一”，加快形成城鄉融合發展的空間格局，中央政治局會議亦強調：“各地區各部門要樹立城鄉融合、一體設計、多規合一理念，抓緊編制鄉村振興地方規劃和專項規劃或方案，做到鄉村振興事事有規可循、層層有人負責?！?/p>

然而，從目前縣域鄉村振興規劃編制情況來看，各規劃文本編制思路各異，各層面規劃齊頭并進。在縣域規劃層面，鄉村振興規劃不應僅僅是戰略規劃，而是經濟社會發展規劃和區域建設總體規劃的一體化規劃，是多規合一的規劃?？h級行政區是鄉村振興規劃編制與實施不可或缺的重要行政單元，因此，有必要通過對首輪縣域鄉村振興規劃編制成果進行分析，按照鄉村振興規劃編制有關精神和要求，進一步總結經驗和問題，探討鄉村振興規劃的體系構建與方法問題，以更好地發揮鄉村振興規劃的指導意義。

（一）編制啟動時間整體相對滯后

從廣東省各縣（區）鄉村振興戰略規劃編制啟動的時間來看，約60%的縣（區）在2019年開始啟動，導致部分縣（區）的鄉村振興規劃在2020年才得以公布。由于規劃時間是2018—2022年，因此，規劃公布時往往已經進入規劃的中期階段，繼而在一定程度上降低了規劃的指導意義。縣（區）的規劃之所以完成較晚，主要是因為各縣（區）過度依賴省、市等上位規劃，規劃編制的周期被持續拉長。

（二）鄉村振興規劃編制思路認識不一

各縣（區）的鄉村振興規劃大多采用政府公開招標的方式進行，然后由中標的市場咨詢機構或科研院所承擔具體編制工作。由于各類編制主體的專業水平和專業積累程度參差不齊，對鄉村振興規劃的認識不一，有的側重于在國家、省、市的規劃框架下進行戰略層面的規劃分析，導致操作性和指導性偏弱，與地方結合程度不夠；有的則側重于總體規劃，但深度不夠。如《廣寧縣鄉村振興戰略規劃（2018-2021）》重點圍繞鄉村產業發展規劃、生態宜居美麗鄉村規劃、鄉風文明發展規劃、現代鄉村治理體系規劃、鄉村振興人才支撐規劃等，對縣域內15個鄉鎮的產業發展作出規劃指引，但對空間結構體系和產業發展關聯的構建較弱。另外，在經費、時間、專業能力受限的情況下，規劃調研往往會流于表面，導致縣域鄉村振興規劃某種程度上的千篇一律。

（三）規劃編制體系性相對不足

相對于城市比較完善的“總體規劃—詳細規劃”體系，鄉村振興規劃與現有的城鄉規劃體系存在縱向協調不順、橫向銜接不足的問題，主要表現在設計規范指導性不足、編制類型多樣、設計成果與規劃管理等各環節銜接不暢等方面。在鄉村振興戰略背景下，應當堅持體系化的基本原則，建立科學合理、針對性強、行之有效的鄉村規劃體系。

（四）空間布局規劃較弱

國家鄉村振興規劃指出，要“堅持人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一，打造集約高效的生產空間，營造宜居適度的生活空間，保護山清水秀的生態空間，延續人和自然有機融合的鄉村空間關系。”并根據不同村莊的發展現狀、區位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、融入城鎮、特色保護、搬遷撤并的思路，分類推進鄉村振興，不搞“一刀切”。然而在規劃編制實踐中，往往沒有真正做到科學分析、合理謀劃縣域功能分區和村莊類型。

三、縣域鄉村振興規劃的體系構建

從縱向層級來看，縣域鄉村振興規劃涉及五個層次，即《縣域鄉村振興戰略規劃》《縣域鄉村振興總體規劃》《鄉/鎮/聚集區規劃》《村莊規劃》《鄉村振興重點項目規劃》，各規劃的目標、對象不一，各有側重。從目前縣域鄉村振興規劃編制情況來看，多數縣（區）主要局限在戰略規劃層面，弱于其他規劃類型。

（一）《縣域鄉村振興戰略規劃》

《縣域鄉村振興戰略規劃》是綜合性的發展規劃，需要在進行細致、充分的實地調研與系統分析的基礎上，就縣域鄉村振興的總體目標與方向定位、現代農業產業發展、生態環境保護、空間規劃、居住社區布局、公共服務與基礎設施建設、城鄉體制機制改革與鄉村治理、鄉村傳統文化保護與傳承、鄉村振興人才培養培訓等內容，對發展方向和發展目標進行整體規劃和決策，但并不涉及具體發展指標。

縣域鄉村振興戰略規劃應從城鄉融合發展的角度進行通盤考慮、整體分析、長遠謀劃，圍繞五大振興和“二十字”方針，在新的城鄉關系下，在城鄉融合發展大勢的基礎上，從人口、資源、產業的辯證關系著手，甄別鄉村發展的關鍵問題，分析鄉村發展的動力機制，按照鄉村振興發展的階段性目標，構建鄉村的產業體系，引導村莊合理進行空間布局，重構鄉村發展體系，構筑城鄉融合的戰略布局。

（二）《縣域鄉村振興總體規劃》

這一總體規劃是在戰略規劃指導下進行的綜合部署和具體安排，是以戰略規劃落地為基本原則，以空間布局規劃、產業發展、鄉村建設、生態環境、基礎設施和公共服務設施建設、人才振興、鄉村治理等分項規劃為支撐，通過搭建項目庫，進一步細化與落實戰略層面的規劃。同時也可根據自身資源優勢和發展需要，進一步增強分項規劃的深度和全面性，編制覆蓋全域的產業規劃、鄉村旅游規劃、一二三產業融合發展規劃、人才振興與文化保護、人居環境整治等專項規劃。此外，總體規劃還應結合實際，選擇具有綜合帶動作用的重大、重點項目，從點到面布局鄉村振興。

（三）《區片性鄉村振興規劃》

《區片性鄉村振興規劃》屬于跨村莊規劃，針對區域空間內連接緊密、資源稟賦類似、資源優勢互補的村莊而進行統一規劃，如現代農業產業園區規劃、產業融合發展區等。該類規劃應充分尊重市場作為資源配置的決定性因素，不斷探索鄉村土地利用、基礎設施與公共服務設施建設、產業融合和產業體系構建等方面的創新，往往需要聯合謀劃一個或多個重點項目，以項目增進片區內的村莊連接，促進同步發展。

（四）《村莊規劃》

《村莊規劃》屬于實用性規劃和建設性規劃，是以上層次規劃為指導，對村莊發展提出總體思路，并具體到建設項目。村莊規劃需對村域產業發展及空間布局、文化保護與傳承、生態環境保護、基礎設施與公共服務設施、人居環境提升改造等提出具體要求與發展思路，并制定實施方案。

（五）《鄉村振興重點項目規劃》

該規劃是對鄉村振興中具有引導與帶動作用的產業項目、產業融合項目進行整體謀劃和規劃，如現代農業產業園項目、鄉村旅游項目、休閑農業項目等，規劃類型包括總體規劃與詳細規劃。重點項目規劃應以落地建設為指導，需給出具體的建設方案。同時，項目規劃還應充分考慮軟項目與硬項目的相互支撐，注重文化建設、宜居建設、基層組織建設等項目的謀劃，著力對鄉村歷史文化、傳統文化、原生態文化等進行以傳承為目的的保護和開發。

在實際操作中，五個層次的規劃既可以逐一編制，也可以同步一體編制，但總體原則應按照頂層戰略、總體布局、項目落地和建設的遞進層級，系統謀劃鄉村振興工作的推進。

四、縣域鄉村振興規劃的方法與路徑

（一）強化調研分析，科學研判城鄉發展現狀與方向

縣域鄉村振興規劃落地的基礎首先在于對縣域內的城鄉發展關系、鄉村發展現狀形成科學全面的認識，因此，需要通過細致的現場調研，圍繞區位交通、產業發展現狀、資源稟賦、人口現狀、村容村貌、人文風俗、基礎設施與公共服務設施建設、鄉村治理、上位規劃等進行系統的資料收集、整理和分析。根據分析結果確立鄉村發展的優勢條件、制約因素以及需要突破的重難點，并對鄉村振興各發展要素形成有機的整體性認識。

（二）堅持規劃體系化，全面推動域內鄉村振興

縣域鄉村振興戰略規劃是發展規劃，需要對鄉村振興的方方方面從目標上進行總體決策。但縣域鄉村振興規劃不應僅停留在戰略規劃層面，更應與鄉村振興總體規劃、專項規劃相互支撐，以切實增強落地性為基本原則，以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！睘橐巹澞繕耍嫿h域鄉村振興規劃體系，形成以縣域鄉村振興戰略規劃為統領，以空間布局規劃、產業發展、鄉村建設、生態環境、基礎設施和公共服務設施建設、人才振興、鄉村治理等專項規劃為支撐，通過搭建項目庫，進一步細化與落實戰略層面的規劃。

（三）堅持多規合一，構建縣域多級空間體系

縣域鄉村地域系統呈現出鄉土地域不同規模等級水平的多層次聚落空間，包含城關鎮、中心鎮、集鎮、中心村、行政村及自然村等各類基本單元。為了保證縣域鄉村振興規劃的落實、落地，應基本明確縣域主體功能分區、各基本單元類型劃分，并根據各類基本單元功能效應與強度以及經濟社會發展水平，識別出中心鎮、中心村，以此構建“重點鄉鎮—一般鄉鎮—中心村—普通村”的多級空間體系。

（四）堅持產業主導，增強產業發展聚合力

產業興旺既是鄉村振興的基礎，也是重點和支撐。鄉村振興的關鍵在于構建現代農業產業體系，突破“鄉村的產業就是農業”“農業的功能就是提供農產品”的傳統思維模式，因此，縣域鄉村振興規劃應以提升農業產業聯動、增強產業發展聚合力為目標，全面梳理域內優勢資源，分析自身產業發展基礎及現狀、外部產業發展競爭環境，明確產業優勢及特色，緊密鏈接域外資源，提出產業發展方向和重點。統籌規劃縣域鄉村三次產業的空間布局，合理確定農業生產區、農副產品加工區、產業園區、物流市場區、旅游發展區等集中區的選址和用地規模。

五、結語

縣域鄉村振興戰略規劃是在銜接落實國家、省、市等上位鄉村振興規劃精神的基礎上，對縣域范圍內鄉村振興的目標、內容與推進路徑進行總體安排部署，其體系性、可落地性要求較高。因此，縣域鄉村振興規劃不是某一種單一規劃類型，而是牽涉縣域社會經濟發展、城鄉協調與融合發展、空間布局、資源調度與統籌的系統性、綜合性、多層級的規劃體系。