鄉村振興戰略背景下土地整治轉型與發展路徑研究

陜西省土地工程建設集團有限責任公司渭北分公司 高健

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決戰全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手。土地是影響鄉村發展的關鍵因素，開展農村土地整治是靈活發揮土地多功能性，助力實現鄉村振興的重要手段。鄉村振興戰略的“二十字”方針強調了鄉村發展要突破一味發展農業的局限，實現生活、經濟、生態、政治、文化等多方面的協同發展，這也對農村土地整治工作提出了更高的要求。在鄉村振興背景下，土地整治向全域土地綜合整治轉型升級成為必然。

一、我國土地整治的發展歷程

根據我國土地管理行業標準《土地整治術語》（TD/T1054-2018）[1]的定義，土地整治是為滿足人類生產、生活和生態功能需要，對未利用、低效和閑置利用、損毀和退化土地進行綜合治理的活動，包括土地開發、土地復墾、土地整理、土地修復。

我國最早的土地整治活動可上溯到黃帝時期的里田制及西周時期的井田制。現代意義上的土地整治工作與土地整治相關研究在中華人民共和國成立以后開始大范圍、大規模開展[2]。

1949年至1985年是我國土地整治的起始期，這個時期的土地整治主要圍繞加快農田水利建設，促進農業生產，增加糧食產量而開展，全國范圍內的工程實踐多了起來，但形式單一，有關土地整治的理論研究進展緩慢，缺乏指導土地整治工作開展的相關標準和規程。

1986年至1997年是我國土地整治的借鑒探索期。同時期，國外土地整治發展較快，聯邦德國已經設置了較為完整的土地整理機構，蘇聯也建立了完整的土地管理體系，還有日本、波蘭等國家也積累了豐富的經驗。我國通過借鑒國外經驗并結合國內的基本國情，開始逐步深入探索耕地保護之路，并構架土地整治框架體系[3]。1986年，中央提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策。同年6月，全國人大通過《土地管理法》，將“合理利用土地，切實保護耕地”作為立法主要目標。1987年4月，國務院發布實施《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》。1987年7月，原國家土地管理局在遼寧本溪召開全國土地開發經驗交流會，號召加強土地開發，保持耕地面積穩定。1997年5月，中共中央、國務院印發《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號），提出實行占用耕地與開發、復墾掛鉤政策。相關法律法規、眾多政策的出臺，讓我國土地整治發展走上了快車道。

1998年至2007年是我國土地整治的發展壯大期，該時期以農用地整理為重點，并開始試點建設用地整理。1998年修訂的《土地管理法》第四十一條提出“國家鼓勵土地整理”。同時，第三十一條明確提出“國家實行占用耕地補償制度，非農業建設經批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地”，這也從法律上明確了土地整治的資金來源，土地整治工作進一步規范、有序。2004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）印發，首次提出城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。2005年，原國土資源部印發《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發〔2005〕207號），先期在天津、浙江等8省部署實施了第一批試點項目。2005年2月，原國土資源部印發《關于加強和改進土地開發整理工作的通知》，提出大力開展基本農田整理，建立基本農田整備區制度。

2008年至2018年是我國土地整治的綜合發展期。2008年十七屆三中全會提出“大規模實施土地整治，搞好規劃、統籌安排、連片推進”。2012年12月，原國土資源部部務會議審議通過《土地復墾條例實施辦法》，2013年3月1日實施，2019年12月第一次修訂。2012年，原國土資源部印發《關于開展工礦廢棄地復墾利用試點工作的通知》（國土資發〔2012〕45號），將歷史遺留工礦廢棄地與新增建設用地相掛鉤。2012年4月，《國土資源部 財政部關于加快編制和實施土地整治規劃大力推進高標準基本農田建設的通知》印發，提出加快建設4億畝旱澇保收高標準基本農田。2013年10月，《全國高標準農田建設總體規劃》印發，提出到2020年建成旱澇保收的高標準農田8億畝。在這一階段，我國逐步建立并不斷完善了土地整治業務制度體系、土地整治組織工作體系、土地整治規劃體系及土地整治技術體系，土地整治行業蓬勃發展。

一是土地整治項目多元化發展。以未利用地開發為主的土地開發項目；以廢棄宅基地、工礦廢棄地復墾為主的土地復墾項目；以基本農田整理、高標準農田建設為主的土地整理項目以及城鄉建設用地增減掛鉤項目得到快速發展。社會資本參與項目建設的積極性不斷增強，項目管理制度、行業規范和標準不斷完善，土地整治項目管理體系日益成熟。

二是綜合土地整治項目不斷涌現。多類型、多模式、多功能綜合的土地整治項目推動區域國土綜合整治，如以高標準農田建設、產業集聚發展、生態景觀建設為重點的農田整治模式，以遷村并點、整村搬遷、舊村改造為重點的農村建設用地整治模式，以舊城鎮、舊工礦和城中村改造為重點的城鎮工礦建設用地整治模式。

三是土地整治重大工程服務國家重大發展戰略。2008年至2011年，原國土資源部、財政部在吉林、新疆、青海、寧夏、河南、甘肅、海南等組織實施了14個土地整治重大工程，總規模3566.02萬畝，新增耕地819.32萬畝，總投資610.21億元。2016年至2018年，財政部、原國土資源部、原環境保護部先后分三期在全國24個省組織實施山水林田湖草生態保護修復重大工程試點，總投資超過3000億元。

2018年以后，我國土地整治進入新的歷史階段。2018年，黨中央、國務院發布《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，統籌城鄉發展空間，對國土空間的開發、保護和整治進行全面安排和總體布局，土地整治與生態保護修復融合，向全域土地綜合整治轉型升級。

二、鄉村振興戰略背景下土地整治與土地利用多功能性需求

土地是人類社會經濟活動和農業多功能發展的物質基礎和空間載體，土地利用存在多功能性[3]，特別是鄉村土地，其要具備生產、生活、生態、文化四大功能[4]。我國早期的農村土地整治以經濟效益為主要目標，通過開墾荒地、改善農村交通條件、促進農業機械化生產，提高農業生產經濟效益，解決貧困問題。但是，簡單的土地整治也帶來了諸如水土流失、景觀破碎化、生物多樣性下降、地下水污染等生態環境退化問題。隨著社會的不斷進步與發展，可持續發展理念深入人心，人們對于美好生活有了更高的向往和要求，對于土地利用的多功能性需求也豐富起來，因此，國內外農村土地整治也逐漸從追求以生產主義為導向的簡單土地整治向兼顧經濟、社會、生態等效益的綜合土地整治轉變。

實施鄉村振興是黨的十九大提出的重大戰略，“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的“二十字”方針強調了鄉村發展要突破一味發展農業的局限，實現生活、經濟、生態、政治、文化等多方面的協同發展。依托鄉村土地利用的多功能性，通過農用地整治優化鄉村生產空間，通過建設用地整治重構鄉村生活空間，通過農村人居環境整治與生態修復治理重塑鄉村生態空間[5]，推動全域土地綜合整治，優化鄉村“三生”空間，從而實現鄉村發展動能轉換與功能升級，助力鄉村振興。

三、全域土地綜合整治的地方實踐

湖北省于2018年3月印發《關于開展農村土地綜合整治試點的通知》，開始探索土地整治新模式、新路徑。通過學習浙江“千萬工程”經驗，2019年11月，湖北省提出整體推進鄉村國土空間治理，農用地綜合整治、閑置低效用地整治、礦山地質環境整治、農村環境整治，生態修復以及鄉村國土綠化美化的“一治理四整治一綠化”工程。以湖北廣水桃源古村、湖北大悟金雞嶺為代表的特色古村落保護成為其靚麗的名片。

2018年以來，廣西積極開展全域土地綜合整治工作，北流市新圩鎮河村抓住機遇，針對自身產業發展的特點，對村域內土地進行土地利用功能分區，進一步優化生產、生活、生態空間布局，實施土地綜合整治，全面提升了項目區農村人居環境質量，突出了鄉土特色和地域民俗特點，取得了良好的整治效果[6]。

上海市郊野公園建設、成都市創新“小組微生”模式開展幸福美麗新村建設、湖南省農業休閑觀光園建設等也為全域土地綜合整治提供了寶貴的經典案例。

四、全域土地綜合整治的技術路徑

一是以鄉鎮或行政村為實施單元，進行全域規劃、全域設計、全域整治。二是以全域土地綜合整治為平臺，統籌各類建設項目，實施“土地整治+”模式。實現土地整治效益的最大化。三是明確項目報件和工作要求，規范項目申報工作。四是出臺專門的土地政策，支持試點工程實施[7]。

五、展望

開展全域土地綜合整治是貫徹落實習近平生態文明思想的重要實踐，是實施鄉村振興戰略的平臺抓手。各省正在實施的全域土地綜合整治試點在保留傳統土地整治做法的基礎上，突出以村莊規劃為統領，以制度創新為重點，整合各類建設項目和資金，實施全域全要素整治，筑牢耕地和生態保護紅線，有效推動了空間規劃落地和用途管制。面對未來的全域土地綜合整治，要繼續做好以下幾個方面的工作：

（1）堅持規則先行，制定試點實施辦法。

（2）堅持村莊規劃的法定地位，完善規劃內容。

（3）堅持以全域土地綜合整治為平臺工具，推動村莊發展和鄉村振興。

（4）堅持制度創新，以試點推動全域土地綜合整治制度建設。

（5）堅持市場化原則，建立精簡高效的運行機制。

（6）堅持政府主導，以農民為主體，鼓勵社會資本加入，加強試點監督、年度評估和績效考核。