突發公共事件審計的主要問題與優化策略*

王宇棠，袁建軍

（南京審計大學，江蘇 南京 211815）

2003年12月，審計署發布了我國第一份真正意義上的面向所有民眾的國家審計結果公告——《審計署關于防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物審計結果的公告》。在汶川地震、玉樹地震以及當前新冠肺炎疫情等一系列突發公共事件中，國家審計在提高政府應急快速反應能力、指揮調度能力和防范處理能力等方面對最大限度降低突發公共事件損失發揮了一定作用，在事后責任確立、災后恢復與重建等方面發揮了重要作用。國家審計如何在突發公共事件應對中發揮與其職能相匹配的作用，最大程度促進突發公共事件應對及公共危機治理，既是國家治理體系建設的必然要求，也是從審計領域回應國家治理能力考驗的重要方面[1]。

1 突發公共事件審計的理論概述

1.1 突發公共事件審計的概念

在目前突發公共事件審計概念的相關研究中，諸多學者的研究結論之間有所差異。例如，畢秀玲、張棟[2]認為突發公共事件審計是在遵從一定的相關法律法規和標準下，通過具有科學性和系統性的方法，在突發公共事件處理的預警、反應和復蘇等各個階段，對被審計單位公共突發事件處理活動所進行的獨立且客觀的監督、評價活動，從而促進國家治理的現代化和高效化[3]；孫小涵[4]結合西方公共危機管理提出，突發公共事件審計是一種對相關資金使用和責任履行情況的鑒證、追責活動。各個學者的研究結論都體現了突發公共事件審計概念的某些方面[3，5]?？偟膩碚f，突發公共事件審計是國家審計部門對政府應對突然發生、預期對社會安全產生威脅的自然災害、事故災難、公共衛生事件與社會安全事件所采取的鑒證、評價和追責活動。

1.2 突發公共事件審計類型

突發公共事件審計是一項以財政財務收支審計為主、政策跟蹤審計為輔的審計。很多學者認同李晗、張立民[6]的觀點，認為突發公共事件審計應針對突發公共事件中的各個相關責任主體的財政財務收支情況以及國家臨時啟動的應急政策和相關法律法規的落實情況進行審計[7]。無論是財政財務收支審計還是政策跟蹤審計，我國現階段突發公共事件審計的重點都是進行合規性審計，主要針對突發公共事件相關的資金管理和使用是否合法合規，是否按照規章制度貫徹落實政策進行評價。

1.3 突發公共事件審計主體

華金秋[8]認為，由于突發公共事件的影響具有廣泛性，其審計不同于一般的國家審計，主體應當由政府審計、社會審計和內部審計共同構成，形成3個審計主體并行的狀態[9]。

1.4 突發公共事件審計內容

政府審計一般負責對政府上下級內部和管理大量財政資金的有關組織的財政財務收支以及國家應急政策落實情況進行監督、鑒證和評價；內部審計一般負責對其所在職能部門內部的財務收支以及所在單位的應急政策落實情況的合法性、合規性進行監督、鑒證和評價；社會審計一般是接受政府的委托，對國有企事業單位和社會公益組織的突發公共事件資金的財政財務收支情況和國家及地方的應急政策落實情況是否符合相關的法律法規進行審計[10]。

1.5 突發公共事件審計功能

突發公共事件審計是問題導向型審計，其功能主要可以分為3個方面：第一，發揮“當事人”的功能，所謂“當事人”就是將突發公共事件審計融入應急工作的流程當中，對每一個或者每一階段的應急工作都進行審計，確保應急工作的每一環節都能夠得到恰當執行，對執行不當的工作要立刻整改，不允許進入下一個工作環節；第二，發揮“旁觀者”的功能，這個“旁觀”不是指脫離突發公共事件，而是脫離工作流程，突發公共事件相關責任主體每完成一個工作環節會審核一次，但不影響應急工作進程；第三，發揮“事后諸葛”的功能，在突發公共事件應急工作結束后，通過對整套工作流程中各項工作的審計，發現其中的問題，并追究到相應的責任主體，與此同時，對應急制度體系進行考評，發現其在工作中暴露的缺陷并提出修改建議，從而確保應急機制的有效性[11]。

2 突發公共事件審計存在的問題及其原因分析

2.1 未能有效利用績效審計

目前在突發公共事件審計中，無論是財政財務收支審計還是政策跟蹤審計，其重點仍集中于合規性審計，在鑒證、監督和評價突發公共事件相關的活動時，審計人員把重點放在相關的活動是否符合相關部門的規定，是否符合相關的法律法規，是否符合國家出臺的應急政策上。大多數審計主體對于突發公共事件審計的績效審計方面關注度不夠，執行度也不夠，即使按照制定的績效評價指標體系進行了程序上的審計，也未能得到可靠的績效審計結果，并且對于績效審計的結果也未能恰當利用[2]。這主要是由于，第一，對于績效審計的了解和重視度不足，大部分審計主體尤其是內部審計和社會審計，對于績效審計的關注度不高，囿于傳統審計工作類型、工作內容以及突發公共事件審計的特殊性，相關領導對之也不重視；第二，突發公共事件審計中的績效審計缺乏科學合理的績效評價體系和指標，導致審計人員缺乏切實可行的審計依據來執行績效審計。

2.2 審計人員專業水平不足且人員匱乏

1）審計人員的專業水平不足。在突發公共事件審計的過程中，無論是政府審計，還是社會審計以及內部控制審計都暴露出一個共同的問題：與突發公共事件審計相關的人員專業水平不足。在審計項目實施中，審計人員大多依循常規的審計手段和審計程序，缺乏與突發公共事件應對相關的專業知識，造成審計結果缺乏針對性和專業性，導致監督突發公共事件應對活動、指導突發公共事件應急措施以及完善突發公共事件應急機制的效果不佳。這主要是由突發公共事件審計的特性決定。一方面，突發公共事件審計的偶然性使得其所需要的專業知識在日常的審計工作中一般接觸不到、學習不到，因此使得審計人員對于其性質不大了解，也無法針對性地開展審計工作；另一方面，突發公共事件審計的廣泛性使得突發公共事件審計涉及面較廣，需要的專業知識量比較大，而審計人員大多將精力集中于對審計方面知識的學習，無法過多地鉆研其他專業知識。

2）審計人員匱乏。在現階段突發公共事件審計過程中，人員稀缺問題十分突出。這主要是因為在突發公共事件發生的背景下，絕大多數企業仍正常經營，因此社會審計主體的絕大部分審計資源仍傾注在正常的業務活動上，用以應對突發公共事件的審計人員相對匱乏，與此同時，政府機構內部相關部門的內部審計機構成立的時間還比較短暫，人員數量還不夠多，甚至有的部門和企業還沒有設立內部審計部門。因此，突發公共事件審計的重擔幾乎全壓在了政府審計（審計署和審計委員會）的身上，而突發公共事件審計涉及面廣，工作量大，因此專業實力最強和工作負擔最大的政府審計人員在數量上就顯得捉襟見肘了。

2.3 審計區域重疊造成資源浪費

在突發公共事件審計的過程中，存在著社會審計、內部審計和政府審計按照各自業務共同執行審計工作的情況，由此也容易造成審計范圍重疊、審計內容重復等問題，造成審計資源的浪費。導致這種狀況的主要原因就是審計統籌做得不夠好，審計分工做得不夠細致。在執行審計的工作中，各審計主體往往會根據其委托人的需求執行獨立工作，很少與對方溝通已審計的內容，而不同的委托人之間往往也較少相互溝通其需求，在缺乏統籌分工的情況下，一個個審計的“小房間”形成了，各審計主體只顧著自己審的東西，審計范圍重疊與審計資源浪費現象無法避免。

2.4 突發公共事件審計預防能力發揮不夠

當下的突發公共事件審計所發揮的功能仍然局限于事中審計和事后審計。在應對突發公共事件時，審計總是反復檢查別人做完的工作，無論是突發公共事件合規審計，還是突發公共事件績效審計，都是對已經產生了實際影響的行為的一種“治病”行為。這主要是由突發公共事件的偶然性決定的。其偶然性造成了審計人員對于突發公共事件的發生時間難以預期，從而在成本效益原則的考量下，往往等發生了才跟進發揮作用。此外，突發公共事件審計可以參考的審計經驗十分稀少，使得突發公共事件審計難以發揮“防未病”的作用。

3 優化突發公共事件審計的政策建議

3.1 重視績效審計并建立健全審計績效評價指標體系

不同于其他大多數審計類型，突發公共事件審計是對突發公共事件中各項與資金和物資安排有關的審計，這些資金和物資的使用本質上是通過突發公共事件應對減少人民群眾生命財產損失，所以績效審計在突發公共事件中應當發揮極大的作用。在突發公共事件審計中，一方面，在日常審計工作中，需要強化審計人員的績效審計意識，并按照一定周期組織績效審計相關知識的培訓，幫助審計人員更好地跟進績效審計的前沿研究，豐富審計人員的績效審計理論知識；另一方面，審計署和審計委員會可以配合政府相關部門和行業人員，組建突發公共事件審計聯合小組，研究突發公共事件績效審計所需要的績效評價指標，并依照權重理論、5E理論等相關理論構建切實有效的績效評價體系。在構建完善的評價體系后，審計人員應當按照評價體系要求進行階段性績效評價，利用評價結果指導相關工作的開展，完善相關績效評價指標及其權重。

3.2 提升審計專業素質并擴充審計力量

1）加強審計交流并提高審計專業素質。審計交流是指定期將審計人員委派至基層職能單位和企業，向基層職能單位和企業的專業人員學習相關領域的專業知識，了解最新行業狀況。審計交流在實際工作中具有較強的適用性，無論是政府審計，還是內部審計和社會審計，都可以定期委派具有較強專業知識的審計人員到基層相關專業的工作領域中，在給予審計人員學習專業知識技能機會的同時，也能夠加強審計人員對相關領域的現狀和工作中存在普遍性問題的了解。此外，審計還是一個需要較強溝通技巧的職業。推動審計人員與相關專業領域工作人員的溝通，也能培養審計人員與相關專業工作人員的人際關系，為未來審計工作打下良好溝通基礎的同時提高審計工作效率和改善審計工作效果。

2）協調高校并設立專屬應急審計機構。高校審計專業教師與學生是審計行業中非常特殊的群體。他們人員眾多，具有相應的審計專業知識，學習能力突出，能夠緊跟審計政策與改革方向且需要大量實踐經驗。為解決突發公共事件審計的人員配置問題，政府可以將政府審計部門與高校中修學審計專業的優秀本科生、優秀碩士研究生和優秀博士研究生以及教師聯合起來，按照科學合理的比例將本科生、研究生、教師和部門工作人員劃分為工作小組。如此，既能在一定程度上解決突發公共事件審計人員不足的問題，也能同時解決在校學生和教師實戰經驗不足的問題，還可以借助審計新鮮血液的注入提升審計工作活力。

3.3 依托信息技術以優化審計統籌

信息化時代的發展為優化審計分工、共享審計資料創造了有利的技術條件。在應對突發公共事件、執行突發公共事件審計時，各審計主體可以依托大數據、區塊鏈等信息技術，構建審計證據等相關資料存儲的云空間，以便不同審計主體在獲得資格授權的基礎上共建、共享審計資料庫，高效率、高質量地完成審計工作?；诖耍骷壵?，特別是審計委員會，應充分利用“有形的手”，在突發公共事件審計中扮演規劃者和任務分配者的角色，根據審計任務目標和內容性質，將審計任務進行細致劃分，并結合審計主體特點進行分發，從而促進審計主體分工明確，協調共進[6]。這樣不僅可以減少審計范圍的重疊，節約審計資源，還可以使得審計工作能更加貼合國家整體的宏觀需求，強化突發公共事件審計的工作成果在社會范圍內的作用，發揮其在國家治理中的作用。

3.4 重視事前審計并充分發揮其“防未病”功能

突發公共事件審計不僅僅具有審查和糾正的功能，還具有預防的功能。在突發公共事件審計中，審計部門應當充分檢查與應急機制相關的內部控制能否正常運轉、應急機制的責任崗位負責人是否具有足夠的專業素養和風險意識以及責任履行單位是否有足夠的資源來履行機制等問題[8]。另外，突發公共事件審計不能僅僅作為 “當事人” “旁觀者”“事后諸葛亮”發揮作用，不應當等突發公共事件發生時再去發揮作用，而應當作為“體檢員”定期對突發公共事件整套應急機制進行了解與評價，對其運行能力進行測試，對整套應急流程中存在的問題提出相應政策建議，確保其在應對突發公共事件時能夠有效發揮作用。此外，不同類型的突發公共事件之間也存在一些共性問題，審計部門應當分析并共享每份突發公共事件審計的“體檢報告”，為其他類型公共突發事件的應急機制“打好疫苗”。

4 結束語

當前，突發公共事件審計還是一個尚不成熟、有待開拓的審計業務。突發公共事件審計的理論構建和實務工作都還在探索階段。在理論層面，概念內涵、審計類型、審計主體、審計范圍和審計功能是突發公共事件審計理論闡述必須解決的五大方面；在實務層面，與突發公共事件及應對特性相匹配的審計知識、業務類型、審計人員、審計資源等直接決定著突發公共事件審計的成效。

本文結合當前學界研究成果和實務工作狀況進行了嘗試性分析和探討，但相關研究還有待深化。一方面，突發公共事件應對審計工作與常規審計業務內容相比具有較強的特殊性，突發公共事件審計的理論體系與框架構建還需要結合應急管理相關的理論知識；另一方面，如果說突發公共事件應對是國家治理能力的大考，那么突發公共事件審計就應成為確保大考成功的保障，因而應拓寬研究視角，從國家治理的高度思考和推動突發公共事件審計的優化和發展。