阿拉善左旗森林生態效益補償管理狀況淺析

張紅艷

（阿拉善左旗公益林服務中心，阿拉善左旗 750300）

1 基本概況

1.1 地理位置與行政區劃

阿拉善左旗位于內蒙古自治區阿拉善盟東部，地理坐標東經103°21′～106°51′,北緯37°24′～41°51′。東與巴彥淖爾市、烏拉特后旗、杭錦后旗、磴口縣、烏海市相接；東南與寧夏回族自治區相連；南鄰甘肅省的景泰、古浪、武威、民勤，西與阿拉善右旗接壤，北與蒙古人民共和國毗鄰，國境線長188.28 km。南北長495 km，東西寬214 km。土地總面積8 045 220.6 hm2。

阿拉善左旗行政區劃6個鎮6個蘇木，設有1個國家級自然保護區（賀蘭山國家級自然保護區）。

巴彥浩特鎮是旗人民政府所在地，坐落在賀蘭山下，南距寧夏銀川市110 km，北距烏海市140 km，是全旗政治、經濟、文化中心。全旗人口近17.67萬人，占全盟總人口的67%。

1.2 森林資源概況

1.2.1 林地資源概況

根據2019 年林保數據，阿拉善左旗林地面積1 860 236.32 hm2，其中，有林地面積35 024.17 hm2，疏林地面積4 542.27 hm2，國家特別規定的灌木林地面積738 709.17 hm2，未成林造林地面積246 163.02 hm2，宜林地面積769 404.51 hm2，苗圃地面積13.34 hm2，無立木林地面積62 851.41 hm2，輔助生產林地面積3 528.43 hm2。

1.2.2 國家級公益林概況

阿拉善左旗國家級公益林面積733 700.00 hm2。其中有林地面積30 481.9 hm2，疏林地面積4 262.13 hm2，國家特別規定的灌木林地面積698 889.27 hm2，無立木林地面積66.7 hm2。

按權屬劃分，國有45 262.62 hm2，集體688 437.38 hm2。

按林種劃分，農田牧場防護林面積40.02 hm2，防風固沙林面積536 641.52 hm2，護路林面積2 567.95 hm2，自然保護區林面積190 081.66 hm2，國防林面積4 302.15 hm2，其他面積66.7 hm2。

1.2.3 地方公益林概況

阿拉善左旗地方公益林面積1 125 875.99 hm2。

按地類劃分，有林地面積4 015.34 hm2，疏林地面積280.14 hm2，國家特別規定的灌木林地面積39 806.56 hm2，未成林造林地面積246 163.02 hm2，宜林地面積769 404.51 hm2，無立木林地面積62 677.99 hm2，輔助生產林地面積3 528.43 hm2。

按權屬劃分，國有33 463.39 hm2，集體1 092 412.6 hm2。

按林種劃分，水土保持林面積340.17 hm2，農田牧場防護林面積386.86 hm2，防風固沙林面積286 196.36 hm2，護路林面積26.68 hm2，自然保護區林面積2 828.08 hm2，國防林面積106.72 hm2，環境保護林面積20.01 hm2，風景林面積93.38 hm2，其他面積835 877.73 hm2。

2 國家級公益林生態效益補償基金實施規模

2.1 實施范圍

阿拉善左旗列入中央財政森林生態效益補償范圍的國家級公益林面積602 574.47 hm2。其中有林地面積6.67 hm2，國家特別規定灌木林地面積602 567.8 hm2。權屬全部為集體602 574.47 hm2。

按林種劃分為:防風固沙林面積472 502.8 hm2，自然保護區林面積123 161.55 hm2，國防林面積4 302.15 hm2，護路林面積2 567.95 hm2，農田牧場防護林面積40.02 hm2。

按生態區位劃分，涉及12個蘇木（鎮）、6個國有林場（站）、59個嘎查2 163戶8 332人。荒漠化和水土流失嚴重地區596 538.12 hm2，國境沿線6 036.35 hm2。

2.2 補償基金規模

2.2.1 補償標準和支出范圍

中央財政補償基金依據國家級公益林集體和個人的國家級公益林管護補助支出標準為每年每公頃236.25元。其中集體管護支出每年每公頃15.00元，用于管護人員勞務報酬和依法規定的政策性社會保險11.25元，用于培訓、宣傳、設施維護、檔案建設等項目支出3.75元；集體經濟組織農牧民的經濟補償支出每年每公頃221.25 元，補償費用要均等地落實到集體經濟組織的農牧民個人。管護支出標準結合阿拉善左旗實際進行調整，集體經濟組織農牧民的經濟補償支出其余資金用于提標和擴面。

2.2.2 補償基金總額及來源

根據實施范圍和補償標準進行測算，阿拉善左旗年度集體的國家級公益林森林生態效益補償基金總額14 363.00萬元。全部來源中央財政預算資金。

2.3 補償資金使用情況

阿拉善左旗年度中央財政森林生態效益補償基金下達計劃投資14 363.00萬元，用于集體經濟組織農牧民的經濟補償、管護人員勞務報酬和依法規定的政策性社會保險、經營規劃。

3 管理與保障措施

阿拉善左旗人大、政府經過廣泛調研，由阿拉善左旗人大制定出臺《阿拉善左旗公益林生態效益補償實施辦法》，自2006年10月1日起正式施行，對阿拉善左旗公益林補償政策的順利實施起到積極的推動作用。為了滿足生態、社會需求和可持續發展的要求，《阿拉善左旗公益林生態效益補償實施辦法》分別于2009年、2011年、2013年、2016年進行重新修訂。現行實施辦法是經旗政府第十六次常務會議審議通過，于2016年開始施行。阿拉善左旗不斷總結和完善公益林補償政策，以強化規范制度建設，推動公益林生態效益補償工作高效有序開展。

3.1 建立和完善補償管理機制

旗人民政府發布禁牧令，對公益林區實行全面禁牧，并成立阿左旗公益林生態效益補償政策工作領導小組，指導全旗公益林生態效益補償政策的研究和部署落實。領導小組下設辦公室，辦公室設在旗科學技術和林業草原局，負責制定落實公益林生態效益補償實施方案、補償工作責任狀及處理公益林補償工作日常事務。各蘇木鎮人民政府是落實公益林生態效益補償政策的主體，主要負責人是第一責任人，具體負責本轄區內的公益林補償及禁牧的落實工作。公益林區禁牧工作實行目標管理責任制，由旗人民政府與各蘇木鎮人民政府簽訂責任狀，落實工作目標和責任。

3.2 建立管理制度

為加強公益林的建設、保護和管理，制定了《阿拉善左旗公益林區護林員管理辦法》《阿拉善左旗公益林區護林員考核辦法》《阿拉善左旗公益林區護林監管員管理辦法》《阿拉善左旗公益林區護林監管員考核辦法》相關規定。分別招聘牧民護林員及專職護林監管員，劃分管護責任區，明確管護職責，制定管護制度。牧民護林員具體人選由嘎查、公益林中心管理站、蘇木鎮審核上報，專職護林監管員由第三方負責考錄招聘，并在旗科學技術和林業草原局審批備案。護林員及護林監管員優先聘用建檔立卡的貧困人員，工資兌付、獎懲和管理等事宜參照以上管理及考核辦法的相關規定執行。

3.3 因地制宜分類施策

依法采取轉包、出租、入股等方式流轉公益林及草原的，其補償待遇歸原承包人；依法流轉公益林及草原并辦理草原承包經營權及林權變更登記手續的，其補償待遇歸受讓方。

結合公益林補償政策開展移民搬遷轉移，采取牧民自愿的原則，在享受公益林生態效益補償待遇的同時，優先享受在生產、生活安置方面的政策。

守土戍邊的牧民在嚴格執行公益林生態效益補償政策的同時，在其他惠農惠牧政策方面給予傾斜。

4 實施成效

4.1 生態效益

阿拉善左旗實施公益林生態效益補償政策以來，通過禁牧、圍封、林業有害生物防治等措施，使606 309.67 hm2公益林得到有效保護，公益林典型植物群落高度、冠幅、蓋度、生物量等均有不同程度增加，林分質量、植被覆蓋率提高，減輕了風蝕沙化和沙塵暴等自然災害的危害，使阿拉善左旗局部地區荒漠化進程得到有效遏制，生態環境狀況明顯改善。

4.2 經濟效益

公益林生態效益補償政策實施以來，已有2 163戶8 306名牧民得到補償。公益林區禁牧后，促使當地牧民轉產就業，鼓勵和引導農牧民因地制宜發展肉蓯蓉、鎖陽等特色沙產業，增加牧民收入，對農牧區產業結構調整起到了積極推動作用，促進傳統畜牧業向種養結合、舍飼養殖、集約化經營轉變，發展高效農牧業。同時，因為生態環境的改善，帶動了沙產業、服務業、旅游業的快速發展，促進了地方經濟的健康可持續發展，對于阿拉善左旗這樣一個生態環境相對脆弱、森林資源匱乏、農牧民收入相對偏低的地區，公益林生態效益補償政策的實施實現了生態建設和農牧民增收增效雙贏的目標。

4.3 社會效益

公益林生態效益補償政策是阿拉善左旗林業建設史上年度投資最多、保護面積最大、涉及牧民最廣且牧民受益最多的項目，不僅使公益林區牧民參加生態保護，而且主動參與到生態建設當中來，保護、參與生態建設意識得到充分提升，實現了保護與建設并重。同時，公益林生態效益補償也是全旗農牧區扶貧事業中重要的一項政策，它的實施是堅決打贏脫貧攻堅戰的一項重要工作。公益林生態效益補償金通過財政“一卡通”發放到戶，確?！吧鷳B補償脫貧一批”的具體要求落實到位，為農牧民脫貧做出了突出貢獻，為農牧區社會和諧穩定起到了積極的促進作用。

5 存在的問題及建議

5.1 存在的問題

一是公益林區完全禁牧后牧民退出草原轉移出來,因年齡、身體健康狀況等影響，在城市找不到合適的工作，造成收入增加難，生活質量提高困難；二是公益林區完全禁牧不能留畜，只能滿足基本生活所需。草原補獎政策鼓勵牧民飼養駱駝，草原補獎政策完全禁牧區允許飼養60峰駱駝，草畜平衡區允許飼養150峰以下駱駝。因公益林補償政策未對駱駝做規定，利益驅動造成公益林區牧戶和草原補獎牧戶之間相互攀比，不斷增加的駱駝及其他大畜牛、馬、驢等對生態成果造成損壞，尤其巴彥浩特鎮周邊重點項目建設區破壞現象日趨嚴重，導致公益林區禁牧難度加大。

5.2 建議

一是積極調整產業結構，因地制宜制定發展沙產業、旅游業等方面的優惠扶持政策，引導鼓勵農牧民發展特色沙產業和旅游業，為農牧民轉產就業增收開辟新的渠道；二是積極化解林牧矛盾，保障農牧民的切身利益。根據荒漠植被的生物學特性，從有利于防火、落種更新、生長等方面考慮，公益林生態效益補償實施辦法在下一輪修訂時，參照草原生態保護補助獎勵機制，享受公益林生態效益補償政策牧戶，可以選擇在公益林區以外草場適度留畜，以增加農牧民的收入。同時，全旗范圍應該合理限定飼養駱駝的區域和數量，從而減輕駱駝過度啃食、踐踏對生態環境的破壞，切實保護生態建設成果。