淺析我國林草濕荒資源調查存在問題及對策

曹蓉芬，孫中元，曲宏輝，于曉明，陳妮娜，李海勇，張建梅

（煙臺市森林資源監測保護服務中心，山東 煙臺 264000）

近年來，在“兩山理論”指引下，我國加強了對陸地生態系統中林地、草地、濕地、荒漠的資源保護及監測。依據《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《濕地保護法》及相關法律、法規，國家相關部門加大了對生態資源監測的力度，生態資源監測的體系不斷優化，調查監測技術不斷提高，信息化逐漸加強[1]。林地、草地、濕地、荒漠調查是我國自然資源監測體系的重要組成部分，從小尺度來看，調查清楚一塊地的邊界、屬性、質量好壞關乎到鄉村的用地規劃、生態補償、生態環境損害賠償等，從大尺度來看，關乎到生態產品價值實現、自然資源資產離任審計、生態修復、生態資產核算等，可見調查監測評價工作對于國計民生的重要性。

2014 年，國家林業局印發了《關于開展林地年度變更調查工作的通知》，在全國范圍實施林地年度變更調查，即每年進行一次森林資源變更調查，目的在于了解林地林木資源的種類、數量、質量和分布變化情況[2]。2016—2021 年，穿插進行了森林一類清查、公益林變更、沙化調查、草地調查等。2021 年，國家林業和草原局印發了《關于開展國家林草生態綜合監測評價工作的通知》[3]，創新了資源監測方法體系，目的在于查清全國和各省森林、草原、濕地、荒漠等林草資源的種類、數量、質量、結構、分布，掌握年度消長動態變化情況。經過歷年的林地變更調查及第三次國土資源調查，林地、草地、濕地、荒地的地類邊界逐漸清晰。生態資源監測的廣度、深度連年提高，但就監測情況來看，還存在一些普遍性問題，亟待重視和優化。

1 資源調查監測存在的問題

1.1 工作時序的問題

我國于2014 年開始實施林地年度變更工作，2021年升級為林草濕綜合監測，監測工作以年為單位，每年工作開始起始時間不固定，不利于基層資源監測工作，為市縣級部門在人力、物力上的保障增加了困難。同時，去除各級培訓、各級質量檢測、多輪業務修改，留給縣級作業單位進行圖斑監測、外業樣地核實的時間往往平均一個月，任務繁重，調查內業、外業時間短暫，使調查監測工作的質量難以得到有效保障。

1.2 數據質量的問題

根據《國家林草生態綜合監測評價技術規程》[4]，林草資源現狀數據屬性數據結構表由三調地類、一張圖地類、樹種、林種、林齡、郁閉度、區位、蓄積量、胸徑等94 項因子組成，森林專題數據屬性數據結構表由47項因子組成，草原專題屬性數據結構表由45項因子組成，濕地專題數據屬性數據結構表由20 項組成，荒漠化/沙化專題數據屬性數據結構表由40 項組成，屬性因子系統、詳細。每年一次的林地變更調查，地類、邊界基本數據逐漸清晰，但在短時間、高強度工作壓力下，諸如蓄積量、郁閉度、生物量等其他生態屬性數據很難保證其準確性，質量參差不齊也在情理之中。

1.3 數據應用的問題

近年來，國家加大了對生態產品價值實現模式的路徑探究，其中包括生態補償、生態環境損害賠償、生態資源資產核算、林權水權指標交易、森林銀行等等，此項工作均是以精準的生態基礎數據為依據。2021年6月，國務院辦公廳印發《關于科學綠化的指導意見》，11 月國家林草局、自然資源部印發《造林綠化落地上圖技術規范（試行）》，其中人工造林、人工更新、退化林修復等，均需要林草資源圖上的郁閉度、齡組作為參考。生態補償也逐漸以蓄積量增長作為參考因子，火災后的損害評定，如果沒有精準蓄積量的核算，如果沒有地上植被的評價，也很難為司法鑒定提供參考價值。

1.4 第三方服務問題

近年來，政府購買服務的方式逐漸滲透到各級生態資源調查監測工作中，具體由外包第三方作業隊伍實施。由第三方作業隊伍實施，在一定程度上增加了調查工作參與面，提高了調查人員的數量，保障了調查監測工作的進度。以往的生態資源調查監測工作是由縣級林業部門獨立完成，市場上具有生態調查規劃資質且參與過生態資源調查監測的單位較少，承接生態資源調查監測工作的作業隊伍多為承接國土調查的隊伍，對國土調查較為熟悉，林業專業知識薄弱，對林業屬性數據掌握不熟練，容易出現屬性判斷錯誤的問題。

1.5 體制機制的問題

體制機制是調查監測工作能夠順利開展和進行的組織前提，以往的森林資源調查監測工作，在國家層面是由國家林業局資源司部署，各規劃院指導，在省級是由省林業廳部署，省林業調查規劃院技術指導，在市、縣兩級是由市級林業局部署、縣級林業局具體實施。機構改革后，各地區的森林資源調查監測工作分由不同部門負責，如有的地區森林資源管理“一張圖”年度更新工作由自然資源部門負責，有的由林草部門負責，上下協調不順。

1.6 調查資費的問題

調查經費是調查監測工作順利開展的前提，沒有足夠的經費保障，難以有效地開展調查工作。各類生態資源調查監測工作尤其是森林資源管理“一張圖”年度更新工作，沒有統一的收費指導意見，近年來各地區的調查工作經費呈現多樣化，有的地區多達百萬，有的地區不足10萬元。各級部門在申請調查監測工作經費時，難以找到準確的依據，多為市場估價。調查監測工作的任務不斷增加，尤其是2021年開展的林草生態綜合監測評價工作，調查監測任務異常繁重，但市、縣兩級的工作經費未增加，增加了調查監測工作開展難度。

1.7 技術標準的問題

機構改革后，自然資源部要求以第三次國土調查成果為基礎，集成森林、濕地、草原草地等資源調查數據，建立自然資源“一張底圖”。2020年森林資源管理“一張圖”年度更新工作，全面對接融合第三次國土調查工作成果，重新構建了森林資源管理“一張圖”，2021 年林草生態綜合監測評價工作，依據2020年國土變更調查工作成果，對接融合成果進行了進一步完善。在和國土數據對接過程中，存在不同的地類調查標準，導致一塊土地在數據庫中存在兩種地類，尤其是2021 年林草綜合監測評價工作，調查數據中存在3種地類，不僅增加調查工作人員填寫的難度，將給后續管理工作增加了困難。

2 優化資源監測的相關建議

2.1 從地類圖斑監測向生態數據監測轉變

自然資源“一張圖”包含著山水林田湖草沙各類生態要素，地類及邊界的劃定是我國生態事業的“骨架”，在這個框架下的生態屬性數據就是生態事業的“血肉”，生態屬性數據關乎生態事業的發展。目前，我國已經完成了第三次國土資源調查，準確性極高，但生態屬性數據的準確性和時效性有待提高。就生態屬性數據普查來看，全國各省的森林、草原、濕地、沙化監測不定期開展，但因為近些年林地年度變更、國家級、省級公益林年度變更等客觀因素的影響，有的省份已經延遲了這些生態資源的普查，或者更新不及時。因此，在完成各類地類生態圖斑區劃后，把重心從圖斑的年度監測向生態屬性數據的年度監測轉變，適時組織各地開展森林、草地、濕地、荒漠化等各類生態資源普查，提升各省生態普查的系統性、規范性及數據的時效性，為數據應用于各層級生態事業打好基礎[5]。

2.2 建立穩定的常態化工作開展機制

新時期為了滿足領導干部自然資源資產離任審計、林長制、河長制、山長制督察考核、碳中和碳達峰戰略和各級生態環境質量評價等工作的要求，對調查監測工作的年度出數準確率和時效性提出了更高的要求。因林草資源監測啟動時間不固定，面臨時間緊任務重，年度出數質量有待提高。各級主管部門亟需建立穩定的常態化工作機制，合理調配國家、省、市、縣的工作時序，時間服從于質量，因為基層是數據的來源。如每年固定于3月培訓啟動工作，4～7月由縣級開展調查監測內業、外業工作，8～9月是國家、省、市三級核查時間，既給基層部門留足充足的時間開展工作，也給各級檢查留足時間。

2.3 建立第三方作業隊伍的準入機制

林草濕荒等各類生態資源調查監測工作技術含量高、專業性強，需要作業隊伍對生態資源各項分類知識都掌握和了解。目前，第三方隊伍已經在我國各類自然資源調查監測中發揮了巨大的作用，但也出現了很多問題，專業性、準確性亟待提高。相關行業部門應加大對相關領域的資質監管，杜絕濫用資質現象，同時建立第三方作業隊伍的準入機制，上級部門嚴格制定生態資源調查監測資質審核和發放制度，加強培訓和考核，在規范、合理的基礎上，增加市場上有生態資源調查監測工作資質的單位，提高參與調查監測工作的作業隊伍水平，確保調查監測工作質量。此外，各級部門適時開展生態資源調查監測工作的培訓，所有參加調查監測工作的人員要持證上崗，提高作業隊伍的專業技術水平。

2.4 建立統一的調查監測服務收費標準

鑒于現在的調查監測工作沒有統一的收費標準，建議行業主管部門聯合財政部門制定統一的調查監測工作服務收費參考標準及監管體系，根據不同調查監測工作的工作量和內容制定不同的收費指導意見，使各級部門在申請調查監測工作經費時，能有依有據的申請合理工作經費，保證政府單位和第三方的合法利益。

2.5 建立不同調查監測工作的協同機制

根據最新《森林法》，森林既可以位于林地上，亦可以位于非林地上。森林資源調查監測工作應對地表上的植被覆蓋情況、經營情況、保護情況、健康情況以及變化情況進行詳細調查和監測。國土調查著重于土地的利用情況，主要對土地利用分類及變更進行詳細調查。林業監測專注于生態屬性（林草濕荒植被覆蓋情況、生產力、多樣性等）監測。需要將原林業地類分類標準和國土地類分類標準進一步整合，制定統一的地類分類標準，地類調查監測工作由國土調查工作開展，避免出現一塊土地包含兩種地類的情況，生態屬性調查監測由專門林業調查人員開展。

3 結語

我國林地、草地、濕地、荒漠資源調查監測進入了新階段，對生態資源調查監測提出了更高的要求，體系、標準、規范、技術都有了新的內容，日趨科學化、精準化、實時化，更好地為生態建設、經濟發展、資源保護等事業提供了數據支撐。調查監測數據的獲取來自基層，本研究發現問題源于基層，基層工作關乎數據采集的準確性，是我國自然資源調查監測體系至關重要的一環。通過頂層設計、體系完善、標準統一、監督監管、資質監管等措施，可以打通頂層到基層的工作通路，為基層自然資源調查工作做好服務，能夠更好地提高調查監測工作的質量。

近年來，我國林地、草地、濕地、荒漠資源調查監測數據出數已經進入了動態化、年度化，未來必將進入實時化，數據調查、數據生產的最終目的是服務于生產實踐，加強數據應用大勢所趨。未來如何提高生態屬性數據的及時性、準確性，事關新時期生態環境考核的常態化、科學化。如何利用監測數據，為編制生態產品清單做出探索，也是未來各層級林業主管部門需要探索的方向。同時，調查監測數據也為GEP核算奠定了數據基礎，如何與生態環境部門、農業部門、海洋漁業部門、氣象部門、統計部門、發改部門等搭建數據共享平臺，實現調查成果數據的擴大應用，也是未來需要著重考慮的問題。