關于景東縣“十三五”期間森林采伐限額的探討

楊天淼，孫華倩，冷鴻天

（云南省林業調查規劃院，云南 昆明 650000）

景東彝族自治縣隸屬于云南省普洱市，地處東經100°22′～101°15′，北緯23°56′～24°29′之間，國土面積4 532 km2，總戶籍人口36.74萬人，轄10個鎮和3個鄉[1]。位于橫斷山脈南端，主要山脈屬云嶺南北走向的無量山系和哀牢山系，地形北窄南闊，屬亞熱帶季風型氣候，河流為瀾滄江水系和紅河水系，境內有無量山、哀牢山兩個國家級自然保護區，是天然林保護工程主要地區[1]，也是天然林保護工程主要地區。

1 “十三五”森林采伐限額情況

云南省人民政府核準下達景東縣“十三五”期間年森林采伐限額總量為294 800 m3（不含特殊追加）。按采伐類型分：主伐48 100 m3，撫育采伐176 300 m3，更新采伐39 000 m3，低產（低效）林改造11 600 m3，其他采伐19 800 m3。按森林類別分：公益林采伐87 000 m3，商品林采伐207 800 m3。按森林起源分：天然林采伐241 700 m3，人工林采伐53 100 m3。

2 “十三五”期間林木消耗量情況

“十三五”期間，景東縣5 a 共采伐林木總蓄積846 796 m3。其中，2016 年采伐林木162 656 m3，占年限額的55.18%；2017 年采伐林木168 147 m3，占年限額的56.09%；2018 年采伐林木195 199 m3，占年限額的65.99%；2019 年采伐林木159 397 m3，占年限額的54.04%，2020 年采伐林木161 397 m3，占年限額的54.74%。景東縣林木采伐蓄積總量、各單項指標均沒有突破下達的年森林采伐限額。

按消耗結構分：商品性消耗167 327 m3，占采伐林木總蓄積的19.76 %；非商品性消耗679 469 m3，占采伐林木總蓄積的80.24%。全縣森林消耗以滿足農村建房用材、生活燒材、烤煙加工燒材、茶葉加工燒材、其他副業用材等的非商業性采伐消耗為主。

按采伐類型分：在總采伐量846 796 m3中，更新采伐蓄積338 m3，占采伐林木總蓄積的0.04%；主伐蓄積166 226 m3，占采伐林木總蓄積的19.63 %；撫育采伐蓄積601 733 m3，占采伐林木總蓄積的71.06%；其他采伐蓄積78 499 m3，占采伐林木總蓄積的9.27%。

3 “十三五”森林采伐限額執行過程中存在的問題

3.1 采伐結構不合理[2]，其他采伐難以滿足實際需求

按照“林資發[2016]24 號”中明確的“不同編限單位的采伐限額不得挪用，同一編限單位分別權屬、起源、森林類別、采伐類型的各項限額不得串換使用”的規定，“十三五”期間年其他采伐限額為19 800 m3，年均其他采伐消耗量為15 700 m3。年其他采伐雖未超過限額總量，但在執行過程中存在著申請總量遠超限額指標情況，按照景東縣林業和草原局年辦證申請登記推算，全縣其他采伐需求量為42 000 m3。為保證不突破單項限額總量，采伐申請積壓嚴重，影響了農村居民對自用材和燒材的生活需求。

3.2 “天然林停止商業性采伐”政策對全縣經濟、生活和林業管理影響甚大[2]

景東縣是以天然林為主的重點林區縣，全面停止天然林商業性采伐對全縣木材供給和資源林政管理帶來不同程度的影響[2]。一是林產加工企業的原料難以滿足，面臨發展危機；二是景東縣以天然林為主，森林采伐結構中其他采伐（天然林）較少，部分縣農村居民生產、生活用材的采伐難以保障；三是農村群眾經濟收入減少，愛林、護林的積極性受到打擊，盜伐、濫伐林木和毀壞林木案件增多，林區社會治安不穩定因素增加，林業部門管理的任務加重、難度加大，行政管理成本明顯增加。

3.3 行政機構與林業管護現狀不相適應

森林資源林政管理部門存在著編制少、任務重、事業單位身份在資源管護過程中執法難等問題，難以適應國家對生態文明建設的總體要求和林業部門依法行政工作的不斷推進的要求[3]。

3.4 自用材難于辦證

全縣林農大部分住在山區，居住分散，道路交通不便。涉及自用材和燒材采伐時，辦理采伐證效率較低，且頒發采伐證前的公示執行難度大。

3.5 鄉鎮與縣級林業主管部門銜接不順暢

林業服務中心（林業站）下放鄉鎮管理后，出現上下級業務互通不暢、工作難于協調，涉及林政管理方面的業務難于開展，一些數據信息和業務報表不能及時報縣林草局。

4 采伐限額管理工作建議

一是采取科學有效的措施，合理確定商品性采伐和非商品性采伐結構。全力解決好年森林采伐限額難于滿足非商業性辦證采伐的問題[3]，以滿足林農自用材和燒材的采伐需求，穩妥化解社會矛盾。在“十四五”編限時，對有關采伐限額串換使用規定建議調整為：“其他采伐類型限額不足的，同一編限單位可以串用權屬、起源、森林類別相同的其他各項限額”。

二是采伐限額以其為單位進行總量控制。建議在“十四五”編限和下達年森林采伐限額時，以縣為單位實行總量控制，取消天保區國有、非天保區國有、天保區集體、非天保區集體采伐編限單位分類，調整為國有、集體編限單位分類。

三是改善公示制度。建議將《云南省木材采伐公示管理辦法》中木材計劃分配公示時間調整為7 d較為適宜，并取消自用材采伐的發證前公示制度。

四是統一采伐作業設計編制樣本。建議以省或市（州）級為單元，統一采伐作業設計（包括簡易采伐作業設計）編制樣本。同時，按照商品性采伐和非商品性采伐分類管理。非商品性采伐免于編制采伐作業設計；商品材采伐按林木由林業主管部門負責監管，嚴格按照相關法律、法規和政策、技術規程對伐前、伐中、伐后全面監督管理。

5 降低低價值消耗，提高商品性利用率的工作建議

長期的森林資源低價值消耗對森林資源的浪費極大[4]。低價值消耗的主要途徑是燒材的大量消耗，民用木材、商品材伐區剩余物多，林木出材率、利用率低等。只有通過政策引導和加強監管雙管齊下，才能有效解決。

5.1 出臺政策，引導農村用材行為

因生活習慣和冬天寒冷的影響，一定時期內農民生活燒柴消耗量將保持一定水平[5]，通過對消耗正材的行為出臺政策加以限制和處罰，有利于改變農村消耗正材的習慣，從而切實降低蓄積量低價值消耗。

5.2 加大執法力度，杜絕違法行為

認真貫徹執行林業法律法規，加強監管，對無證砍伐、銷售林木的行為依法處理。

5.3 科學確定出材率

從節約型社會的目標出發，對木材的商品出材率分地區、分樹種加以測定，執行時制定出材率下限。

5.4 合理利用伐區剩余物，加強能源項目管理

鼓勵、扶持加工、利用伐區剩余物的企業。對能源建設項目的利用情況認真進行調查，以提高設施、設備利用率為目的，避免建而不管、建而不用（或無法使用），以進一步指導農村能源建設工作。