常態化疫情防控下基層預警預控銜接機制設計

齊昱澤，鄧淋鏵

(西南政法大學 重慶市高校維護穩定研究咨政中心，重慶 401120)

1 常態化疫情防控下基層預警預控銜接機制的現實意蘊

2020年新冠肺炎疫情暴發以來，在我國政府和全社會的同心協力下，疫情最終得到了有效控制，疫情防控也從緊急狀態轉為常態防控狀態。基層作為常態化疫情防控的主戰場，在打贏疫情防控阻擊戰中起著基礎性作用。如何推進基層更好應對突發公共衛生事件，將是后疫情時代基層治理的主要內容。

不難發現，在應對新冠疫情時，社會公眾積極配合政府工作，積極響應政府號召，但疫情在局部地區仍有反彈跡象，如廣東地區疫情的反復就是由境外發現的變異毒株所引起、東北地區亦存在部分冷鏈安全等問題。這也說明在常態化防控疫情下預警預控存在一定疏忽，特別是基層預警預控的銜接是存在滯后、脫節的。盡管有效的銜接可以大幅度減少應對疫情時資源的耗散，將問題控制在源頭，消弭于前端，但目前基層領域普遍化的預警預控體系缺乏行之有效的聯動性，使得基層常態化疫情防控出現了一些疲態現象。

在厘定基層預警預控銜接機制前，有必要引入公共危機的三階段理論。所謂三階段理論就是將公共危機劃分為3個主要階段：危機前、危機中、危機后。[1]所謂的預警，就是指在危機到來之前的階段。基層預警就是指基層政府在屬地范圍內出現疫情反撲前，掌握了可能出現疫情的某些征兆和訊號，所采取的應急處置行為如居民信息收集、相關信息逐級匯報以及向居民發送疫情信息等。比較而言，基層預控[2]就是指已經確認屬地范圍內危機訊息的有效性和危機信號的真實性，在疫情沒有出現大面積暴發影響居民正常生活前，迅速采取應急手段對疫情進行有效控制，投入最少的資源，避免疫情進一步的暴發和擴散。

在市域社會治理的現實語境下，基層政府依托街鄉鎮及社區，其治理效能有了顯著提升，在應對新冠疫情等突發公共衛生事件時，基層政府一方面扮演著風險感知、風險溝通和風險決策的主力，有效的信息預警可以將反復的疫情控制在萌芽狀態，及時察覺疫情的風險征兆；另一方面，只有基層政府獲取真實有效的信息，才能更便利于上級政府做出科學合理的決策，亦可助力于全局性、協同性、整體性疫情防控措施的制定與實施。故而，建立基層常態化疫情防控下的預警預控銜接機制，將是提高基層治理效能、消弭疫情風險的一劑“良藥”。

2 常態化疫情防控下基層預警預控脫節的現實表現

2.1 制度供給與規約力度不足

我國在應對突發公共衛生事件時，法制規范有《中華人民共和國傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》《中華人民共和國突發事件應對法》等，這些文本主要是從宏觀的角度出發，條款內容鮮少涉及基層預警預控。而在地方層面，大多數規定、政策都停留在市級以上的政府部門。一方面，從內容上看，地方層面的制度供給主要從預防的角度出發，基層的預警預控制度儲備有所不足；另一方面，普遍的規范性文件位階不高，基層干部在引導群眾時主觀性過強，缺乏一定的客觀依據。譬如，“踹門查補課”事件存在執法過度，相關人員也有不戴口罩的現象。質言之，解決制度供給不足將是建立基層預警預控機制的首要條件。

2.2 基層條塊權責邊界界分不明

我國正處于轉型的關鍵時期，在“條條”職能部門的常態化防控疫情中，“條條”通過“下事”“下責”，將部分職責轉嫁給擁有基層屬地政府，即“塊塊”。與任務同時轉移的是治理壓力，在有限的時間精力下，“塊塊”應對轉移而來的治理任務和壓力時，面對這一現象部分基層政府異化為形式主義或“走過場”。按理說，預警預控的銜接是需要條塊配合與協調的，但是假若一旦出現問題，“條條”職能部門便有機會以“屬地管理”為名，將責任轉嫁給基層政府，由此產生了基層條塊權責邊界界分不明的現象。

條塊之間的權責邊界不明還表現在：基層政府執法權相對弱勢，職能部門在轉移事務時存在權責歸屬不清的現象。這就導致在常態化防控疫情時，如果出現了基層矛盾糾紛，基層政府只能通知上級“條條”，這就容易錯失最佳的矛盾處理期。因為常態化疫情防控不僅是針對疫情本身的，在疫情防控中有關于疫情的其他事務，如因疫情防控所引發的基層矛盾糾紛(如暴力執法)都應納入常態化疫情防控的范疇。所以，“塊塊”基層政府在遇到矛盾糾紛時僅僅履行“告知型”的任務，充其量抓緊了預警信息的傳遞工作，但是執法權的缺失決定其并不能依法及時就地化解矛盾糾紛，進而無法享有完整的風險預控能力。

2.3 基本性保障資源的缺失

由于基層政府組織結構簡單、權力分散而瑣碎，基礎設施和準備不足，包括制度準備、技術準備、組織準備、物資準備4個方面相對滯后。其中，比較突出的就是基層政府工作人員相對匱乏，在處理日常工作時可能并不足以體現這一漏洞，但是一旦面臨較大的突發公共衛生事件或出現疫情反撲情況時，人員的不足將大大影響預警、預控的銜接效果。實際上，基層政府多是通過合同制向社會征集人員，面臨招募人員專業性不強、技術水平薄弱等問題。對于服務社會尤其是加強常態化疫情預警預控工作中，難免因積極性匱乏、培訓時間短而左支右絀、顧此失彼，甚至作出錯誤預控措施的失范情形。

3 建立基層預警預控銜接機制的現實出路

3.1 建立多層次基層政府法律保障體系

從目前我國的基層治理現狀出發：①應盡快制定有關應對突發公共衛生事件預警、預控的法律法規，將權責落實到基層，保障基層政府在進行預警、預控工作時有法可依、有法必依。②設區的市及擁有立法權的地方政府可制定適用于基層政府常態化疫情防控的預警、預控規章，可遵循政策合法化到政策法律化的制定思路。③加強對基層治理的司法保護。由于防控疫情必然會涉及一定的強制性，可能會激起部分居民反抗情緒，有必要建立專門的常態化防控疫情下的仲裁和調解機構，緩解司法壓力，磋商對話一定程度更有利于和諧化解矛盾糾紛，為基層政府有效建立預警預控銜接機制提供堅實的制度保障。

3.2 推動資源和條件向基層進一步下沉

鑒于目前條塊權責界定不清的主要表現是“條強塊弱”，為此，首先在常態化疫情防控下進一步強化“塊塊”的協調力度，賦予基層政府預警、預控的指揮和調度權，尤其是對“條條”的“吹哨報到”權。目前，北京、山東等地大力推進“吹哨報到”制，就是將人員、職能和資源下沉到基層，賦予基層政府召集“吹哨”各職能部門聯合執法。[3]其次，完善常態化防控疫情中的“權責清單”，處理好基層條塊關系，清晰界定二者的權力范圍、職責邊界，力戒“條條”恣意轉移任務和責任。最后，推動資源向基層下沉。相關職能部門不能做“甩手掌柜”，職能部門如公安、城管、交通等可以派遣相應的專業化人員成立常態化疫情防控小組,保障基層政府進行高質量決策和處置。

3.3 形成多層次的制度保障體系

適足的保障是基層預警預控有效銜接的前提。①拓寬基層政府籌集資金的渠道，必要時完善專項資金的使用制度。②部分基層政府可以成立由實務專家和理論學者組成的聯合專家小組，保障決策的科學性，打破地方信息壁壘，延展常態化疫情防控下預警信息傳遞和共享的渠道。③倡導健康理念，加快發展“互聯網+醫療健康”服務。④完善“全職型”疫情防控隊伍建設，加大人才引進力度和適配措施的整體跟進，推動人才建設從“兼職”邁向“全職”。