內蒙古牧區公共服務精準供給研究

趙鳳娟

(內蒙古財經大學，內蒙古 呼和浩特 010070)

為進一步貫徹落實黨的十九大精神，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》，將農村牧區基礎設施建設和公共服務供給擺在了重要位置，對現階段發展農村牧區公共服務和基礎設施建設具有重要指導意義[1]。長期以來，公共服務理論和實踐都更多強調效率，在一定程度上忽視了精準供給的有效性，公共服務的可及性差、供給碎片化以及供給主體和供給方式單一，是牧區公共服務供給不夠精準有效的重要原因。在鄉村振興戰略實施背景下，經濟社會發展階段、牧區特點以及牧區公共服務的實際需求是公共服務體系構建過程中著重關注的內容，以提升牧區公共服務精準性和實效性。

1 文獻綜述與問題的提出

牧區公共服務是為滿足牧業發展和牧民生產、生活的需要而提供的產品和服務。習近平總書記在2014年考察內蒙古時指出，“要著力抓好農牧業和牧區工作，把農牧業發展好，加快推進農牧業現代化，促進牧區又好又快發展。”2020年內蒙古自治區制定出臺了《牧區現代化三年行動方案(2020-2022年)》，詳細提到要補齊民生公共服務短板，包括改善牧區生產生活設施、推動基本公共服務，提升能力建設、促進公共基礎設施升級改造、推動牧區人居環境整治和形成完備的公共服務體系[2]。

內蒙古地區公共服務供給問題研究聚焦在政府對公共服務供給現狀、公共服務的供給能力以及公共服務體系建設等幾個方面的內容，多為如何在數量上保證公共服務的有效供給。隨著社會的進步和思維的多元化，我國居民對公共服務需求日益增長，但供給不足、供非所求等問題的存在使得供給效率較低，需求得不到滿足成為社會發展的主要矛盾[3]。政府公共服務供給能力是決定公共服務能否有效供給的關鍵，基于政策執行能力、制度創新能力、資源獲取能力、社會管理能力等4個視角對內蒙古政府的現狀進行分析，政府公共服務水平雖然逐年上升，但仍處于一種不平衡狀態，應著力提升內蒙古政府公共服務能力[4]，完善供給決策機制和相關配套措施、優化居民需求表達機制并構建高效的評估監督機制。西部大開發后，隨著自治區各級財政投入增加，基本公共服務增量、擴面、實現城鄉均等化等方面均取得明顯進展，但基本公共服務供給不足、發展不平衡的矛盾仍然比較突出，通過多渠道促進公共服務供給主體多元化，分層次、分階段地“盡力而為量力而行，并借助信息化手段促進公共服務向“靶向”供給轉變，增強公共服務供給的精準度，提高公共服務的供給水平和質量[5]。

基礎設施建設和公共服務普及等是內蒙古牧區在新時代新臺階上加速發展面臨的短板與制約，雖然近年來內蒙古牧區基礎設施建設和公共服務普及得到加強，社會保障和社會事業不斷完善，牧區基本公共服務能力得到了顯著改善和提高，但與牧區全面振興及城鎮化、信息化、現代化的要求相比還存在一定的差距[6]。尤其在城鄉發展不平衡、農村牧區發展不充分的客觀矛盾存在情況下，實現城鄉公共服務均等化也是新時代內蒙古促進城鄉融合的可為路徑[7]。而在鄉村振興戰略發展的背景下，我們需要的是高質量、高效率以及高度精準的公共服務供給[8]。由于傳統公共服務供給中存在管理真空和供需錯位的雙重困境[9]，公共服務精準供給正面臨巨大挑戰。

綜上所述，目前大多數學者的研究多集中在追求供給數量而忽略供給質量，對公共服務供給存在的問題進行了研究分析并提出了應對策略，為進一步研究奠定了基礎，但對公共服務供給精準化，尤其對適合內蒙古牧區特點的供給精準化研究存在不足。筆者試圖以精準供給為切入口，研究的重點以調整現有的公共服務供給模式為主，針對內蒙古牧區特有的自然、經濟和社會背景，利用“新基建”賦能公共服務精準供給，以流動公共服務的新方式精準供給，從而能夠及時、有效、精準的滿足牧民群眾的多樣化需求。

2 內蒙古牧區公共服務供給環境特殊性分析

內蒙古自治區地處祖國北疆，總面積118.3萬km2，地大物博、地廣人稀是內蒙古自治區的主要特點。內蒙古牧區大多分布在山川阻塞、交通不便、遠離中原的邊塞國防要沖地區，受自然環境、經濟環境和人文環境的影響，公共服務的精準供給缺乏及時性和精準性。

2.1 自然環境

內蒙古自治區有33個純牧業旗縣，21個半牧業旗縣，牧區總面積76.68萬km2，占內蒙古自治區總面積的64.82%。牧區氣候大多屬于干旱和半干旱氣候，降水分布不均，一年四季中干旱、洪澇、雪災等自然災害頻繁發生且破壞性大。2019年4月中旬至7月初，呼倫貝爾市陳巴爾虎旗、錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗出現旱災，受災草場面積巨大；6月末至7月初呼倫貝爾市額爾古納地區發生干旱，農作物受干旱死苗，草場未返青或返青后枯死，牲畜草料嚴重不足。由于牧區居民居住分散且流動性強，很多牧民常年在外游牧，居無定所，當自然災害發生時，他們只能依靠政府的救助，加大了牧民對于對公共服務的需求，同時，山地、高原、戈壁及沙漠等復雜的地理特征也增加了公共服務設施建設的難度。特殊的自然地理環境是影響公共服務精準識別的原因之一，制約公共服務的有效供給。

2.2 經濟環境

牧區遠離國家和區域經濟中心，社會經濟發展水平滯后的同時又高度依賴畜牧業，產業結構單一，經濟基礎薄弱，導致經濟的脆弱性增強，牧民收入相對偏低。由于社會財富和資源擁有量的差別，貧困和低收入群體因缺乏足夠的社會關系、物質財富和社會資本，使得其在應對風險沖擊時經常顯得脆弱無助，只能依賴于公共資源的扶持和幫助以及政府的救濟。 政府自身投資能力較差，運輸成本大、吸引資金的能力不強等原因，致使財政收入相對較低，導致公共服務供給不充分。自然地理環境的特殊性以及資金短缺，影響政府吸引高級專業技術人才。牧區缺少高級專業技術人才，以及管理類和其他技術類人才，人才技術的短缺使得牧民在遇到特殊問題時無法及時解決，制約著牧區的經濟發展。

2.3 人文環境

內蒙古牧區人口共有166.87萬人，少數民族人口占有較高的比例，民族結構復雜。語言文化多樣、風俗習慣各異、宗教信仰不同對公共政策的理解程度，對公共事務的參與程度和公共服務的需求差別較大。牧區在人口分布上具有特殊性。據第六次全國人口普查資料，全國平均人口密度為140人/km2，而內蒙古阿拉善盟額濟納旗行政面積約為11萬km2，但轄區常住人口僅為1.6萬，每平方公里的人口密度只有0.14人[10]。牧民居住多分散、少聚集，城鎮化發展水平低，電力設施和通信基站覆蓋面小，這些都加大了牧民獲取高質量公共資源的距離成本和時間成本，牧場分散與牧區工業發展的點狀化也造成了牧區公共產品和服務供給效率的低下。

牧民之間的交往存在內卷化現象，具體表現在交流方式和社會關系兩方面。牧民交流方式多用母語，社交范圍局限于本民族或具有親緣關系的交際圈子，長期內卷化將阻礙牧區的長遠發展；牧民的社會關系受草場劃分到戶政策實施的影響，主要表現為合作互惠關系的弱化和互助組織的瓦解[11]，在面對疾病或災害沖擊時難以獲得社會組織的援助，只能將希望寄托于政府。正如人類學家哈迪斯蒂所言，從人類應對災害的歷史進程中看，社會組織表現突出，是一種應對不確定風險的有力武器[12]。

3 內蒙古牧區公共服務精準供給存在的問題

政府在解決農村牧區公共服務供給問題上，給予大量的人力、物力和財力支持，但投入的結果多是無效和低效。公共服務的供給仍存在著公共服務可及性較差、公共服務供給碎片化以及公共服務供給主體和供給方式單一等問題。

3.1 公共服務供給的可及性較差

內蒙古牧區復雜的地理結構加劇了自然災害的發生，供給中盲區和死角眾多、服務半徑大，也為公共服務供給增加了成本和難度，公共服務供給的可及性和可得性受到了很大制約，對政府創新公共服務方式提出了挑戰。例如，呼倫貝爾大草原4個牧業旗總面積約9.3萬km2，177個行政嘎查(村)擁有衛生室42所，最偏遠的牧民家距離最近的衛生院超過150m[13]，對于已經在牧區實現定居的牧民來說，如此遠距離的衛生室，當有突發情況發生時，作用甚微。再如內蒙古自治區阿拉善盟，省界戶平均每戶到所在蘇木鎮駐地的距離為39.2km，到最近的衛生院29.5km，到最近的小學74.1km，其中牧民鄰居之間距離能達幾十公里[14]，公共服務的可及性較差，難以滿足日益多元化的牧區公共服務需求。

3.2 公共服務供給碎片化

公共服務供給碎片化是指在公共服務供給過程中，由于部門利益分割、公民利益偏好、信息分布散亂等原因，導致溝通、協調、合作等集體行動的缺乏，進而形成一種分散、隔離、斷裂、沖突、失衡的狀態[15]。就內蒙古牧區現實情況來看，公共服務供給碎片化主要表現在信息識別和監管兩個方面。牧區不僅面臨著供需失衡，對牧區公共服務供給缺少整體性和全面性的考慮也是信息識別過程中存在的主要問題。隨著畜牧業發展的成本增加，為維持生計越來越多的牧民流動到城市，也就導致流出人口逐漸增加。留下的老人和婦女成了牧區生產生活的主要勞動力，他們文化水平較低，文盲或半文盲占大多數，文化水平限制了牧民對公共文化資源的需求。人口結構的兩極分化也帶來了公共服務需求的特殊性，在公共服務識別過程中缺少對人口結構變化的考慮，致使大量圖書館、文化館出現閑置浪費的現象，而牧民急需的醫療、教育等資源的供給又相對不足，出現信息不對稱現象。公共服務供給監管碎片化主要指公共服務供給過程監管缺位和錯位現象嚴重。在國家全面深化改革背景下，公共服務的供給主體多元化，政府加大對公共服務的購買力度，但也出現了在購買中“一賣了之”的現象[16]，在事中事后缺少對公共服務供給機構的約束，可能引起公共服務供給的公平和效率問題，嚴重的可能會造成腐敗。公共服務供給缺少統籌規劃和安排，監督主體和供給主體間復雜的關系，也影響政府對公共服務的需求響應，忽略了對公共服務供給事中、事后的考慮，最終的結果將導致公共服務供給數量和質量的下降。需完善公共服務供給體系，加強監督機制的建設，精準挖掘公共服務需求，提供與牧民需求相匹配的精準化公共服務。

3.3 公共服務的供給方式和供給主體單一

目前，“一站式”服務是各地區政府廣泛采用的公共服務供給模式，它是指政府通過設置實體或虛擬的辦事服務前臺，將服務項目整合在同一個辦事大廳或服務中心，讓群眾能夠一次性辦理完所需事務，不用往返奔波于不同的管理部門[17]。但是，牧區地廣人稀、牧民情況各異，政府面臨的主要問題是如何讓復雜的管理信息、分散的供給資源與供需之間實現精準匹配，形成高效的管理，避免出現公共服務供給真空與供給過剩并存的現象[18]。這決定了“一站式政府”的公共服務供給模式并不適合為牧區居民提供精準的公共服務，探索構建與牧區實際相適應的公共服務是政府新的考量。

在市場經濟的進一步發展下，公共服務的供給主體也由單一供給向多元供給轉變，形成了以政府、市場、社會組織及公眾共同參與的供給方式，多元供給主體減輕政府負擔的同時也滿足牧民多樣化需求。在內蒙古牧區公共服務的供給主體還是以政府為主的自上而下的供給，以決策者對社會需求的分析判斷為基礎，實際上是“將需求方排除在決策外”[19]，使本就貧乏的需求表達完全喪失。缺少企業和社會組織的共同合作，面對牧民群眾日益細分的多層次、差異化的需求，單一的依靠政府，政府也面臨著巨大的壓力。公共服務是為了滿足廣大牧民的實際需求，除政府主導外，牧民朋友需積極主動提供自己的見解，只依靠政府，被動地接受服務，削弱自我提供和自我供給能力的同時，加重政府負擔也阻礙了自身需求的滿足。

4 推進內蒙古牧區公共服務精準供給的對策建議

推進牧區現代化是實施鄉村振興戰略的重要內容，是改善牧區生產生活條件、建設美麗內蒙古的應有之義。積極推進牧區現代化建設，加大對牧區牧業牧民的支持，為牧民群眾提供精準有效的公共服務，解決好群眾面臨的實際問題，進一步推動城鄉一體化發展。

4.1 新基建賦能公共服務精準供給

新型基礎設施建設(“新基建”)，一般認為包括5G、大數據中心、人工智能、工業互聯網、物聯網等領域，以新發展理念為引領，以技術創新為驅動，以信息網絡為基礎，面向高質量發展需要，提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務的基礎設施體系。作為重要的基礎產業和新興產業，區別于傳統基建，新基建涵蓋范圍更廣，更注重數字化、智能化等核心技術。隨著圖像處理技術、自然語言處理技術、大數據分析技術的快速發展[20]，傳統基建發揮的作用逐步弱化，公共服務供給在改變了以往的技術手段和環境的同時，向智能識別、清晰定位及精準供給的方向轉變，為實現牧民的精準化需求提供有力保障。

牧民公共服務需求的差異化和多元化特征，對公共服務供給提出精細化訴求，“新基建”能夠為內蒙古牧區精準識別公共服務需求提供數據支撐，為公共服務精準供給提供智能服務。以數據分析為主要抓手，了解公眾的偏好和態度。利用互聯網技術，從公眾對信息瀏覽時間的長短、評論的內容、點贊和轉發的數量以及消費活動等方面，捕捉其對公共物品的需求程度及偏好，以此為依據，并對已有決策進行完善和修改，及時回應公眾需求，完成公共服務精準供給的目標。通過技術手段準確識別公眾的真實需求，快速便捷的獲取信息的同時也增強了公眾的獲得感和滿足感。精準識別牧民公共服務需求依賴于對數據的獲取和數據處理能力，依托完備的數字基礎設施，在新型基礎設施的支撐下，大數據能夠打破傳統數據樣本在地域范圍、樣本數量上的限制[21]，準確預判牧民的基本公共服務需求，提供差異化識別技術， 暢通雙向的需求表達制度，為科學決策提供數據支撐。

大數據通過對公共服務需求的精準識別，實現公共服務的精準供給，人工智能作為現階段社會發展的主要助力，與人們的生活密切相關，其最大的優勢是精準化、協同化[22]和智能化，在公共服務的供給方面也發揮巨大作用。例如共享汽車的發明，就應用了人工智能，為人們的出行帶來極大便利。內蒙古牧區地域遼闊，部分貧困牧民出行仍然很不方便，傳統公共交通面對當前牧區的現實情況并不能充分發揮其作用，反而造成對人力、物力和財力的浪費。共享汽車的出現恰恰解決了這一難題，對于出行次數少且具有緊急事情的牧民來說，牧民不需要自己購買私家車便能順利出行，省錢又節能環保，還提升了辦事速度和效率。在未來，人工智能也將更好的幫助人類應對挑戰。人工智能速度快、準確性高，能及時獲取并處理龐大的信息，在醫療、教育、交通、環境、農副業等公共服務領域都將具有重要作用。有了大數據和人工智能的加持，內蒙古牧區公共服務的精準供給將會更進一步。

4.2 以流動公共服務方式精準供給

一直以來，全社會都致力于實現公共服務的均等化、公平化，尤其強調對弱勢群體和發展落后地區的公共服務，努力實現資源的合理配置。牧區環境較為特殊，少數民族聚居為主，牧民季節性流動、無固定居所等成為公共服務精準供給的制約因素[23]。為實現供給方式創新，滿足多層次的公共服務需求，流動公共服務成為牧區公共服務供給的新方式，它以靈活、高效、主動、精準為服務目標，力求通過流動的方式滿足牧民群眾的差異化需求。面對不同的服務對象和服務內容采取不同的服務手段和方式，以期充分滿足其不同的需求，精準和高效成為流動公共服務主要特點。流動公共服務從公共服務需求的發現到公共服務的供給全過程做到精益求精、流程準確、細而不繁、嚴而不苛[24]。作為公共服務的創新供給方式，體現了服務型政府的辦事理念，優化了傳統“一站式”服務存在的弊端，為更好、更充分地滿足廣大牧民群眾對公共服務的多樣化需求提供了保證。

流動公共服務強調供給主體的多元化，主張公共服務供給數量與質量的雙重提高，解決基本公共服務可得性和可及性差的問題。牧區存在的“流動警務室”“流動圖書館”“流動醫院”“流動圖書室”等，這些公共服務供給方式很好地滿足了當地牧民的各類公共服務需求，提升政府公共服務效能的同也得到了牧民群眾的認可[25]，減輕了牧民群眾因基礎設施建設的距離而苦惱的問題。還能及時有效地了解牧民的需求，視具體情況、因地制宜提供公共服務，最大化增強公共服務供給的精準和有效。

5 結束語

隨著牧民對公共服務的多元化需求，對于以政府為主導的公共服務供給模式在共識性、覆蓋面和可及性方面略顯滯后。有了“新基建”對公共服務的技術加持、流動公共服務的供給新方式，二者統籌推進，打通了牧區公共服務供給“最后一公里”的現實難題，縮小了地區間差異化公共服務的空間距離感。對于全面推進牧區現代化，實現鄉村振興、完成2035年“基本公共服務均等化基本實現”戰略目標具有重要意義。